改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快，截至2013年，城鎮(zhèn)化率提高到53.73%，基本達(dá)到世界平均水平。當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展既面臨巨大機(jī)遇，更面對(duì)諸多難題，特別是在快速發(fā)展過(guò)程中積累了不少矛盾和問(wèn)題。城鎮(zhèn)化是各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必須經(jīng)歷的階段，為此各國(guó)也積累了不少經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。拉美國(guó)家與我國(guó)同屬發(fā)展中國(guó)家，曾經(jīng)歷過(guò)城市化高速發(fā)展的階段，但過(guò)快、畸高的城市化未能給拉美國(guó)家?guī)?lái)繁榮，反而使拉美各國(guó)落入了“中等收入陷阱”，其過(guò)度城市化的教訓(xùn)值得我們認(rèn)真借鑒。

拉美國(guó)家的過(guò)度城市化主要表現(xiàn)為：一是超前城市化。在城市化加速發(fā)展的過(guò)程中，工業(yè)化被遠(yuǎn)遠(yuǎn)甩在城市化后面，高失業(yè)率和“非正規(guī)就業(yè)”大量涌現(xiàn)，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移數(shù)量大大超越了城市創(chuàng)造就業(yè)的能力。二是超大城市化。大城市和特大城市集中興起，中小城市發(fā)展不足，造成產(chǎn)業(yè)布局過(guò)分集中，地區(qū)間發(fā)展嚴(yán)重失衡。三是城市貧困化。拉美地區(qū)是世界上貧富差距最為懸殊的地區(qū)之一，至今平均基尼系數(shù)仍接近0.5，其中65%的貧困人口居住在城市，貧民窟密布在大城市周邊，社會(huì)問(wèn)題叢生。四是資源環(huán)境超載。

拉美國(guó)家過(guò)度城市化的形成，有歷史傳統(tǒng)、政治體制、發(fā)展模式等多方面原因，但其直接、基礎(chǔ)的因素還是產(chǎn)業(yè)、人口政策和土地制度：拉美國(guó)家獨(dú)立后沒(méi)能改革由少數(shù)人壟斷、高度集中的大地產(chǎn)制度，大量農(nóng)民少地、無(wú)地，致使貧富懸殊；在放任自流的人口政策下，大量人口無(wú)序、自發(fā)地流入經(jīng)濟(jì)相對(duì)繁榮的城市，直接導(dǎo)致過(guò)度城市化；城市缺乏產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的堅(jiān)實(shí)支撐，難以提供足夠的就業(yè)機(jī)會(huì)，從而引發(fā)大量社會(huì)問(wèn)題，制約了經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，毒化了城市化制度環(huán)境；城市土地私有制削弱了城市政府的治理能力，制約了城市的統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和管理，使得城市政府為消除過(guò)度城市化帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題的種種努力付之東流；國(guó)土空間規(guī)劃缺位，缺乏必要的政府干預(yù)尤其是科學(xué)合理的空間規(guī)劃，加劇了城市體系的畸形發(fā)展。

我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的快速城鎮(zhèn)化至今并未出現(xiàn)類(lèi)似拉美的嚴(yán)重“城市病”，很大程度上得益于我國(guó)實(shí)行的農(nóng)村土地集體所有制，以及包括城市土地國(guó)有制、土地征收制度和土地有償使用制度在內(nèi)的城市土地制度。從拉美國(guó)家乃至世界各國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的普遍經(jīng)驗(yàn)看，土地制度往往是促進(jìn)城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)制度和重要保障。為此，我們必須深刻汲取拉美國(guó)家的歷史教訓(xùn)，自覺(jué)遵守城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，在土地制度配套改革中，著力防范各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

堅(jiān)持和完善現(xiàn)行土地制度，防范錯(cuò)誤的改革傾向。我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村、城市土地制度基本面是好的，是我國(guó)城鎮(zhèn)化特有的制度優(yōu)勢(shì)，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持。當(dāng)前在農(nóng)村土地制度改革中應(yīng)防范三個(gè)錯(cuò)誤傾向。一是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的“非農(nóng)化”、“非糧化”傾向。賦予承包地流轉(zhuǎn)權(quán)能，必須遵守土地用途管制制度，以不改變耕地用途為前提。二是放開(kāi)宅基地流轉(zhuǎn)限制傾向。宅基地退出和產(chǎn)權(quán)調(diào)整，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持農(nóng)戶(hù)自愿、適時(shí)適度、合理可控，嚴(yán)禁違背農(nóng)戶(hù)意愿、超越城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)際強(qiáng)制推動(dòng)，防止擠壓農(nóng)民住房用地空間，加劇土地供需矛盾，沖擊耕地紅線。三是隨意擴(kuò)大集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍傾向。要堅(jiān)持以“符合規(guī)劃和用途管制”為前提，不應(yīng)將規(guī)劃確定的農(nóng)用地、農(nóng)村宅基地、農(nóng)村公益性用地、城市建設(shè)用地等納入集體土地入市范圍。同時(shí)，堅(jiān)持以存量為主，慎重對(duì)待新增建設(shè)用地入市問(wèn)題。

