進(jìn)入2013年后，中國多地霧霾天持續(xù)不斷、地下水污染等環(huán)境污染事件頻發(fā)，各種與環(huán)境污染有關(guān)的傳聞幾乎造成群情激憤又人人自危的局面，公眾感到，在經(jīng)過多年高投入治理后，環(huán)境質(zhì)量仍然在下降，對健康的威脅仍然在加大。如此境況下，我們還有望在不遠(yuǎn)的將來實(shí)現(xiàn)“美麗中國”的夢想嗎？

在我看來，要實(shí)現(xiàn)“美麗中國”的夢想，應(yīng)該理性看待環(huán)境污染事件：既看到傳聞和感覺的假現(xiàn)象，也看到環(huán)保工作的真問題。

必須理性判斷環(huán)境質(zhì)量和環(huán)保工作

首先，不能因?yàn)槿呵榧嵕驼J(rèn)為中國的環(huán)境和環(huán)保工作一塌糊涂了。客觀認(rèn)識中國的空氣污染，必須注意消除群體性錯覺的影響。以北京市為例，事實(shí)上，僅就主要污染物的情況來看，北京空氣質(zhì)量的年均值是在逐漸改善的。其次，年初的霧霾天氣是天災(zāi)為主還是人禍為主，判斷標(biāo)準(zhǔn)不復(fù)雜：形成這樣的污染狀況，是因?yàn)槲廴疚锱欧帕康牟▌舆€是因?yàn)闃O端不利的氣象條件？如果污染物排放量波動不大，但環(huán)境質(zhì)量狀況卻有很大的波動且波動范圍基本取決于氣象條件，則說禍?zhǔn)自谟谌司筒还搅?。大家可以回憶起一個(gè)細(xì)節(jié)：2013年1月31日，北京出現(xiàn)了極其罕見的凍雨。這種現(xiàn)象說明有大范圍的逆溫層存在，而逆溫情況下，大氣的垂直對流幾乎停滯，空氣的自凈能力顯著下降。而一般人只覺得刮風(fēng)有利于污染物擴(kuò)散，其實(shí)刮風(fēng)主要是空氣的水平對流，如果上風(fēng)向有污染物，則刮風(fēng)也可能帶來嚴(yán)重污染，如北京春季的揚(yáng)沙天氣。因此，必須理性判斷環(huán)境質(zhì)量。

從理性角度分析，我國正處于經(jīng)濟(jì)起飛階段，且人口過多，資源短缺，判斷環(huán)境優(yōu)劣更應(yīng)該關(guān)注面上的生態(tài)治理情況、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)狀況以及人口密集地區(qū)水和大氣的質(zhì)量，因?yàn)檫@些方面既關(guān)系到國家的生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展能力，又關(guān)系到大多數(shù)人的生活和健康狀況。如果只是因?yàn)槌鞘协h(huán)境質(zhì)量在某些情況下不盡如人意，就認(rèn)為中國的環(huán)境狀況一塌糊涂，這是錯覺。實(shí)際上，這些年來，中國的生態(tài)狀況在迅速好轉(zhuǎn)，相當(dāng)多種類的野生動物數(shù)量在顯著增長，而且中國的生物多樣性“家底”就很好，遠(yuǎn)勝于歐美。除了極端不利氣象條件的影響，廣大農(nóng)村的空氣質(zhì)量總體還是不錯的，而北京等一些大城市，從年均值來看，空氣質(zhì)量也是趨于好轉(zhuǎn)的。顯然，從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)而非人群感覺來看，環(huán)保投入正在產(chǎn)生效果。

環(huán)保工作效果的兩個(gè)反差

我國的環(huán)保工作到底怎樣？可以先作一個(gè)可能與公眾感覺大相徑庭的總判斷：我國的環(huán)保工作在進(jìn)步，且從各環(huán)境要素的主要指標(biāo)的年均值來看，我國的環(huán)境質(zhì)量總體保持穩(wěn)定，沒有持續(xù)下降；而年初的霧霾天高發(fā)既是人禍，也是天災(zāi)，不能只歸咎于環(huán)保工作不力。但環(huán)保工作的效果，的確必須用兩個(gè)“反差”來概括。

