編者按：法治精神，是現(xiàn)代文明的重要基石；一個(gè)文明的社會(huì)，必定是崇尚法治的社會(huì)。中共十八屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，確定了全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)，描繪了建設(shè)法治中國(guó)的總藍(lán)圖，是全面推進(jìn)依法治國(guó)、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家行動(dòng)綱領(lǐng)，在中國(guó)法治史上具有里程碑意義。本期專題論談以“推進(jìn)依法治國(guó) 建設(shè)法治國(guó)家”為題，邀請(qǐng)專家學(xué)者就學(xué)習(xí)中共十八屆四中全會(huì)精神的體會(huì)進(jìn)行交流。現(xiàn)將來(lái)稿刊載如下。

堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副所長(zhǎng) 莫紀(jì)宏

1997年中共十五大提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的治國(guó)基本方略，1999年現(xiàn)行憲法第三次修改時(shí)，將“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”寫入憲法，使得依法治國(guó)基本方略與作為國(guó)家根本法的憲法有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。此后，依法治國(guó)的內(nèi)涵不斷得到豐富和完善。2004年胡錦濤同志在紀(jì)念全國(guó)人民代表大會(huì)成立50周年講話中首次提出“依法治國(guó)首先要依憲治國(guó)”的命題。2012年12月4日習(xí)近平總書記在紀(jì)念現(xiàn)行憲法正式施行30周年上的講話中又進(jìn)一步重申了這一精神。從“依法治國(guó)”到“依憲治國(guó)”的轉(zhuǎn)變，不僅僅是“法”和“憲”兩個(gè)詞的簡(jiǎn)單替換，其深層意義在于“依憲治國(guó)”不僅簡(jiǎn)單地肯定了“依法治國(guó)”所主張的“社會(huì)主義法治”精神，而且是在總結(jié)貫徹落實(shí)“依法治國(guó)”基本方略的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上，結(jié)合黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主的民主要求，對(duì)“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)三者有機(jī)統(tǒng)一”社會(huì)主義民主政治基本原則所做出的高度概括，是“三者有機(jī)統(tǒng)一”原則的具體行動(dòng)綱領(lǐng)。堅(jiān)持“依憲治國(guó)”，最根本的要求就是要將“三者有機(jī)統(tǒng)一”原則貫徹落實(shí)在執(zhí)政黨各項(xiàng)具體的治國(guó)理政的政策和法律中，“依憲治國(guó)”是“三者有機(jī)統(tǒng)一”原則的制度體現(xiàn)，是正確處理社會(huì)主義民主政治與社會(huì)主義法治相互關(guān)系、全面深入地推進(jìn)依法治國(guó)基本方略、建設(shè)法治國(guó)家的具體制度措施，是中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的根本特征。

“依憲治國(guó)”體現(xiàn)了憲法的政治特性

現(xiàn)代社會(huì)的憲法，不同于傳統(tǒng)意義上的法律，它既是約束人們行為的根本法律規(guī)范，同時(shí)又是治國(guó)理政的政治綱領(lǐng)。不論是成文憲法，還是不成文憲法，特定國(guó)家的憲法原則和憲法規(guī)范都反映了特定的社會(huì)價(jià)值，憲法首先是政治法。新中國(guó)憲法產(chǎn)生的歷史表明，我國(guó)的憲法，首先是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全體中國(guó)人民共同奮斗的產(chǎn)物，憲法集中體現(xiàn)了黨和人民的共同意志。黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主的政治事實(shí)是我國(guó)憲法賴以產(chǎn)生的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

我國(guó)現(xiàn)行憲法可以追溯到１９４９年具有臨時(shí)憲法作用的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》和１９５４年一屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)憲法》。這些文獻(xiàn)都以國(guó)家根本法的形式，確認(rèn)了近代１００多年來(lái)中國(guó)人民為反對(duì)內(nèi)外敵人、爭(zhēng)取民族獨(dú)立和人民自由幸福進(jìn)行的英勇斗爭(zhēng)，確認(rèn)了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民奪取新民主主義革命勝利、中國(guó)人民掌握國(guó)家權(quán)力的歷史變革。

從新中國(guó)成立以來(lái)６０多年我國(guó)憲法制度的發(fā)展歷程可以清楚地看到：憲法與國(guó)家前途、人民命運(yùn)息息相關(guān)。維護(hù)憲法權(quán)威，就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威。捍衛(wèi)憲法尊嚴(yán)，就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)。保證憲法實(shí)施，就是保證人民根本利益的實(shí)現(xiàn)。只要我們切實(shí)尊重和有效實(shí)施憲法，人民當(dāng)家作主就有保證，黨和國(guó)家事業(yè)就能順利發(fā)展。反之，如果憲法受到漠視、削弱甚至破壞，人民權(quán)利和自由就無(wú)法保證，黨和國(guó)家事業(yè)就會(huì)遭受挫折。

因此，我國(guó)現(xiàn)行憲法作為社會(huì)主義類型的憲法，首先體現(xiàn)的是執(zhí)政黨的意志，與此同時(shí)，憲法又是人民行使當(dāng)家作主權(quán)利的產(chǎn)物。尊重憲法的權(quán)威，就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和維護(hù)人民當(dāng)家作主的權(quán)利。憲法是社會(huì)主義民主政治的核心成果，是社會(huì)主義民主政治的晴雨表。

“依憲治國(guó)”是憲法的法律特性的制度要求

在我國(guó)，憲法的正當(dāng)性來(lái)自于執(zhí)政黨的正確領(lǐng)導(dǎo)和人民充分自主地行使當(dāng)家作主的權(quán)利，憲法具有高度的政治性，是治國(guó)理政的政治綱領(lǐng)。與此同時(shí)，憲法作為根本法，又具有法律的特性，對(duì)人們的行為具有規(guī)范指引的效力和作用。

我國(guó)現(xiàn)行憲法序言規(guī)定：“本憲法以法律的形式確認(rèn)了中國(guó)各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國(guó)家的根本制度和根本任務(wù)，是國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力。全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。”憲法第五條特別強(qiáng)調(diào)了憲法作為人們行為規(guī)范的“法律特性”，其基本內(nèi)涵包括：一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。由此可見，貫徹落實(shí)依法治國(guó)基本方略，堅(jiān)持“于法有據(jù)”的法治原則，其中的“法”，首先是作為根本法的“憲法”。憲法的法律特性不僅表現(xiàn)在對(duì)人們行為的直接規(guī)范作用，更重要的是憲法還是有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的統(tǒng)帥，一切法律、法規(guī)、規(guī)章和具有法律效力的規(guī)范性文件都必須以憲法為依據(jù)，不得違背憲法。違憲的法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件不具有法律效力。

因此，“依憲治國(guó)”集中體現(xiàn)了“依法治國(guó)”的法治要求，抓住了依法治國(guó)各項(xiàng)工作的核心，是具體貫徹落實(shí)依法治國(guó)基本方略的具體路徑和制度通道。只有堅(jiān)持“依憲治國(guó)”，“依法治國(guó)”在制度上才能獲得具體可靠的制度抓手，法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)才能得到有效的保障。

“依憲治國(guó)”與“三者有機(jī)統(tǒng)一”的辯證統(tǒng)一關(guān)系

江澤民同志早在中共十六大報(bào)告中就“依憲治國(guó)”與“三者有機(jī)統(tǒng)一”的辯證關(guān)系首次明確提出：“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，最根本的是要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的根本保證，人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)要求，依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主，最廣泛地動(dòng)員和組織人民群眾依法管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民群眾的根本利益。憲法和法律是黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的體現(xiàn)。必須嚴(yán)格依法辦事，任何組織和個(gè)人都不允許有超越憲法和法律的特權(quán)。”

胡錦濤同志黨的十七大報(bào)告中進(jìn)一步明確指出：“要堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一。”“三者有機(jī)統(tǒng)一”在具體的行動(dòng)綱領(lǐng)上，表現(xiàn)為“要堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家；堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)；堅(jiān)持依法治國(guó)基本方略，樹立社會(huì)主義法治理念，實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作法治化，保障公民合法權(quán)益；堅(jiān)持社會(huì)主義政治制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，為黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安提供政治和法律制度保障。”

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“緊緊圍繞堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一深化政治體制改革，加快推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。”