改革完善現(xiàn)行城市土地制度，一要堅(jiān)持城市土地國(guó)有制，繼續(xù)征收城市規(guī)劃建設(shè)用地區(qū)域內(nèi)待開(kāi)發(fā)的集體土地，以保證城市統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和管理，增加政府收益。因特殊情況直接入市的，也必須滿(mǎn)足兩個(gè)條件：一是符合城市規(guī)劃，并無(wú)償提供城市發(fā)展所需的公益性用地；二是征收土地增值金（稅），達(dá)到入市與征收的利益均衡，實(shí)現(xiàn)漲價(jià)歸公。二要堅(jiān)持以有償使用為基礎(chǔ)的土地市場(chǎng)配置制度。土地市場(chǎng)配置是土地制度改革的基本取向，也是節(jié)約集約用地的根本途徑。未來(lái)土地有償使用的范圍，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大到除軍事、保障性住房及其他涉及國(guó)家安全、公共秩序等特殊用地外的所有城鎮(zhèn)用地，并堅(jiān)持以招拍掛等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式出讓土地的制度，制止各種損害土地市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的行為。

健全用地調(diào)控機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口有序、適度、漸進(jìn)轉(zhuǎn)移。一是堅(jiān)持以資源環(huán)境承載能力為前提，統(tǒng)籌推進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域開(kāi)發(fā)和國(guó)土均衡發(fā)展，科學(xué)設(shè)置國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，優(yōu)化空間開(kāi)發(fā)格局，引導(dǎo)人口向中西部資源環(huán)境承載能力較高的區(qū)域集聚，提升國(guó)土空間整體利用效率。二是與實(shí)施差別化落戶(hù)政策相配合，完善城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模管控措施，強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的剛性約束，倒逼超大城市建設(shè)用地“負(fù)增長(zhǎng)”，有效控制特大城市、大城市新增建設(shè)用地規(guī)模，適度增加發(fā)展?jié)摿Υ?、吸納人口多、用地集約的中小城市和重點(diǎn)小城鎮(zhèn)建設(shè)用地供給，促進(jìn)形成合理的城鎮(zhèn)體系。三是堅(jiān)持尊重意愿、量力而行，與就地城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)緊密結(jié)合，規(guī)范有序推進(jìn)農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。

圍繞城鎮(zhèn)與產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，完善用地支持政策。一是進(jìn)一步從嚴(yán)保護(hù)耕地，夯實(shí)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)。城鎮(zhèn)化的根基在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根基則在耕地。要在堅(jiān)持耕地保護(hù)基本制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化耕地保護(hù)優(yōu)先、數(shù)量質(zhì)量并重的觀念，嚴(yán)控建設(shè)占用耕地，落實(shí)占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)措施，同時(shí)防范二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)公布后一些地方以耕地面積增加為由隨意擴(kuò)大生態(tài)退耕規(guī)模。二是優(yōu)化土地資源配置，促進(jìn)就地城鎮(zhèn)化。就地城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化布局的重點(diǎn)發(fā)展方向。在增量用地安排上，要糾正特大城市、大城市優(yōu)先的傾向，重點(diǎn)保障就地城鎮(zhèn)化用地；在存量用地政策上，要向就地城鎮(zhèn)化區(qū)域傾斜，支持通過(guò)城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整推動(dòng)就地城鎮(zhèn)化。三是實(shí)行區(qū)別對(duì)待、有保有控的產(chǎn)業(yè)用地政策?，F(xiàn)階段，應(yīng)通過(guò)完善土地規(guī)劃管控手段、計(jì)劃分配辦法和供地方式，重點(diǎn)保障先進(jìn)制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)用地，優(yōu)先安排生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)用地并著力引導(dǎo)其在中心城市、制造業(yè)密集區(qū)域集聚，因地制宜安排與居民消費(fèi)多樣化需求相適應(yīng)的生活性服務(wù)業(yè)用地，嚴(yán)禁為產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩行業(yè)新增產(chǎn)能項(xiàng)目提供用地，以用地結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

切實(shí)加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃管控，推進(jìn)規(guī)劃科學(xué)化、民主化和法治化建設(shè)。提高國(guó)土空間規(guī)劃統(tǒng)籌管控能力，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本要求，也是新型城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展的重要保障。一是綜合借鑒國(guó)內(nèi)外規(guī)劃實(shí)踐，建立健全以國(guó)土規(guī)劃為主體的“多規(guī)合一”綜合規(guī)劃體系，重點(diǎn)解決相關(guān)規(guī)劃各自為政、交叉重疊甚至相互沖突等問(wèn)題，改善規(guī)劃碎片化現(xiàn)象，提高規(guī)劃的效率。二是完善規(guī)劃決策機(jī)制，真正發(fā)揮專(zhuān)家論證的權(quán)威作用，不斷提高公眾參與程度，創(chuàng)新規(guī)劃理念、方法和標(biāo)準(zhǔn)，減少和避免國(guó)土規(guī)劃編制、修改的隨意性，提高規(guī)劃的科學(xué)性、可行性和可操作性。三是加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃法治建設(shè)，加快國(guó)土規(guī)劃專(zhuān)門(mén)法的立法進(jìn)程，使違反規(guī)劃的開(kāi)發(fā)行為能夠得到及時(shí)遏止，也使民主決策等現(xiàn)代規(guī)劃的原則和理念能夠得到有效落實(shí)。