這個(gè)判斷是基于以下理由：從主觀努力和客觀效果來看，環(huán)保工作的進(jìn)步體現(xiàn)在：政府在環(huán)保上的投入不可謂不巨大，數(shù)據(jù)顯示，2012年我國環(huán)保投入大幅增加，環(huán)保部參與分配的中央環(huán)保投資超過260億元，比2011年增加50%以上，“十二五”期間，我國生態(tài)環(huán)保投入將達(dá)3.4萬億元；而從“七五”計(jì)劃提出環(huán)保目標(biāo)以來，“十一五”規(guī)劃成為首個(gè)環(huán)保指標(biāo)如期完成的五年計(jì)劃（規(guī)劃），各項(xiàng)常規(guī)污染物的減排指標(biāo)都順利完成，環(huán)保工作的總體成效值得肯定。

與此同時(shí)，我們也必須認(rèn)識到，我國的環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)在加大：我國人群總體健康水平不斷提高，但若干與環(huán)境污染相關(guān)疾病的發(fā)病率和死亡率卻呈上升趨勢。過去30年，我國人群惡性腫瘤死亡率從83.65/10萬（人）上升至134.80/10萬（人），出生缺陷發(fā)生率從1996年的8.87‰上升至2007年的14.79‰。城市兒童哮喘患病率從1990年的0.91%上升至2000年的1.50%，10年間上升了60%。除了人口老齡化因素影響外，大氣污染與呼吸系統(tǒng)疾病、水污染與消化道腫瘤高發(fā)具有較高相關(guān)性，而重金屬污染對人體機(jī)能損害、環(huán)境污染對出生缺陷的影響也不容忽視。而且，這種風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)引起較大范圍的民怨，環(huán)境問題有轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣栴}乃至政治問題的傾向：2006—2010年共發(fā)生較大（Ⅲ級）以上環(huán)境事件232起，其中56起涉及突發(fā)性污染、累積性污染所致健康損害問題，55%左右與重金屬污染有關(guān)，超過三分之一發(fā)展為群體性事件。2012—2013年在我國中東部較大范圍頻繁出現(xiàn)的霧霾天氣，更是引起舉國民怨。這些反復(fù)出現(xiàn)的環(huán)境事件因?yàn)殛P(guān)系到人群健康，因此常常成為媒體關(guān)注焦點(diǎn)，人民群眾也因?yàn)檫@樣觸目驚心的事件屢發(fā)而很難認(rèn)同環(huán)保工作的績效：環(huán)保部近年開展的公眾對城市環(huán)境滿意度電話入戶調(diào)查結(jié)果顯示，公眾對空氣質(zhì)量的滿意率僅為55.2%，是城市所有環(huán)境問題中滿意度最低的。

顯然，目前環(huán)保工作的效果可以用兩個(gè)反差概括：污染物減排數(shù)據(jù)與環(huán)境質(zhì)量的反差，環(huán)保工作績效與百姓感覺的反差。

環(huán)保工作沒有體現(xiàn)以人體健康為本

環(huán)保工作效果存在兩個(gè)反差的結(jié)果就是：目前城市的環(huán)境恢復(fù)正處于所謂的“相持”階段，真正讓大家對環(huán)境滿意、消除兩個(gè)反差還需假以時(shí)日。

目前我們需要直面環(huán)保工作的真正問題：沒有以人體健康為本。就兩個(gè)反差而言，既要看到對環(huán)保工作重視不夠、投入不夠，也要看到環(huán)保工作思路沒有以人體健康為本。

胡錦濤同志早在2003年中央人口資源環(huán)境座談會上就明確指示：“環(huán)境保護(hù)工作，要著眼于人民喝上干凈的水、呼吸清潔的空氣、吃上放心的食物，在良好的環(huán)境中生產(chǎn)生活，堅(jiān)持預(yù)防為主、防治結(jié)合，集中力量先行解決危害群眾健康的突出問題。”但實(shí)際情況是，環(huán)保工作相關(guān)部門沒有將“以人體健康為本”作為本部門落實(shí)“以人為本”科學(xué)發(fā)展觀的體現(xiàn)?？梢詮墓ぷ髂繕?biāo)和監(jiān)測工作兩方面看出中國環(huán)境保護(hù)工作與保障人群健康目標(biāo)還有很大距離：環(huán)保部門將工作重點(diǎn)放在了籠統(tǒng)的總量減排和重點(diǎn)污染源的“盯防”上，沒有以人體健康為本，沒有根據(jù)人體健康風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整行政資源配置重點(diǎn)，從而加強(qiáng)對重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)污染物的優(yōu)先監(jiān)測和治理，環(huán)境管理制度中也沒有體現(xiàn)“人群健康優(yōu)先”。