由上可見，“三者有機(jī)統(tǒng)一”的基本精神是立足于發(fā)展社會(huì)主義民主政治，所要解決的問題是“國(guó)家的治理模式”。但是，“三者有機(jī)統(tǒng)一”實(shí)際上也涉及到國(guó)家治理目標(biāo)與手段的關(guān)系，涉及到了黨群關(guān)系、政策與法律關(guān)系、民主與法治的關(guān)系。從黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的目的來(lái)看，主要是要解決政治統(tǒng)治形式的“合法性”和“正當(dāng)性”，實(shí)際上從辯證法的角度對(duì)“國(guó)家治理模式”的基本原則作出了“統(tǒng)籌兼顧”的論述，體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀的基本要求。

“依憲治國(guó)”突出的是憲法在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)性作用，而憲法作為國(guó)家根本法，既體現(xiàn)了社會(huì)主義民主政治的要求，同時(shí)又強(qiáng)調(diào)了社會(huì)主義法治的核心作用，因此，“依憲治國(guó)”比較全面地體現(xiàn)了“三者有機(jī)統(tǒng)一”所包含的治國(guó)理政的各項(xiàng)政策和法律依據(jù)之間的辯證關(guān)系和有機(jī)聯(lián)系。由于憲法是反映國(guó)家主權(quán)特征、規(guī)定國(guó)家根本制度和根本任務(wù)、設(shè)置國(guó)家機(jī)構(gòu)并授予相應(yīng)法定職權(quán)以及規(guī)定公民基本權(quán)利和義務(wù)的根本法，具有法律規(guī)范的特性，能夠通過實(shí)踐中的具體制度設(shè)計(jì)和制度運(yùn)行來(lái)實(shí)現(xiàn)憲法文本中所規(guī)定的各項(xiàng)要求，因此，提倡“依憲治國(guó)”最突出的理論和價(jià)值優(yōu)勢(shì)就是使得自十六大以來(lái)所明確主張的“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)三者有機(jī)統(tǒng)一”原則在實(shí)踐中有了具體的制度抓手，“依憲治國(guó)”是“三者有機(jī)統(tǒng)一”的具體行動(dòng)綱領(lǐng)。

以“依憲治國(guó)”推動(dòng)“依法治國(guó)”

“依法治國(guó)”一詞的核心在于一個(gè)“法”字，而“依憲治國(guó)”最突出的中心詞是“憲”。“依法治國(guó)”與“依憲治國(guó)”之間的關(guān)系可以簡(jiǎn)化成“法”與“憲”的關(guān)系。廣義上的“法”包含了“憲法”，狹義上的“法”只是指根據(jù)憲法制定和產(chǎn)生的由國(guó)家專門立法機(jī)關(guān)制定的法律法規(guī)。從廣義上的“法”來(lái)看，由于憲法是一國(guó)的根本法，在具有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中居于統(tǒng)帥地位，因此，“依法治國(guó)”中的“法”最重要的應(yīng)當(dāng)是“憲法”，“依憲治國(guó)”是“依法治國(guó)”的基礎(chǔ)和核心內(nèi)容，如果“憲法”不能成為治國(guó)的“依據(jù)”，那么，依據(jù)廣義上的“法”來(lái)實(shí)行“依法治國(guó)”就可能出現(xiàn)“法出多門”、“政出多門”的弊端，繼而妨礙“依法治國(guó)”基本方略的落實(shí)。從狹義上的“法”來(lái)看，如果“依法治國(guó)”中的“法”只是指國(guó)家專門立法機(jī)關(guān)制定的法律法規(guī)，很顯然是存在缺陷的，必須要將“依憲治國(guó)”作為“依法治國(guó)”的基礎(chǔ)和前提。如果只講“依法治國(guó)”，不講“依憲治國(guó)”，那么，就無(wú)法保證“依法治國(guó)”基本方略得到全面、系統(tǒng)的貫徹和落實(shí)，法制的統(tǒng)一性就無(wú)法得到有效保證。所以，從理論上看，不論是從廣義上、還是從狹義上來(lái)理解“依法治國(guó)”中的“法”的含義，都不可能脫離“依憲治國(guó)”。

從法理上來(lái)看，“依憲治國(guó)”的概念主要是從憲法的功能角度來(lái)考慮的。因?yàn)閼椃ㄊ菄?guó)家的根本法，其他一切法律法規(guī)必須以憲法為依據(jù)。從法律實(shí)施的方法論來(lái)講，憲法是“綱”，其他法律法規(guī)是“目”，“綱”舉才能“目”張。建設(shè)社會(huì)主義法治，如果不把憲法放在核心的位置，就很難保證法制的統(tǒng)一性。所以，“依憲治國(guó)”不是要否定“依法治國(guó)”的意義，而是說(shuō)通過強(qiáng)調(diào)“依憲治國(guó)”來(lái)補(bǔ)強(qiáng)“依法治國(guó)”在實(shí)現(xiàn)法治原則方面可能存在的價(jià)值缺陷，“依憲治國(guó)”對(duì)于“依法治國(guó)”的價(jià)值補(bǔ)充作用如同“依法行政”作用于“依法治國(guó)”的機(jī)制一樣，都從不同的角度突出了“依法治國(guó)”的中心工作和核心內(nèi)容，對(duì)于全面推進(jìn)依法治國(guó)基本方略的貫徹落實(shí)可以起到畫龍點(diǎn)睛、事半功倍的功效。

“依憲治國(guó)”從法治的意義上講，有點(diǎn)近似于西方學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)同的“憲政”概念。相對(duì)于“憲政”概念來(lái)說(shuō)，“依憲治國(guó)”這個(gè)概念更符合我國(guó)當(dāng)下的具體國(guó)情，它體現(xiàn)了在執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定憲法和法律，保證憲法和法律實(shí)施。黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。任何組織和個(gè)人不得有超越于憲法和法律的特權(quán)。堅(jiān)持“依憲治國(guó)”的理念，首先是要堅(jiān)持和完善我國(guó)現(xiàn)行憲法所規(guī)定的人民代表大會(huì)制度的各項(xiàng)原則，要讓憲法設(shè)計(jì)的人民代表大會(huì)制度的各項(xiàng)要求在實(shí)際生活中得到體現(xiàn)，要對(duì)憲法所確立的人民代表大會(huì)制度有充分的“制度自信”，不能讓一些制度長(zhǎng)期處于“休眠”狀態(tài)，這就是說(shuō)，包括最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在內(nèi)，在各項(xiàng)重大事項(xiàng)方面要嚴(yán)格依憲辦事，真正做到“非憲勿作”、“唯憲是從”。其次是要通過全國(guó)人大加強(qiáng)立法的方式來(lái)解決“依憲治國(guó)”的具體制度設(shè)計(jì)問題，讓“紙上的憲法”變成“行動(dòng)中的憲法”，讓憲法成為判斷人們行為是否對(duì)錯(cuò)的標(biāo)準(zhǔn)。再次就是對(duì)憲法實(shí)施要采取一些有效的保障制度建設(shè)。

當(dāng)前要保證憲法實(shí)施，具體需要建立兩項(xiàng)制度：一是憲法解釋制度；二是違憲審查制度。憲法解釋制度解決的是“憲法是什么”，我們知道，憲法作為國(guó)家根本大法，通常只是原則性的，憲法條文的含義往往比較抽象，一般社會(huì)公眾很難理解，憲法規(guī)定的含義不清晰，當(dāng)然就無(wú)法實(shí)施，憲法與法律的關(guān)系也就無(wú)從確認(rèn)，所以，建立和啟動(dòng)憲法解釋制度是要解決憲法自身的確定性問題。違憲審查的目的是要保證憲法的權(quán)威性。我們知道憲法作為根本法具有最高法律效力，其他法律法規(guī)的效力來(lái)自于憲法，因此，一旦其他法律法規(guī)違憲得不到糾正，這就意味著憲法作為根本法的權(quán)威沒有得到尊重，“根本法之外還有根本法”，這是與法制統(tǒng)一性要求相悖的。因此，如果不在制度上解決這兩個(gè)根本問題，“依憲治國(guó)”概念就只能停留在口號(hào)的意義上，對(duì)法治建設(shè)的實(shí)踐無(wú)法起到真正有效的約束和指導(dǎo)作用。

