中共十八屆三中全會《決定》明確提出：“完善以稅收、社會保障、轉(zhuǎn)移支付為主要手段的再分配調(diào)節(jié)機制”以及“支持慈善事業(yè)發(fā)揮扶貧濟困積極作用”?？梢?，發(fā)展社會保障和慈善事業(yè)是解決民生問題、促進社會建設的重要內(nèi)容。問題在于，能不能找到一條路徑，在促進慈善事業(yè)快速發(fā)展的同時帶動整個社會保障體系的完善呢？慈善事業(yè)是現(xiàn)代社會保障制度中一個較為獨特的子系統(tǒng)，具有不可替代的價值和功效。結構性地審視慈善事業(yè)在社會保障中的地位以及與其他子系統(tǒng)的關系，可以發(fā)現(xiàn)，其在參與主體、項目范圍、運作特點上與社會福利的聯(lián)系最為緊密。社會福利是保障與改善國民生活質(zhì)量的重要系統(tǒng)，必須要有廣泛社會參與才能得到良好發(fā)展。相比社會救助、社會保險較為剛性的設計，慈善事業(yè)和社會福利通過調(diào)動社會力量和旨在滿足社會成員個性化、專業(yè)化、較高層次需求上具有優(yōu)勢，所以往往更容易獲得社會認同，在提高國家的“軟實力”方面作用巨大。慈善事業(yè)和社會福利的融合發(fā)展不僅是兩者發(fā)展壯大的共贏之道，而且將產(chǎn)生強大的精神引領作用，以柔和的方式傳達公平和正義，引領整個社保體系走上良性發(fā)展的軌道和回歸價值本位。

為什么要“融合”？——現(xiàn)實需要與實踐要求

慈善事業(yè)和社會福利的融合發(fā)展既是這兩項事業(yè)的內(nèi)在要求，也符合國際慣例。兩項事業(yè)運營載體——慈善組織和政府都有自身無法克服的內(nèi)在缺陷，分別是志愿失靈和政府失靈，這就決定了它們只有合作才能共贏。但凡慈善事業(yè)發(fā)達的國家和地區(qū)，其政府無不是根據(jù)慈善事業(yè)的不同發(fā)展階段給予其相應的支持。但凡社會福利水平高的地區(qū)，無一不是社會力量非常活躍并充分參與其中的。就我國社會保障運行現(xiàn)狀來說，兩者融合發(fā)展能盤活整個社會保障制度，壯大社會保障的物質(zhì)基礎與參與力量，從而全面提升社會保障制度的有效銜接、運行效率和保障效果。

解決制度分割，建立有效銜接的社會保障制度?，F(xiàn)代社會保障的框架雖已基本定型，但制度之間缺少有機關聯(lián)，造成制度分割，表現(xiàn)為：一是制度殘缺不全，一部分群體游離在制度保護之外，如流動人口的許多社會保障權益并未有相應的制度安排，老年人福利、殘疾人福利亦缺乏相應的政策促進，等等；二是制度統(tǒng)放失當，導致有著共同需求的社會群體卻被不同的制度所覆蓋，結果造成另一種不公平，如對于農(nóng)民工與失地農(nóng)民，一些地方將其納入城鎮(zhèn)勞動者或者居民的社會保障體系，一些地區(qū)建立專門的保障制度，一些地區(qū)則設置幾種制度分別覆蓋這些群體。早在2004年10月，中共十六屆四中全會決議就明確提出，要“健全社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)相銜接的社會保障體系”。只有有效銜接的制度才可能是公平、正義的制度，只有包含公平、正義力量的社會保障才能得到廣泛的社會認同。綜觀整個社會保障體系，要實現(xiàn)有效銜接，關鍵點就在于社會福利和慈善事業(yè)的有機融合。社會福利是政府主導的社會保障中最接近補充保障的一個子系統(tǒng)；慈善事業(yè)是補充保障中最接近制度化社會保障的子系統(tǒng)。因此，慈善事業(yè)和社會福利的融合恰好可以將整個社保體系有機地串聯(lián)起來，以點帶面，推動社會保障整個體系有機銜接起來。