目前環(huán)境管理不是以滿足人體健康要求的環(huán)境質(zhì)量為控制目標(biāo)，而是以完成指定的常規(guī)污染物（COD和SO2等）減排指標(biāo)為考核目標(biāo)，對人體健康威脅最大的三類物質(zhì)（有毒有害有機(jī)物、重金屬、放射性物質(zhì)）卻未納入減排目標(biāo)；我國現(xiàn)行管理制度如總量控制和目標(biāo)責(zé)任制中的化學(xué)需氧量和二氧化硫等常規(guī)考核指標(biāo)不能真實(shí)反映復(fù)雜的環(huán)境污染狀況和風(fēng)險(xiǎn)；基于單一介質(zhì)的環(huán)境質(zhì)量評價(jià)方法不能真實(shí)反映多途徑暴露對人群健康的風(fēng)險(xiǎn)；“一刀切”的環(huán)境評價(jià)和管理方法難以實(shí)現(xiàn)對具有不同環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域或流域的分區(qū)、分類、分級、分期的科學(xué)評價(jià)和管理。環(huán)境影響評價(jià)及其他制度均沒有對健康風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行“縱向”上的全過程防控，而且健康風(fēng)險(xiǎn)通常是在生產(chǎn)項(xiàng)目運(yùn)行后期顯著加大的，這使相關(guān)管理形成了明顯的漏洞。所以，即使花費(fèi)了很大的人力、物力和財(cái)力實(shí)現(xiàn)了污染物減排的目標(biāo)，但對人群健康產(chǎn)生直接威脅的污染物卻防控不及、削減不夠，其所帶來的人群健康風(fēng)險(xiǎn)并未降低。

2007年11月，由衛(wèi)生部和原國家環(huán)?？偩譅款^聯(lián)合16個(gè)部委局辦發(fā)布了《國家環(huán)境與健康行動計(jì)劃（2007—2015）》，將做好環(huán)境與健康工作列為國家任務(wù)，但迄今這項(xiàng)工作仍無實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，不僅計(jì)劃中所列的工作基本沒有完成，環(huán)保、衛(wèi)生、建設(shè)、水利等相關(guān)部門都沒有在污染防控上體現(xiàn)“以人體健康為本”。

總而言之，既有工作的“指揮棒”是物的總量而非人的健康，致使環(huán)保工作從健康風(fēng)險(xiǎn)防控角度來看績效較低。

建立信號部門，轉(zhuǎn)變環(huán)保工作的指揮棒

中國的城市化高速發(fā)展期、經(jīng)濟(jì)高速增長期還將維持較長時(shí)間，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式也還需要較長時(shí)間，這決定了城市環(huán)境質(zhì)量的恢復(fù)也需要較長時(shí)間。在將防治污染工作的指揮棒轉(zhuǎn)到“以人體健康為本”的情況下，環(huán)保工作需要從總量管理轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)管理，并以環(huán)境與健康信息作為信號，找準(zhǔn)重點(diǎn)。

優(yōu)化相關(guān)行政資源配置，形成科學(xué)的環(huán)境管理制度

把“以人體健康為本”作為環(huán)保部門落實(shí)以人為本科學(xué)發(fā)展觀的原則，按照“以人體健康為本”的目標(biāo)需求配置環(huán)境保護(hù)行政資源，優(yōu)先解決易于損害人群健康的污染。環(huán)保部門在確立環(huán)境污染監(jiān)測和治理的對象時(shí)，要從目前的傳統(tǒng)污染物（如COD、SO2和顆粒物PM10）“壓倒一切”的模式，逐漸、分區(qū)域地向兼顧有毒有害有機(jī)物、重金屬、放射性物質(zhì)以及細(xì)顆粒物（PM2.5）等對人體健康更具危害性的污染物的控制模式轉(zhuǎn)變。為此，要把構(gòu)建國家環(huán)境與健康綜合監(jiān)測體系作為新時(shí)期環(huán)境保護(hù)工作的重要內(nèi)容，并盡快在全國范圍內(nèi)開展主要環(huán)境污染因素及環(huán)境所致健康損害調(diào)查，基本弄清我國環(huán)境污染所致健康損害的種類、程度、性質(zhì)及分布情況，掌握環(huán)境污染所致疾病譜，依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評估制定國家環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)等級區(qū)劃，確定特征污染物和優(yōu)先控制污染物名單，將其納入常規(guī)監(jiān)測體系并形成以健康影響為依據(jù)的環(huán)境管理制度，實(shí)行對環(huán)境質(zhì)量的健康風(fēng)險(xiǎn)管理，對八項(xiàng)環(huán)境管理制度進(jìn)行健康化改造。