將“依憲治國(guó)”落實(shí)到法治實(shí)踐的具體措施，首先要解決如何“學(xué)習(xí)憲法”和“理解憲法”的問題。畢竟憲法不是我國(guó)本土文化的產(chǎn)物，是清末仿行憲政時(shí)期從西方社會(huì)引進(jìn)的，我國(guó)制度上擁有憲法的歷史也不過百年時(shí)間，真正實(shí)施憲法的時(shí)間更短，所以，當(dāng)下強(qiáng)調(diào)“依憲治國(guó)”，首要的要求是學(xué)會(huì)如何“依憲辦事”，沒有這樣一個(gè)學(xué)習(xí)的過程，要想在很短的時(shí)間中真正有效地推動(dòng)“依憲治國(guó)”是很難的。所以，如果從最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)開始能夠形成一個(gè)學(xué)習(xí)“依憲辦事”的學(xué)習(xí)氛圍，把“依憲治國(guó)”上升到以習(xí)近平為總書記的黨的領(lǐng)導(dǎo)集體治國(guó)理政思想的核心內(nèi)涵的高度來(lái)認(rèn)識(shí)依憲治國(guó)的意義，那么，就可以形成一個(gè)良好的尊重憲法權(quán)威的風(fēng)氣，“依憲治國(guó)”的貫徹落實(shí)也就有了比較好的社會(huì)基礎(chǔ)。“法治思維”的實(shí)質(zhì)就是“憲法思維”，“法治方式”本質(zhì)上是“憲法方式”，如果政府官員在行使自身權(quán)力時(shí)首先在自己的思想意識(shí)深處能下意識(shí)地想到“這個(gè)事情憲法是怎么規(guī)定的”、“憲法上有依據(jù)嗎”、“這個(gè)行為可能違憲嗎”；對(duì)于老百姓來(lái)說(shuō)，當(dāng)自己吃虧的時(shí)候能夠不自覺地意識(shí)到“自己的權(quán)益憲法上是怎么保護(hù)的”、“我的憲法權(quán)利是否受到侵犯了”， “憲法”一詞如果能如此進(jìn)入政府官員和社會(huì)公眾的思維方式中，那么，“依憲治國(guó)”所要追求的價(jià)值目標(biāo)可以說(shuō)基本上就達(dá)到了。因此，學(xué)會(huì)如何“依憲治國(guó)”成為各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民個(gè)人提高自身法律素質(zhì)的當(dāng)務(wù)之急。

推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程的三個(gè)維度

上海市社科院法學(xué)研究所副所長(zhǎng) 殷嘯虎

法治是人類社會(huì)政治文明的結(jié)晶，也是改革開放以來(lái)黨和國(guó)家堅(jiān)定不移的基本方針。但目前在如何認(rèn)識(shí)法治的實(shí)質(zhì)、如何貫徹落實(shí)依法治國(guó)方略等問題上，仍然有著不同的看法，存在著一些理論誤區(qū)。中共十八大報(bào)告提出要更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用，十八屆四中全會(huì)從促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的目標(biāo)出發(fā)，對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)和重大任務(wù)作了具體部署，要求法治中國(guó)建設(shè)必須從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持人民主體地位，堅(jiān)持法律面前人人平等，更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用，堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，堅(jiān)決維護(hù)憲法法律權(quán)威，依法維護(hù)人民權(quán)益、維護(hù)社會(huì)公平正義、維護(hù)國(guó)家安全穩(wěn)定，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供有力法治保障。貫徹中共十八屆四中全會(huì)關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定，要求我們?cè)谝婪ㄖ螄?guó)問題上形成基本的共識(shí)，堅(jiān)定不移地貫徹依法治國(guó)方略，全面推進(jìn)依法治國(guó)，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。

依法治國(guó)的核心與實(shí)質(zhì)是依憲治國(guó)

法治從本質(zhì)說(shuō)就是實(shí)行“憲治”，十八屆四中全會(huì)指出：“堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)”。依法治國(guó)的“法”，指的是以憲法為核心由各種法律規(guī)范組成的完整法律體系。其中，憲法作為國(guó)家根本大法，是所有法律中最重要的法律，是整個(gè)法律體系的核心。我國(guó)所有的法律，都是依據(jù)憲法制定的，都是對(duì)憲法精神、原則和制度的具體化。因此，依憲治國(guó)不僅是依法治國(guó)的必然要求，也是依法治國(guó)的首要之義，也是實(shí)行法治的關(guān)鍵所在。

首先，確認(rèn)憲法至高無(wú)上的法律地位，是法治的最高體現(xiàn)。憲法作為國(guó)家的根本大法，具有最高的法律效力，是一切法律制定和修改的依據(jù)和基本準(zhǔn)則。法治是建立在公開的、明確的和穩(wěn)定的法律體系之上的，而憲法是一個(gè)國(guó)家法律統(tǒng)一和穩(wěn)定的基礎(chǔ)。憲法規(guī)定了法律制定與適用的基本原則，任何法律的內(nèi)容都不得違反憲法，否則就會(huì)因?yàn)檫`憲而無(wú)效。憲法至上是現(xiàn)代法治國(guó)家的一個(gè)重要標(biāo)志。憲法是全體人民共同意志的集中體現(xiàn)，憲法的內(nèi)容及其地位和作用，決定了憲法的至上權(quán)威是保證權(quán)力服從法律、從而實(shí)現(xiàn)法治的關(guān)鍵。維護(hù)憲法權(quán)威，就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威；捍衛(wèi)憲法尊嚴(yán)，就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)。

其次，憲法決定了法律的品質(zhì)。法律具有正義的品質(zhì)，是法治的重要條件。法律應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)社會(huì)正義和公平、平等的價(jià)值理念，法律的目的只能是正義本身。法治要求法律的執(zhí)行必須依據(jù)公平一致的原則，普遍的、公平的、正義的法律要求其在適用上對(duì)所有的人和事都一視同仁，不能有選擇地適用法律。而所有這些，恰恰是憲法所必須具備的必要的和基本的條件。憲法體現(xiàn)了社會(huì)正義的基本要求，明確規(guī)定了法律面前人人平等的原則。憲法對(duì)法律品質(zhì)的決定，保證了在法治條件下的法律只能是良法，而不是惡法。

第三，憲法確認(rèn)了法治的核心價(jià)值與基本要求，即通過規(guī)范和限制公權(quán)力，保障公民權(quán)利。憲法確定國(guó)家權(quán)力的來(lái)源、結(jié)構(gòu)、范圍及其活動(dòng)原則和程序，是控制公權(quán)力活動(dòng)過程的基本規(guī)則，其目的在于限制和控制公權(quán)力的范圍，劃定行使公權(quán)力的方式和程序。憲法又是公民權(quán)利和自由的政治宣言，它規(guī)定了公民基本權(quán)利和自由的內(nèi)容、種類，以及國(guó)家對(duì)權(quán)利和自由的保障。法治通過規(guī)范公權(quán)力的行使，不僅防止公共權(quán)力的濫用和腐敗，而且要求公權(quán)力機(jī)關(guān)全心全意為人民服務(wù)，依法保障公民權(quán)利的行使。

第四，憲法決定了法治國(guó)家的基本原則、運(yùn)行機(jī)制和基本制度。法治原則包括人民主權(quán)原則、法律面前人人平等原則、法律至上原則、正當(dāng)程序原則和權(quán)力制約原則等，而憲法則是以國(guó)家根本法的形式，肯定并確認(rèn)了這些原則，并將其具體化。當(dāng)然，憲法更多地是規(guī)定了法治國(guó)家的基本制度，包括代議制度、政黨制度、選舉制度、權(quán)力運(yùn)行制度等。這些制度在憲法中的確認(rèn)和規(guī)定，為法治的實(shí)現(xiàn)和運(yùn)作，提供了根本法上的依據(jù)。

加強(qiáng)憲法和法律實(shí)施是依法治國(guó)的現(xiàn)實(shí)路徑

加強(qiáng)憲法和法律實(shí)施，是依法治國(guó)的基本要求，也是法治的生命力所在。十八屆四中全會(huì)將“加強(qiáng)憲法實(shí)施”作為全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大任務(wù)之一，并指出：“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。”全面貫徹實(shí)施憲法和法律，是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作。依法治國(guó)方略在憲法中的確立，僅僅只是開始了社會(huì)主義法治建設(shè)的進(jìn)程。目前在一些人的心目中，尤其是一些領(lǐng)導(dǎo)干部的心目中，法治意識(shí)依然十分淡薄，憲法和法律的權(quán)威并未真正樹立。要真正在制度上、觀念上乃至行為上貫徹落實(shí)依法治國(guó)方略，需要從制度上健全和完善對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約，保證憲法和法律的實(shí)施，保證權(quán)力在憲法和法律的范圍內(nèi)規(guī)范運(yùn)行，為維護(hù)整個(gè)國(guó)家的法律秩序創(chuàng)造了一個(gè)良好的法治環(huán)境。