解決資源分散，提高資源利用效率。目前慈善事業(yè)和社會福利基本處于封閉運行、資源分散的狀態(tài)，具體體現(xiàn)在：一是資源缺少流動。如政府公共預算的老年福利撥款通常只撥給公辦福利院，民間或社會舉辦的福利機構即使收養(yǎng)的是應當由政府負責供養(yǎng)的鰥寡孤獨人員，也得不到穩(wěn)定的政府撥款資助，公共福利資源只在公辦福利事業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部使用，這種狀況無疑極大地制約了民間或社會力量舉辦社會福利事業(yè)的積極性。在公辦福利院所，仍然采取封閉運行方式，資金源于政府撥款，一些福利機構的管理也與政府機關類同，其后果不僅是公辦福利機構無法發(fā)展壯大，社會力量參與也因被排斥在外而缺乏應有的政策支持。二是資源利用低效。近年來，國家出臺政策大力鼓勵社會力量參與養(yǎng)老事業(yè)，民辦養(yǎng)老機構得到較快發(fā)展，以補充公辦養(yǎng)老機構的不足。但在實踐中多地公辦養(yǎng)老機構和民辦養(yǎng)老機構都曾出現(xiàn)床位大量閑置的現(xiàn)象，這與全國總量供求關系緊張形成了鮮明對照。“截至2013年3月，廣東省城鄉(xiāng)共有各類養(yǎng)老機構2639家，養(yǎng)老床位16.9萬張，收養(yǎng)老人8.7萬人，空置率接近50%，但從總量上看，千名老人擁有床位卻低于全國平均水平。”（洪演，《人民之聲》2013第7期）可見，民辦、公辦養(yǎng)老機構在整體布局上應共同規(guī)劃，以緩解結構性失衡問題。在慈善領域中，也存在資源低效配置情況，如慈善“堰塞湖”現(xiàn)象。在汶川地震中，全國各地的社會捐贈資金蜂擁而至，特別是一些意向明確的“定向捐贈”，在金額超過實際需求或者超越慈善組織的處理能力時就產(chǎn)生了慈善“堰塞湖”現(xiàn)象。災區(qū)個別學校獲得的捐款高達數(shù)億元，而另一些學校卻無分文捐贈。在這種情況下，應讓資源流動起來。在“5•12”民間捐款比較多的公募基金會中，中國紅十字基金會率先安排2000萬元，面向草根組織公開招標災后重建項目，實踐效果就非常好。這說明，讓資源流動起來將能大大提升資源的配置效率。

解決信息分離，杜絕保障供給上的“馬太效應”和“懸崖效應”。目前慈善事業(yè)與社會福利之間不僅沒有在救助對象上形成互補，反而由于受助資格的簡單嫁接導致了救助上的重疊，即“馬太效應”，如一個享受低保的家庭得到慈善組織、公辦福利機構救助的機會相應比較高，而那些沒有進入制度化社會保障的貧困、殘疾或重病群體卻可能得不到任何社會捐贈。與“馬太效應”相伴的是“懸崖效應”，指沒有進入制度化保障的邊緣貧困群體，其抵御風險的能力非常低，任何突發(fā)的災病、事故都可能使其陷入絕境。究其緣由，就在于實踐中信息分離成常態(tài)，即信息相互保密、不能共享；簡單復制其他部門的救助名單，如將享受低保資格作為前提成了很多慈善組織和社會福利機構的慣用做法。可見，關于救助對象信息的缺失將影響分配效果，甚至造成新的不公平。所以，不同主體之間需要進行有效的信息合作和信息溝通，慈善組織應發(fā)揮基層優(yōu)勢，可將動態(tài)更新的一手信息與政府部門共享，根據(jù)自己的調(diào)查對政府保障的名單提出修補意見等。總之，準確完整的信息資源對于兩項事業(yè)能否融合及融合程度有著決定性的影響。

什么是“融合”?——相互滲透、全面協(xié)作

從起點來看，融合是指共同的目標指向和價值追求；從過程來看，融合是指遵守共同的行動綱領和原則路線、技術標準等，實現(xiàn)全方位的合作；從結果來看，融合是彼此促進、共同發(fā)展、相互成就。從經(jīng)濟層面看，融合是實現(xiàn)資源最優(yōu)配置、社會效用最大化的過程；從社會層面看，融合是實現(xiàn)社會化管理、推動公民社會成長、實現(xiàn)多元化治理的過程；從管理層面看，融合是從大包大攬的統(tǒng)管向善治理念轉(zhuǎn)變的過程；從責任劃分角度看，融合是各個主體責任歸位、找到合理角色定位的過程。從理念、制度、資源配置、組織實施等方面予以歸納，融合的過程就是理念統(tǒng)合、制度彌合、資源整合和組織合作的過程。