建立信號部門，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理、重點(diǎn)防控

環(huán)保機(jī)構(gòu)中的環(huán)境與健康管理部門作為環(huán)保工作乃至環(huán)境與健康工作的信號部門，應(yīng)根據(jù)環(huán)境質(zhì)量、人群健康等多方面信息，發(fā)出確定重點(diǎn)工作區(qū)域、重點(diǎn)工作方式和力度的風(fēng)險(xiǎn)管理信號，實(shí)現(xiàn)對人群健康風(fēng)險(xiǎn)的分區(qū)、分類、分級管理（在重點(diǎn)地區(qū)實(shí)現(xiàn)對特征污染物的多部門重點(diǎn)盯防），提高環(huán)保、衛(wèi)生等系統(tǒng)對特征污染物的防控效率。在此基礎(chǔ)上，需要進(jìn)行環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制建設(shè)，使特征污染物綜合監(jiān)測和清單管理、特征污染物健康風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)及其延伸審批等管理工作能制度化地開展起來，最終構(gòu)成完整的環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理制度體系，這樣才能從制度層面更快、更有效率地消除環(huán)保工作存在的兩個(gè)“反差”。

以北京及周邊地區(qū)PM2.5的防控為例，說明如何實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理。PM2.5污染不斷加重的基本原因，還是在較不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)化模式下中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度遠(yuǎn)高于控制和治理大氣污染的速度。PM2.5的成分比較復(fù)雜，包括燃燒過程直接排放的細(xì)顆粒（一次PM2.5粒子)，以及大氣污染物經(jīng)過多相化學(xué)反應(yīng)產(chǎn)生的二次顆粒物。多項(xiàng)研究表明，一次PM2.5占比逐漸減少，而二次顆粒物占比加重。據(jù)2006年中科院發(fā)表的北京市PM2.5的來源解析結(jié)果顯示：燃煤依然是最主要的一次顆粒物排放來源，占19％左右；機(jī)動車占比約為6％；交通揚(yáng)塵占9%；工業(yè)生產(chǎn)占6%。以硝酸鹽、硫酸鹽為樣本的二次顆粒物占比較大，分別占14％、17％。電力行業(yè)、金屬加工行業(yè)是PM2.5一次顆粒物的主要貢獻(xiàn)者，兩者所占比重在一半以上；形成二次PM2.5的主要前體物SO2、NOx，電力行業(yè)排放分別占47％、58％。交通行業(yè)主要排放氮氧化物、VOC，約占18％，后者是臭氧的主要前體物。這種情況說明，對北京這樣的防控PM2.5的重點(diǎn)地區(qū)，應(yīng)該從以下兩方面群防群控才可能見效：首先，要以PM2.5的相關(guān)指標(biāo)為依據(jù)和抓手，參與調(diào)整城鄉(xiāng)建設(shè)總體規(guī)劃、調(diào)整周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，最終使城市發(fā)展均勻化，不再延續(xù)目前這樣的單中心攤大餅?zāi)Ｊ剑枚嘀行慕M團(tuán)式發(fā)展使城市的人流和車流乃至“煤煙”均勻化，同時(shí)使北京周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)“去重化”；其次，要根據(jù)PM2.5“信號”來進(jìn)行分區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)管理：對PM2.5較高狀況多發(fā)區(qū)域，要利用環(huán)境影響評價(jià)及區(qū)域限批等手段抬高相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展乃至有關(guān)規(guī)劃制定實(shí)施的門檻。對某時(shí)段PM2.5較高的區(qū)域，要分時(shí)、分地限制車流和管制施工。在PM2.5較高的情況下，要及時(shí)與衛(wèi)生、氣象等部門聯(lián)動，加強(qiáng)預(yù)警和身體防護(hù)，建議調(diào)整有關(guān)勞動者戶外工作時(shí)間等。通過這樣的風(fēng)險(xiǎn)管理措施，使目前發(fā)展階段不得不產(chǎn)生的PM2.5盡可能分散、盡量減少危害，這樣民眾的健康和身體感覺也有所改善，一旦如此，人民的心情愉悅后就會發(fā)現(xiàn)：其實(shí)，中國的環(huán)境并不那么差，美麗中國離我們也不那么遠(yuǎn)。