首先，依法保障和實(shí)現(xiàn)人權(quán)，這是憲法和法律實(shí)施的終極目標(biāo)。判斷一個(gè)國(guó)家是否法治國(guó)家，要看憲法和法律是否得到切實(shí)的執(zhí)行，公民權(quán)利是否得到切實(shí)的保障。現(xiàn)代民主政治建立的首要前提，是承認(rèn)公民在法律上的充分權(quán)利與自由。人權(quán)的實(shí)現(xiàn)是人類社會(huì)的終極目標(biāo)，保障人權(quán)是法治價(jià)值的起點(diǎn)和歸宿，而人權(quán)的保障又必須以憲法和法律的實(shí)施來(lái)實(shí)現(xiàn)。長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)對(duì)人權(quán)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)不足，重視不夠，特別是一些地方政府和官員缺乏人權(quán)意識(shí)，漠視人權(quán)、無(wú)視人權(quán)、侵犯人權(quán)的事件時(shí)有發(fā)生。我國(guó)的人權(quán)狀況依然存在許多缺陷和弊病，還有許多工作要做，這需要完善的法治來(lái)保障。因此，要真正解決人權(quán)保障存在的問題，關(guān)鍵是要充分發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)憲法和法律的實(shí)施，保障公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項(xiàng)權(quán)利不受侵犯，保證公民的經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各方面權(quán)利得到落實(shí)，努力維護(hù)最廣大人民根本利益，保障人民群眾對(duì)美好生活的向往和追求。

其次，對(duì)于執(zhí)政黨而言，必須堅(jiān)持依法執(zhí)政、依憲執(zhí)政。習(xí)近平同志指出，“依法治國(guó)，首先是依憲治國(guó)；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。”這是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的進(jìn)一步發(fā)展和執(zhí)政方略的進(jìn)一步完善。依憲執(zhí)政是對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨60多年來(lái)執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，反映了未來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政能力建設(shè)的基本要求。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。依據(jù)憲法治國(guó)理政，真正做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法，不能以“改革”、“創(chuàng)新”等為借口，突破現(xiàn)行憲法和法律秩序。要不斷優(yōu)化依法執(zhí)政基本方式，更好地提升黨的執(zhí)政能力，將十八大報(bào)告提出的“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，決不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法”的要求落到實(shí)處。

第三，各級(jí)政府機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)當(dāng)做遵守憲法和法律的表率，以保障憲法和法律的貫徹實(shí)施作為首要職責(zé)，以尊重和保障人權(quán)作為行使權(quán)力的最終目的。憲法和法律的實(shí)施首先要求對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效制約和限制。法治首先意味著政府權(quán)力來(lái)自于憲法和法律的授權(quán)，必須以法律作為自己行為的準(zhǔn)則，嚴(yán)格依照憲法和法律規(guī)定辦事。法治的終極價(jià)值目標(biāo)，就在于通過規(guī)范、限制政府權(quán)力，以保障公民權(quán)利。政府履行職能的終極目標(biāo)就是為人民服務(wù)，保證憲法規(guī)定的公民的各項(xiàng)權(quán)利和自由得到充分的實(shí)現(xiàn)，真正做到權(quán)為民所賦、權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀。各級(jí)政府機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)當(dāng)將人民利益放在首位，絕不可為了所謂“政績(jī)”的需要而侵犯公民的合法權(quán)利；各級(jí)政府機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)當(dāng)做遵守憲法和法律的表率，運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定，努力推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動(dòng)各項(xiàng)工作，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾的根本利益。

第四，加強(qiáng)憲法和法律實(shí)施的關(guān)鍵在于“嚴(yán)格執(zhí)法”與“公正司法”。“徒善不足以為政，徒法不能以自行。”要加強(qiáng)憲法和法律實(shí)施，就必須維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。就執(zhí)法機(jī)關(guān)而言，要嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)公共利益、人民權(quán)益和社會(huì)秩序；就司法機(jī)關(guān)而言，要確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)，要努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義，規(guī)范司法行為，加大司法公開力度，回應(yīng)人民群眾對(duì)司法公正公開的關(guān)注和期待。要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法和司法活動(dòng)的監(jiān)督，堅(jiān)決排除對(duì)執(zhí)法和司法活動(dòng)的非法干預(yù)，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究。

培育全社會(huì)的法律信仰是依法治國(guó)的基礎(chǔ)

中共十八屆四中全會(huì)指出：“法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰。人民權(quán)益要靠法律保障，法律權(quán)威要靠人民維護(hù)。”法律信仰在推進(jìn)法治建設(shè)、維護(hù)法律權(quán)威方面具有重要意義。美國(guó)學(xué)者伯爾曼在談到法律信仰時(shí)說(shuō)過一句名言：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)。”法律的生命在于實(shí)施，而法律的實(shí)施不僅僅是對(duì)法律規(guī)范的遵守，在更深層次上乃是對(duì)法律所承載的價(jià)值理念的認(rèn)可和向往。

法律不僅僅是一種規(guī)范，更是一種信仰。古希臘的伯里克利《在陣亡將士葬禮上的演說(shuō)》中，對(duì)此做過很好的詮釋：“在我們私人生活中，我們是自由而寬容的；但是在公家的事務(wù)中，我們遵守法律。這是因?yàn)檫@種法律使我們心悅誠(chéng)服。”只有內(nèi)心對(duì)法律的信仰、對(duì)法律的心悅誠(chéng)服，才能真正敬畏法律、尊重法律，用法律來(lái)指導(dǎo)自己的行為。

法律作為一種規(guī)則，雖然是通過國(guó)家強(qiáng)制力去執(zhí)行的，但正如伯爾曼所指出的那樣：“在確保遵從規(guī)則方面，其他因素如信任、公正、信實(shí)性和歸屬感等遠(yuǎn)較強(qiáng)制力為重要。正是在受到信任因此而不要求強(qiáng)力制裁的時(shí)候，法律才是有效率的。”一個(gè)法治社會(huì)要求法律得到遵守，但這必須建立在對(duì)法律的信仰的基礎(chǔ)之上。法治不僅僅是要求具備一套法律規(guī)范體系，而且還是價(jià)值共識(shí)、制度共識(shí)和和行為共識(shí)的凝結(jié)。推行法治，要求一切主體認(rèn)同法治理念、尊重法治制度、遵守法律行事。因此培育全社會(huì)的法律信仰，是推進(jìn)依法治國(guó)的基礎(chǔ)。

培育全社會(huì)的法律信仰，應(yīng)當(dāng)首先培育人們的法治精神。法治的內(nèi)在品格，決定了法治是可以被信仰的。相信和遵守法律，是對(duì)法治的尊重，是對(duì)社會(huì)共識(shí)的尊重，法治凝結(jié)了價(jià)值共識(shí)。在價(jià)值日益多元化的中國(guó)，要確立一種為社會(huì)普遍認(rèn)可的價(jià)值體系變得愈加艱難。法律作為最低限度的道德，有能力成為凝結(jié)社會(huì)成員基本價(jià)值共識(shí)的載體。法律的真正效力，一定來(lái)自于社會(huì)主體對(duì)于法律的認(rèn)同。法治信仰，信的不僅僅是法律本身，更是法律背后的價(jià)值理念，如正義、公平、平等，是相信通過法律的運(yùn)作，這些理念可以現(xiàn)實(shí)化。也只有在這個(gè)意義上，正義、平等、公平等才可以轉(zhuǎn)化成人的內(nèi)在精神性信念。

培育全社會(huì)的法律信仰，應(yīng)當(dāng)從培養(yǎng)人們的規(guī)則意識(shí)做起。人類社會(huì)與動(dòng)物界的一個(gè)最為主要的區(qū)別，就是動(dòng)物界遵守的是弱肉強(qiáng)食、物競(jìng)天擇的自然規(guī)則，而人類社會(huì)則遵守共同形成并認(rèn)可的社會(huì)規(guī)則。一旦這種社會(huì)規(guī)則被打破，就可能給人類社會(huì)帶來(lái)災(zāi)難。從這個(gè)意義上說(shuō)，遵守規(guī)則是人類社會(huì)的一個(gè)基本特征。人類社會(huì)在長(zhǎng)期的發(fā)展進(jìn)化過程中，形成了各種各樣的規(guī)則，如道德規(guī)則、法律規(guī)則、商業(yè)規(guī)則、企業(yè)規(guī)則等。各種各樣的規(guī)則保證了人們的社會(huì)交往正常有序地進(jìn)行。而法律規(guī)則是其中最為重要的規(guī)則，并保障其他各種規(guī)則規(guī)范有序的運(yùn)行。一個(gè)法治社會(huì)最為基本的表現(xiàn)，就是公民遵守規(guī)則的程度。一個(gè)信仰法律的社會(huì)，必定是一個(gè)遵守規(guī)則的社會(huì)。被社會(huì)所詬病的“中國(guó)式過馬路”現(xiàn)象，背后所折射出的正是規(guī)則意識(shí)的缺失，折射出對(duì)法律信仰的缺失。法治社會(huì)的一切行為都要以法律為準(zhǔn)則，一切矛盾糾紛的解決也都要以法律為標(biāo)準(zhǔn)。在當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)條件下，明確這一點(diǎn)尤為重要。通過對(duì)規(guī)則意識(shí)的培養(yǎng)，形成對(duì)法律的信仰。