融合的基礎：理念統(tǒng)合。理念統(tǒng)合是兩項事業(yè)融合發(fā)展的前提和基礎。理念統(tǒng)合的過程就是兩大系統(tǒng)倡導的理念相互滲透、進一步具體化為更富實踐指導性綱領的過程。社會福利倡導的是人的全面發(fā)展、提升社會整體幸福感的普惠理念。現(xiàn)代慈善事業(yè)倡導人道主義和人本價值、愛無等差和廣博的感恩觀以及散財?shù)男в糜^。慈善事業(yè)和社會福利的融合發(fā)展就是認可并踐行下列理念：（1）社保起于生存，止于幸福和尊嚴；生存是社會保障的起點，讓每個人有尊嚴、幸福地活著是社會保障孜孜以求的目標。（2）提倡人本價值，社會保障供給應以人的需求為本位，優(yōu)先解決“燃眉之急”，滿足現(xiàn)實的需求，社會保障更多的價值體現(xiàn)在“雪中送炭”。（3）強調(diào)公共服務均等化，即分配結果呈均衡狀態(tài)，允許分配結果存在差異，但差異應在合理范圍內(nèi)，避免救助過程中的“達爾文主義”。（4）遵循弱者優(yōu)先的人道主義救助原則，境況最差的群體應該優(yōu)先得到救助。這既符合福利經(jīng)濟學中羅爾斯函數(shù)和納什函數(shù)的分配要義，也與現(xiàn)代慈善事業(yè)要求的散財效用觀相吻合。效用觀和效率原則是催生慈善組織走上專業(yè)化道路的根本原因，也將是慈善事業(yè)和社會福利事業(yè)走向融合的助推器。

融合的載體：制度彌合。所謂制度彌合即是在充分認識它們之間的關聯(lián)和差異基礎上通過完善相應制度，促使慈善事業(yè)、社會福利政策有效銜接，以實現(xiàn)二者共同發(fā)展、相互促進、相得益彰的效果。從政策銜接的層級和程度上看，政策銜接分為內(nèi)部協(xié)調(diào)和外部銜接；從政策銜接的狀態(tài)上看，政策銜接分為橫向銜接和縱向銜接。內(nèi)部協(xié)調(diào)是指各個子系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間和諧一致，不存在互斥和矛盾的成分，且內(nèi)部各項目和主體之間能保持資源的充分共享和高效的協(xié)作機制，并存在不斷完善和優(yōu)化的發(fā)展內(nèi)驅(qū)力，強調(diào)外部社會效果良性發(fā)展和內(nèi)在精神價值不斷強化的綜合發(fā)展。外部銜接也可稱作外部無縫銜接，是指各個子系統(tǒng)之間不存在政策上的空白地帶，如保障對象上能實現(xiàn)互補，保障水平能主次遞進，不存在保障真空，沒有游離于社保制度之外的社會弱勢群體，亦不會發(fā)生救助上的“馬太效應”?；谖覈鐣＠痛壬剖聵I(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，亟需討論的是外部銜接，具體包括入口機制的銜接、保障水平的銜接、保障形式的銜接和運營環(huán)節(jié)的銜接等。

融合的路徑：組織合作。慈善事業(yè)與社會福利融合的過程是兩個運營載體之間加強互動和合作的過程。慈善組織與政府的合作是在社會福利供給過程中進行資源交換、優(yōu)勢互補或運行環(huán)節(jié)上前后銜接、承上啟下的過程。它可以通過提供各種資源支持、搭建交流和互動平臺促成民間組織之間的合作等直接或間接的方式來進行。按照社會福利供給所需要的資源，合作的內(nèi)容涉及到資金、人力、政策等資源；按照供給的穩(wěn)定性，合作可分為以項目為載體的一次性合作和制度化的合作?？梢?，從優(yōu)勢互補這一組織互動的正常邏輯和慈善組織拾遺補缺的天然功能出發(fā)，慈善組織與政府的互動方式是豐富多樣的。從慈善組織的不同類型來看，社會團體與政府更多是在倡導和資源社會動員方面的合作，民辦非企業(yè)單位與政府更多是“資金提供——服務提供”模式的合作。從資源方面的合作來看，人力資源交流的合作宜采用項目合作模式，資金方面宜建立制度化的經(jīng)常合作機制，如政府購買服務等。