培育全社會(huì)的法律信仰，關(guān)鍵是形成服從法律的共識(shí)。法律是全社會(huì)應(yīng)當(dāng)普遍遵守的共同規(guī)范，法律信仰的出發(fā)點(diǎn)，首先是社會(huì)主體對(duì)于法律的普遍遵守和尊重的態(tài)度，養(yǎng)成依法處理問題的習(xí)慣。值得注意的是，在我們的日常生活中，有不少人當(dāng)自己的合法權(quán)利受到侵害時(shí)，并不習(xí)慣于通過法律途徑去解決，而是動(dòng)輒使用暴力，似乎只有這樣才顯得自己有理、不會(huì)吃虧。例如，現(xiàn)在一些所謂的“醫(yī)鬧”事件，有不少患者家屬自認(rèn)為是有理的一方（有時(shí)事實(shí)也的確如此），但他們?yōu)E用暴力，結(jié)果不僅是有理也變得無(wú)理，甚至還觸犯了法律。而我們的一些執(zhí)法人員面對(duì)這種濫用私力進(jìn)行救濟(jì)的行為，不僅不依法處置，還往往作為普通的民間糾紛進(jìn)行“調(diào)解”，客觀上也放任了濫用暴力進(jìn)行私力救濟(jì)的行為，使得一些本來(lái)很小的矛盾激化了。法治社會(huì)保護(hù)公民的合法權(quán)利，但要求通過國(guó)家的公力依法進(jìn)行救濟(jì)，否認(rèn)個(gè)人通過使用暴力進(jìn)行私力救濟(jì)的行為。只有全社會(huì)形成遵守法律、服從法律、一切依法辦事的風(fēng)氣，法律才能夠真正成為一種信仰。

培育全社會(huì)的法律信仰，應(yīng)當(dāng)以嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法為保障。如前所述，加強(qiáng)憲法和法律實(shí)施的關(guān)鍵在于“嚴(yán)格執(zhí)法”與“公正司法”，法律信仰的培育同樣也不例外。政府是否依法行政、法院是否公正司法，對(duì)于社會(huì)法律信仰的影響是直接的、巨大的。如果政府的管理和執(zhí)法行為不講法、法院的判決不依法，老百姓怎么可能相信法律、信仰法律？尤其是司法公正，它作為社會(huì)公正的最后一道防線，如果這道防線失守，社會(huì)必然會(huì)陷于無(wú)法無(wú)天的狀態(tài)。英國(guó)哲學(xué)家培根說(shuō)過：“一次不公正的司法判決其惡果甚于十次犯罪，因?yàn)榉缸镏皇桥K了水流，而不公正的判決卻是弄臟了水源。”目前在一些地方司法過程中存在的批條子、打招呼、跑關(guān)系的現(xiàn)象，在司法行為中存在的權(quán)大于法、錢重于法、情過于法的問題，特別是一系列重大的冤假錯(cuò)案的發(fā)生，對(duì)社會(huì)的法律信仰的殺傷力是巨大的、甚至是毀滅性的，它極大挫傷了公民的法律信仰，扭曲了人們的法律觀念，嚴(yán)重動(dòng)搖了社會(huì)的法律基礎(chǔ)。因此，必須通過司法改革，努力讓民眾在每一個(gè)司法案件中都能感受到公平正義。只有這樣，才能樹立人們對(duì)法律的信仰和法治的信心。

實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，對(duì)依法治國(guó)提出了更高要求。中共十八屆四中全會(huì)通過了依法治國(guó)“升級(jí)版”方案，形成了“依法治國(guó)”的總體思路和改革方向。建設(shè)法治中國(guó)，加強(qiáng)憲法和法律實(shí)施，既要有高層的堅(jiān)定決心，也需要有全社會(huì)的共同努力；既要有完備的制度安排，也要有全社會(huì)的廣泛共識(shí)。我們應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定不移地貫徹依法治國(guó)方略，以法治建設(shè)推動(dòng)改革發(fā)展，更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用，為建設(shè)法治中國(guó)而不懈努力。

法治國(guó)圖景中的法院：審判權(quán)獨(dú)立及面臨的困難

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員 張生

法院是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)的重要支撐點(diǎn)

在中共十八屆三中通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱“深化改革決定”）中，將司法改革列為重點(diǎn)工作之一，提出建立公正、高效、權(quán)威的司法制度。剛剛結(jié)束的中共十八屆四中全會(huì)是我國(guó)全面推進(jìn)法治建設(shè)的里程碑，在《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱“推進(jìn)依法治國(guó)決定”）中進(jìn)一步提出：“全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”。“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到立法、執(zhí)法、司法、守法等諸多方面，而以法院為中心，旨在確立“獨(dú)立公正行使審判權(quán)”的司法改革，是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重要支撐點(diǎn)。

首先，法院是實(shí)現(xiàn)“良法”、“善治”的支撐點(diǎn)。我國(guó)已經(jīng)初步建成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，對(duì)這一法律體系的修補(bǔ)、闡釋需要來(lái)自法院的司法反饋。各級(jí)法院通過解釋適用法律，逐步積累司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為立法機(jī)關(guān)提供法律制度的檢驗(yàn)信息，促進(jìn)科學(xué)立法，保障治國(guó)之法為“良法”。法院通過司法裁判宣示和實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義價(jià)值理念，保障公民和其他社會(huì)團(tuán)體的合法權(quán)益，保障依憲治國(guó)、依法決策、依法執(zhí)政的貫徹落實(shí)，實(shí)現(xiàn)以法律規(guī)范為基礎(chǔ)的“善治”。

其次，從職能上來(lái)講，法院是司法公正的守護(hù)者；從組織機(jī)構(gòu)上來(lái)講，法院是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的支撐點(diǎn)。“推進(jìn)依法治國(guó)決定”指出：“公正是法治的生命線。司法公正對(duì)社會(huì)公正具有重要引領(lǐng)作用，司法不公對(duì)社會(huì)公正具有致命破壞作用。”法院是法治國(guó)公平正義的最后防線，如果這條防線失守，整個(gè)社會(huì)公平正義都將無(wú)法保障；不公正的裁判不僅損害司法公正、司法公信力，而且會(huì)瓦解社會(huì)公正體系。從組織機(jī)構(gòu)上來(lái)看，全國(guó)各級(jí)法院的法官人數(shù)約為30萬(wàn)人，具體從事裁判工作的法官大約十多萬(wàn)人，在經(jīng)歷了十多年的專業(yè)化建設(shè)之后，法官隊(duì)伍的專業(yè)素質(zhì)已得到極大提升。與數(shù)百萬(wàn)的公務(wù)員隊(duì)伍相比，對(duì)這樣一支規(guī)模不大、專業(yè)化程度較高的法官隊(duì)伍做進(jìn)一步的職業(yè)化養(yǎng)成，法院可以更好擔(dān)負(fù)起守護(hù)司法公正的職責(zé)，成為法治國(guó)建設(shè)的支撐點(diǎn)。

正是因?yàn)榉ㄔ涸谕七M(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程中的重要作用，法官隊(duì)伍具有較好的專業(yè)化基礎(chǔ)，以及司法改革的風(fēng)險(xiǎn)成本較低、技術(shù)操作性較強(qiáng)，從三中全會(huì)的“深化改革決定”到四中全會(huì)的“推進(jìn)依法治國(guó)決定”，中央在頂層設(shè)計(jì)、制度創(chuàng)新、改革試點(diǎn)等層面有很多直接指向法院改革，旨在更好發(fā)揮其獨(dú)立公正行使審判權(quán)的職能。

審判獨(dú)立的制度方案

《中華人民共和國(guó)憲法》中有對(duì)法院獨(dú)立行使審判權(quán)的一般規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”《中華人民共和國(guó)法院組織法》也有同樣的規(guī)定。在四中全會(huì)“推進(jìn)依法治國(guó)決定”中，從國(guó)家權(quán)力配置和權(quán)力行使的高度，進(jìn)一步細(xì)化憲法和法院組織法有關(guān)人民法院“獨(dú)立公正行使審判權(quán)”的規(guī)定，建構(gòu)了包括“外部獨(dú)立”與“內(nèi)部獨(dú)立”（審判獨(dú)立的“外部獨(dú)立”，有學(xué)者稱之為“司法獨(dú)立”；“內(nèi)部獨(dú)立”又稱“法官獨(dú)立”。參見王亞新：《本論司法改革的特點(diǎn)》，《文化縱橫》2014年10月）的完整的審判獨(dú)立制度方案。

保障審判權(quán)“外部獨(dú)立”的制度，旨在排除法院系統(tǒng)之外其他權(quán)力機(jī)關(guān)（不僅是行政機(jī)關(guān)）、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人對(duì)審判獨(dú)立的干涉。一方面，“推進(jìn)依法治國(guó)決定”中提出：“完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度，建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制。”在既有的“獨(dú)立”一詞之后又增加了“公正”一詞，這旨在強(qiáng)調(diào)：只有真正的獨(dú)立，才能有公正的審判。決定中針對(duì)“領(lǐng)導(dǎo)干部”干預(yù)司法活動(dòng)，創(chuàng)設(shè)了“處理記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度”，不僅制度明確、系統(tǒng)，而且指向非常具體：這里的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該是廣義的領(lǐng)導(dǎo)干部，包括黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，黨政領(lǐng)導(dǎo)不能再以協(xié)調(diào)、指示等方式干涉人民法院的審判權(quán)。黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)是全局性的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)限于路線方針政策的宏觀指導(dǎo)，以及在法官選任中的政治素質(zhì)、廉潔自律方面的評(píng)價(jià)，而不能侵越人民法院獨(dú)立的審判職權(quán)。結(jié)合已經(jīng)開展的法院改革試點(diǎn)工作，試點(diǎn)的省級(jí)人民法院在嘗試統(tǒng)管法官遴選和財(cái)政獨(dú)立，國(guó)家在頂層設(shè)計(jì)中已經(jīng)通過去行政化的方式，強(qiáng)化了人民法院的機(jī)構(gòu)獨(dú)立。

另一方面，“推進(jìn)依法治國(guó)決定”中提出“優(yōu)化司法職權(quán)配置，推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)，最高人民法院設(shè)立巡回法庭，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。”雖然決定中是以“改革試點(diǎn)”、“探索設(shè)立”的方式闡明的，但其導(dǎo)向性已極其明了：具有司法行政性質(zhì)的執(zhí)行權(quán)將逐步剝離，加強(qiáng)審判權(quán)；最高人民法院設(shè)立巡回法庭、設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院，其在行政審判和經(jīng)濟(jì)糾紛審判領(lǐng)域可以避免地方政府和地方利益群體的羈束，旨在去除地方化對(duì)審判權(quán)的影響。唯有不受領(lǐng)導(dǎo)干部的干涉，實(shí)現(xiàn)去行政化和去地方化，對(duì)同級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)但不受到具體干涉，法院才能獨(dú)立行使審判權(quán)，其裁判才能達(dá)致公正。

保障審判權(quán)“內(nèi)部獨(dú)立”的制度，旨在排除干涉法官獨(dú)立、公正行使審判權(quán)的各種因素，在一定意義上就是保障“法官獨(dú)立”。法官是實(shí)際行使審判權(quán)的主體，法官的獨(dú)立是“獨(dú)立公正行使審判權(quán)”的核心所在。因而，對(duì)“法官獨(dú)立”的制度保障是司法改革的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)依法治國(guó)的關(guān)鍵所在。“推進(jìn)依法治國(guó)決定”提出：“推進(jìn)嚴(yán)格司法，推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問責(zé)制。絕不允許法外開恩，絕不允許辦關(guān)系案、人情案、金錢案。”結(jié)合“推進(jìn)法治專門隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，完善法律職業(yè)準(zhǔn)入制度……，完善職業(yè)保障體系”，其主旨在于建立權(quán)責(zé)一致的法官裁判制度，實(shí)現(xiàn)“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”：法官須經(jīng)過嚴(yán)格選任，其在案件審理和裁判的過程中，法官獨(dú)立進(jìn)行判斷，不受本院各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的干涉；法官的審判職權(quán)是完整而獨(dú)立的，因而法官對(duì)裁判獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，并且審判責(zé)任是終身的；法官的薪酬和職位得到制度保障，在沒有違法和違反審判之責(zé)的情況下，法官按照任期提薪、晉級(jí)，不得無(wú)故調(diào)動(dòng)崗位，降職、降級(jí)。

目前，我國(guó)各級(jí)人民法院對(duì)重大疑難案件實(shí)行“審判委員會(huì)集體討論決定制度”，該制度在保障案件審判質(zhì)量方面發(fā)揮著一定的作用，但將裁判權(quán)分割為合議庭法官和審判委員會(huì)兩個(gè)部分，在裁判責(zé)任分擔(dān)方面卻造成了責(zé)任不清晰，有違法官權(quán)責(zé)獨(dú)立的原則。在中共十八屆三中全會(huì)的“深化改革決定”中，已提出改革審判委員會(huì)制度。筆者認(rèn)為，改革的方向應(yīng)當(dāng)是堅(jiān)持“法官獨(dú)立行使審判權(quán)”，對(duì)于疑難案件或有重大影響的案件，主審法官可以申請(qǐng)?zhí)峤槐驹簩徟形瘑T會(huì)討論；審判委員會(huì)對(duì)案件的討論應(yīng)限于適用法律問題，并可以提出建議性意見，但不能替代主審法官進(jìn)行裁判；主審法官參考審判委員會(huì)的意見進(jìn)行裁判，主審法官對(duì)裁判負(fù)責(zé)。

在貫徹“法官獨(dú)立”的同時(shí)，相應(yīng)的配套制度建設(shè)也應(yīng)及時(shí)建立。中共中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組在第三次會(huì)議上通過了《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》、《上海市司法改革試點(diǎn)工作方案》、《關(guān)于設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院的方案》，在這些司法體制改革文件中，明確了人民法院和法官制度改革的四項(xiàng)任務(wù)：司法人員分類管理，完善司法責(zé)任制，健全司法人員職業(yè)保障，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理。在法官的職業(yè)化方面，法官應(yīng)與公務(wù)員相區(qū)分，采取分序列管理。在開展司法改革試點(diǎn)的上海等省市人民法院系統(tǒng)，已經(jīng)開始法官員額制的探索，法官占現(xiàn)有法院人員的百分之三十三，為法官提供業(yè)務(wù)支持的司法輔助人員占百分之五十二，行政人員占百分之十五。法院的人員構(gòu)成以法官為核心，配備法官助理、書記官等司法輔助人員，行政人員也以法院的審判職能和法官為服務(wù)對(duì)象。法官的級(jí)別、薪酬應(yīng)當(dāng)與其審判責(zé)任相對(duì)應(yīng)，以完善的保障制度把法官塑造成受社會(huì)尊重、具有較高待遇的職業(yè)。法官的選拔與晉升將分為兩個(gè)階段：（一）從優(yōu)秀的法學(xué)畢業(yè)生中，通過考核遴選法官助理（在校學(xué)習(xí)成績(jī)、司法考試成績(jī)、考核成績(jī)都是選拔依據(jù)），再?gòu)姆ü僦碇绣噙x基層法院法官；（二）高級(jí)法院從下一級(jí)法院法官中遴選，律師、法學(xué)專家都可以按條件參加法官遴選。地方法院的法官由省一級(jí)法院統(tǒng)一管理，其遴選是在一定的任職條件下，分為專業(yè)素質(zhì)選拔和政治素質(zhì)選拔。專業(yè)選拔由省一級(jí)“法官遴選委員會(huì)”進(jìn)行，該委員會(huì)由法律專家組成；政治素質(zhì)遴選由組織人事部門和黨的紀(jì)檢部門負(fù)責(zé)，對(duì)法官的政治素養(yǎng)、廉潔自律情況進(jìn)行考察。法官的待遇包括薪酬、休假、住房保障等將得到制度保障，其薪酬收入水平將大幅度提高。惟有做到法官獨(dú)立，法官獨(dú)立公正行使審判權(quán)，才能實(shí)現(xiàn)“讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。”

審判獨(dú)立面臨的現(xiàn)實(shí)困難

審判獨(dú)立是法治國(guó)建設(shè)的重要支撐點(diǎn)，為實(shí)現(xiàn)審判獨(dú)立的制度方案已經(jīng)開展試點(diǎn)，在經(jīng)驗(yàn)成熟之后即將全面推進(jìn)。但是還必須看到，審判獨(dú)立所面臨的諸多現(xiàn)實(shí)困難，只有克服了這些困難，獨(dú)立公正的審判制度才能最終確立?？偲浯笳?，我國(guó)推進(jìn)審判獨(dú)立的現(xiàn)實(shí)困難有“社會(huì)總體發(fā)展水平的制約”、“國(guó)家黨政權(quán)力配置的優(yōu)化”和“法院內(nèi)部的組織調(diào)整與效能提升”三個(gè)方面。

第一，社會(huì)總體發(fā)展水平制約著審判權(quán)獨(dú)立和司法公正的實(shí)現(xiàn)。法社會(huì)學(xué)家歐根·艾利希曾說(shuō)：“在當(dāng)代以及任何其他的時(shí)代，法的發(fā)展的重心既不在于立法，也不在于法學(xué)或司法裁判，而在于社會(huì)本身。”一個(gè)國(guó)家的審判制度可以推動(dòng)“良法”、“善治”，但也不能超越社會(huì)發(fā)展總體水平。一個(gè)國(guó)家的人均GDP（國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值，我國(guó)居于第84位）、CPI（政府清廉指數(shù)，我國(guó)居于80位）、HDI（人文社會(huì)發(fā)展指數(shù)，我國(guó)居于91位）三個(gè)指數(shù)大體可以反映其經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)人文與生態(tài)的發(fā)展水平。從這三個(gè)指標(biāo)的排名大體可以看到，我國(guó)社會(huì)總體發(fā)展水平在世界各國(guó)中處在中等的位置。法治可以推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，但是與社會(huì)總體發(fā)展水平是相適應(yīng)的。審判獨(dú)立的實(shí)現(xiàn)也需要社會(huì)其他條件的配合，是一個(gè)逐步實(shí)現(xiàn)的過程。

第二，審判制度是國(guó)家治理體系的一部分，其職能的實(shí)現(xiàn)在很大程度上需要以國(guó)家權(quán)力配置的優(yōu)化為前提。雖然我國(guó)憲法和法律早已確立審判獨(dú)立的原則，但在長(zhǎng)期以來(lái)審判權(quán)受到法院外部和內(nèi)部的各種牽制。當(dāng)前在推進(jìn)司法改革的過程中，仍然需要解決兩個(gè)重要的權(quán)力關(guān)系問題：（一）執(zhí)政黨如何在方針路線方面、在法官政治素質(zhì)甄別方面，既能發(fā)揮應(yīng)有的領(lǐng)導(dǎo)作用，又不干涉審判獨(dú)立；（二）各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)如何監(jiān)督審判權(quán)的行使，同時(shí)尊重審判權(quán)的獨(dú)立行使。這兩方面的權(quán)力關(guān)系問題，并非司法改革所能解決，還需要國(guó)家治理體系的逐步完善。

第三，法院內(nèi)部的組織調(diào)整和效能提升面臨巨大挑戰(zhàn)。法院在內(nèi)部組織調(diào)整中面臨兩個(gè)問題，一個(gè)是實(shí)施法官員額制以后如何對(duì)現(xiàn)任法官進(jìn)行分流？目前全國(guó)法院有法官約30萬(wàn)人，其中具有審判職能的有20萬(wàn)人左右，實(shí)施員額制之后，按照現(xiàn)行試點(diǎn)方案的比例，具有審判權(quán)的法官編制會(huì)縮減到十多萬(wàn)人，也就意味著有將近二分之一的法官要轉(zhuǎn)崗或離開法院。另一個(gè)問題是，省級(jí)法院將集中管理一省法院系統(tǒng)之內(nèi)的人財(cái)物，省級(jí)法院具有審判權(quán)與司法行政權(quán)高度集中的特點(diǎn)。如何對(duì)省級(jí)法院的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，特別是對(duì)省級(jí)法院遴選法官如何進(jìn)行程序控制，這是極為迫切的法院法治的問題。在推進(jìn)法治國(guó)建設(shè)的進(jìn)程中，法院的審判效能也面臨著極大的挑戰(zhàn)。在中共十八屆四中全會(huì)“推進(jìn)依法治國(guó)決定”中，明確提出：“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對(duì)人民法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)。”在保障當(dāng)事人訴權(quán)的大前提下，法院登記和進(jìn)入訴訟程序的案件數(shù)量會(huì)有大幅度的增加，法官將面臨著案件審判的數(shù)量壓力和質(zhì)量壓力，多數(shù)法院難免會(huì)出現(xiàn)案件積壓的問題。法院將如何提升高審判效能，以實(shí)現(xiàn)“公正、高效、權(quán)威”的審判目標(biāo)，這無(wú)疑是巨大的挑戰(zhàn)。

獨(dú)立公正行使審判權(quán)的法院是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)的支撐點(diǎn)，而權(quán)責(zé)獨(dú)立的法官則是司法公正的守護(hù)者，是公民和社會(huì)團(tuán)體權(quán)益的保護(hù)者。可以說(shuō)法院能否獨(dú)立公正行使審判權(quán)，法官能否獨(dú)立裁判、獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，最終堅(jiān)守住法治秩序的防線，是我們建設(shè)法治國(guó)家邁出的重要一步，也是決定成敗的一步。

法制轉(zhuǎn)型與治理現(xiàn)代化
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授 劉慶樂

中共十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，十八屆四中全會(huì)的主題是依法治國(guó)。從邏輯上說(shuō)，依法治國(guó)是國(guó)家治理現(xiàn)代化的表征和基礎(chǔ)性框架，是包括立法、執(zhí)法、守法、監(jiān)督與保障等一系列環(huán)節(jié)在內(nèi)的完整體系。良法是善治的前提，所以依法治國(guó)，必須立法先行。而判斷某一社會(huì)的法制體系究竟是不是良法，則需要根據(jù)一定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)判，四中全會(huì)給出的立法標(biāo)準(zhǔn)就是“恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會(huì)主義核心價(jià)值觀，使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)”，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的核心就是法制的民主性。

縱觀人類社會(huì)的法制進(jìn)程，稀缺的不是法制本身，正是法制的民主性。美國(guó)法學(xué)家諾內(nèi)特和塞爾茲尼克在《轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì)：邁向回應(yīng)型法》將法律劃分為三種類型：壓制性法、自治型法以及他們所期待的回應(yīng)型法。這種劃分雖然看到了法制的民主性走向，卻并未將法制轉(zhuǎn)型與特定社會(huì)的治理形態(tài)結(jié)合起來(lái)，特別是沒有說(shuō)明這種變化背后的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力。從公共管理學(xué)的視角看，依據(jù)治理類型，政府體制發(fā)展的一般脈絡(luò)表現(xiàn)為統(tǒng)治型政府、管理型政府、服務(wù)型政府的依次演進(jìn)，其中的基本動(dòng)力則來(lái)自人類社會(huì)類型由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型。既然法制是政府實(shí)現(xiàn)某種治理形態(tài)的工具，只有將法制與政府治理形態(tài)結(jié)合起來(lái)，才能更好地理解和解釋法制的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

統(tǒng)治型政府與壓制型法制。農(nóng)業(yè)自然經(jīng)濟(jì)時(shí)代，社會(huì)的主體是原子化的小農(nóng)，由于他們無(wú)法組織起來(lái)維護(hù)階級(jí)的利益, 政治與行政合一，“行政權(quán)支配社會(huì)”（馬克思語(yǔ)），統(tǒng)治者壟斷公共權(quán)力。此時(shí)的政府治理以統(tǒng)治者的意志為中心，而統(tǒng)治者控制社會(huì)的資源卻相當(dāng)有限，軍事征服不僅是一種常見的手段，也是統(tǒng)治行政的基礎(chǔ)性保障。其次才是法律。所謂壓制型法制，是指法制不過是統(tǒng)治階級(jí)意志的體現(xiàn)，政法合體，放縱裁量，統(tǒng)治者對(duì)法制有任意解釋權(quán)，被統(tǒng)治階級(jí)的利益和訴求既沒有表達(dá)的途徑，也沒有表達(dá)的正當(dāng)性，法律成為柔順的工具。道德是法制的靈魂，也是統(tǒng)治者用于統(tǒng)治的重要資源，以德治國(guó)與以法治國(guó)在本質(zhì)上是相通的，但“德主刑輔”的法制理念不僅進(jìn)一步放縱了行政的自由裁量權(quán)，也使得道德具有硬化為法律的潛能，極端的形式如“春秋決獄”。善良的統(tǒng)治者也可能法外開恩，施“仁政”，但這并不改變壓制型法制的屬性。當(dāng)連強(qiáng)制都不需要時(shí)，壓制就達(dá)到了登峰造極的程度。階級(jí)統(tǒng)治并不排斥統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部的民主形式，但一定階級(jí)的民主,一定階級(jí)的專政，禮不下庶人，刑不上大夫，壓制性法制總是和身份、等級(jí)聯(lián)系在一起，對(duì)社會(huì)廣大民眾而言，并無(wú)任何民主性可言。

管理型政府與自治型法制。工業(yè)社會(huì)意味著生產(chǎn)和其他經(jīng)濟(jì)過程的機(jī)械化和程式化，也意味著工業(yè)經(jīng)濟(jì)相較于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)地位，它是資本主義長(zhǎng)期增量發(fā)展的結(jié)果。資本主義經(jīng)濟(jì)必然是商品經(jīng)濟(jì)，它需要將勞動(dòng)力轉(zhuǎn)化為商品，需要批量失去生產(chǎn)資料而又有人身自由的勞動(dòng)者。商品是天生的平等派，商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求打破地域、身份和等級(jí)限制，用契約代替?zhèn)惱?，用人治代替法治。因此，資本主義的發(fā)展，也伴隨著以自由、平等、博愛為主題的思想和社會(huì)運(yùn)動(dòng)，法學(xué)家們尤其鼓吹天賦人權(quán)、分權(quán)制衡，呼吁召回體現(xiàn)公平、正義的自然法精神。隨著資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治地位的確立，管理型政府與自治型法律也應(yīng)運(yùn)而生。管理型政府意味著是政治與行政、政治與法律等一系列政府職能的分離，統(tǒng)治者退居幕后，將行政事務(wù)交給那些被稱為公務(wù)員的政府經(jīng)紀(jì)人來(lái)打理，將司法權(quán)交給職業(yè)的法官來(lái)打理，統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者的關(guān)系，被轉(zhuǎn)化為政府保護(hù)公民權(quán)利、公民履行政府法定義務(wù)的契約關(guān)系。自治型法制意味著司法獨(dú)立，規(guī)則成為社會(huì)秩序的準(zhǔn)繩（在法律面前人人平等），程序成為法律的中心（這正是工業(yè)社會(huì)的特征），法官成為法律秩序的象征。

自治型法制是三權(quán)分立背景下當(dāng)今大多數(shù)資本主義國(guó)家法制的存在樣態(tài)。從積極的意義上說(shuō)，自治型法制約束了統(tǒng)治者的權(quán)力，給予了普通公民利用司法平臺(tái)捍衛(wèi)自身權(quán)利的機(jī)會(huì)，是人類社會(huì)法制民主化進(jìn)程的一大進(jìn)步。而隨著資本主義國(guó)家進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)代，掌握知識(shí)和技術(shù)的中產(chǎn)階級(jí)在社會(huì)結(jié)構(gòu)中占據(jù)主導(dǎo)地位，社會(huì)階級(jí)結(jié)構(gòu)趨向扁平化，統(tǒng)治階級(jí)和被統(tǒng)治階級(jí)界限日趨模糊，以法律為基礎(chǔ)的公共秩序成為全民共享的公共物品也是大勢(shì)所趨。如果考慮管理型政府的治理背景，自治型法制其實(shí)是以法律的公平性屏蔽了統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者的緊張關(guān)系，是政府治理方式的一大創(chuàng)新。從消極的意義上說(shuō)，自治型法制雖然宣稱法律面前人人平等，但它過分強(qiáng)調(diào)公平的形式，而相對(duì)忽視了公平的內(nèi)容，由于人們先天稟賦和后天能力及機(jī)遇的差異，以及立法背后看不見的“權(quán)力之手”的干預(yù)，自治型法制可能以程序性的正義掩蓋了實(shí)質(zhì)的不正義。

服務(wù)型政府與回應(yīng)型法制。從20世紀(jì)70年代開始，西方國(guó)家開展了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的新公共管理運(yùn)動(dòng)，對(duì)傳統(tǒng)管理型政府價(jià)值中立、不負(fù)責(zé)任、缺乏回應(yīng)、效率低下等弊端進(jìn)行了一系列改革。登哈特等人又基于對(duì)新公共管理的反思，提出了新公共服務(wù)理論，他們認(rèn)為：政府的職能是服務(wù)，而不是掌舵；公共利益是政府目標(biāo)，而不是副產(chǎn)品；政府是在為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù)；公務(wù)員不僅要關(guān)注市場(chǎng)，而且要關(guān)注憲法和社區(qū)價(jià)值觀等；政府應(yīng)當(dāng)重視人，而不是只重視生產(chǎn)率；公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要等。與新公共服務(wù)型理論相呼應(yīng)的，正是回應(yīng)型法制的主張：法制不僅應(yīng)當(dāng)守護(hù)程序的正義性，更應(yīng)當(dāng)守護(hù)程序背后所蘊(yùn)含的價(jià)值正當(dāng)性，法律應(yīng)當(dāng)更多地回應(yīng)社會(huì)需要，應(yīng)該有助于界定公眾利益并致力于達(dá)到實(shí)體正義。

西方學(xué)學(xué)者所倡導(dǎo)的服務(wù)型政府與回應(yīng)型法制的主張表達(dá)了學(xué)術(shù)界對(duì)現(xiàn)代政府治理的良好愿望，但要改變與資本主義宏觀經(jīng)濟(jì)制度和政治制度相適應(yīng)的管理型政府和自治型法制，顯然絕非易事，落實(shí)到實(shí)踐層面的改革，最多是一種量的調(diào)整，而不可能是一種質(zhì)的變革。

建設(shè)服務(wù)型政府和回應(yīng)型法制是中國(guó)共產(chǎn)黨立足于時(shí)代背景與中國(guó)國(guó)情而創(chuàng)造性提出的政府治理主張，這種主張與西方學(xué)者所提出的服務(wù)型政府與回應(yīng)型法制在內(nèi)容上有某些契合之處，但兩者實(shí)施的憲政基礎(chǔ)完全不同。在中國(guó)政治語(yǔ)境中，服務(wù)型政府有多重內(nèi)涵，如在治理理念上強(qiáng)調(diào)“以人為本”、“執(zhí)政為民”，在政府職能定位上由“無(wú)限政府”轉(zhuǎn)向“有限政府”，在治理方式上，強(qiáng)調(diào)依法行政和多中心治理等。相應(yīng)地，回應(yīng)型法制是中國(guó)服務(wù)型政府在司法層面的落實(shí)，也就是中共十八屆四中全會(huì)提出的通過完善立法項(xiàng)目征集和論證制度，健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑,最終實(shí)現(xiàn)立法的科學(xué)化和民主化。

任何社會(huì)的法制都有專政的功能，但專政的具體形式需要隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑的變化而調(diào)整。從社會(huì)發(fā)展的宏觀趨勢(shì)看，專政不能肆意妄為，專政不能沒有邊界，統(tǒng)治者的權(quán)力越來(lái)越受到法制的約束，正所謂“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”；民主不是擺設(shè)，民主需要增量，社會(huì)民眾越來(lái)越多地享有法制所保障的權(quán)利，正所謂法無(wú)禁止皆可為。改革開放30多年來(lái)，中國(guó)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由單一的公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為以公有制經(jīng)濟(jì)為主體、多種所有制成分并存，中國(guó)的階層結(jié)構(gòu)在工人階級(jí)、農(nóng)民階級(jí)和知識(shí)分子階層這些傳統(tǒng)階層之外，出現(xiàn)了中間階層、企業(yè)家階層和私營(yíng)企業(yè)主階層，中國(guó)的法制必須適應(yīng)這些已經(jīng)變化、正在變化和即將變化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。從這個(gè)意義上說(shuō)，中國(guó)回應(yīng)型法制建設(shè)沒有終點(diǎn)。在這一社會(huì)客觀情勢(shì)下，合法與違法、罪與非罪的劃分，可能比敵與友、姓資與姓社、進(jìn)步與反動(dòng)、剝削階級(jí)與被剝削階級(jí)的劃分更切實(shí)際，也更具有可操作性，那種主張用超越法制之外的手段去解決專政問題，不僅是否認(rèn)了社會(huì)主義法制與人民民主專政的同構(gòu)性，而且是拒絕了社會(huì)主義法制的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。