融合的手段：資源整合。資源整合是兩項事業(yè)融合發(fā)展的應有之義。當然，整合本身并不是融合，“盡其所能獲得”，整合是手段；“傾其所有給予”，與現(xiàn)實需要有機地融合在一起是目的。慈善事業(yè)和社會福利事業(yè)資源整合的過程是人才互通、信息共享、資金共用的過程。目前我國社會的醫(yī)療康復人員、社工人員、慈善項目策劃人才、公益?zhèn)鞑ト瞬?、籌資專員等都是稀缺人才，應建立人才借調(diào)和流通機制，使人盡其才，各盡其用，如在災害救援階段，就可以吸引醫(yī)療康復人才加入，這樣就可在保全被救援人性命的情況下盡可能降低其殘疾程度或提高其日后康復的機會。從技術層面看，慈善事業(yè)與社會福利的有機融合需要社會福利供需信息統(tǒng)計技術無縫對接、信息統(tǒng)計全面和充分共享。在慈善和社會福利實踐中，弱勢群體的信息收集比較費時費力，而慈善組織往往扎根基層，在倡導動員和信息收集方面具有優(yōu)勢，因此在信息完善方面，慈善組織和官方社會福利機構應共同承擔。當然，在保證慈善組織共享信息的同時也應建立弱勢群體私密信息的保密機制。

如何實現(xiàn)“融合”？——從“官民分割”走向“官民融合”

如前所述，實現(xiàn)融合的路徑是組織合作，只有慈善事業(yè)和社會福利兩類事業(yè)的運作主體進行充分的互動合作才可能成就共同的繁榮。

明確合作推動者：讓樞紐型社會組織成為推動官民融合的主要力量。樞紐型社會組織是慈善組織和政府聯(lián)系的橋梁和紐帶，在聯(lián)系政府與慈善組織之間具有得天獨厚的優(yōu)勢，這就決定了其在促進慈善事業(yè)與社會福利有機融合過程中可以扮演重要的角色。角色一：慈善組織的代言人。樞紐型組織可以充分發(fā)揮橋梁紐帶作用，通過建立常態(tài)化的與政府部門溝通和協(xié)調(diào)的機制，促使政府關注和重視慈善事業(yè)和慈善組織。角色二：慈善組織的培育者。樞紐型社會組織可以為慈善組織提供支持和指導，全面提高慈善組織的運營能力。角色三：信息平臺的搭建者。完善、全面、精確的社會服務供求信息是兩項事業(yè)有機融合的重要基石，樞紐型組織應利用溝通之便廣泛收集、整合并合理地呈現(xiàn)相關信息。

增強合作能力：全面扶持慈善組織發(fā)展。首先要增加資金扶持力度。目前服務收費、個人與企業(yè)捐贈是慈善組織主要的資金來源，而從國際上看，民間捐獻從來不是非營利收入的主要來源，甚至都不是第二個重要來源。即使在有些發(fā)達國家，政府也是慈善組織的主要資助者。其次要健全稅收優(yōu)惠制度。一方面應從稅法的角度界定作為稅收優(yōu)惠主體的慈善組織，對稅收優(yōu)惠主體的社會組織免征所得稅、營業(yè)稅與增值稅；另一方面，應完善個人或企業(yè)慈善捐款的稅收減免制度，簡化辦理手續(xù)并賦予慈善組織同等的稅收豁免權。第三要改善慈善公益環(huán)境。傳播現(xiàn)代慈善價值觀，培育潛在的慈善資源并促進慈善資源的有序開發(fā)；改變慈善組織的雙重管理體制，降低慈善組織注冊門檻；完善志愿服務的登記制度，出臺有關志愿者的相關政策等。第四要健全監(jiān)督機制。根據(jù)社會發(fā)展形勢的要求制定有助于慈善組織可持續(xù)發(fā)展的財務規(guī)范，對慈善組織進行財務監(jiān)督；制定分級分類監(jiān)管制度，由第三部門對慈善組織進行評比并公布排名。

推廣和規(guī)范“政府購買服務”合作模式。所有的福利服務有兩個關鍵要素，即服務的資金籌集和授權及服務的實際配送。由政府提供資金，由非營利部門組織配送服務，構建資金提供主體與服務提供主體相分離的“政府購買服務”是較為理想的合作模式，但在實踐操作中存在法律規(guī)范不健全、購買過程“內(nèi)部化”、資金使用非專業(yè)化等問題。因此，亟需做好如下工作：一是完善政府購買服務的法律體系?，F(xiàn)今法律規(guī)范中《政府采購法》的規(guī)定大多涉及工程、貨物以及有形服務等內(nèi)容，較少針對購買慈善組織服務的方面，導致實踐操作中政府購買服務過程中缺少明確的法律規(guī)范依據(jù)。二是信息公開，打破“服務壟斷”。信息公開才能保證合作初期慈善組織之間公平競爭，而信息閉塞往往導致資源只為體制內(nèi)慈善組織所吸收。一旦如此就會一家獨大，形成隱形的“壟斷”地位。三是規(guī)范購買服務的資金使用。政府購買服務項目資金應統(tǒng)一規(guī)范納入財政體制，做到?？顚Ｓ茫瑫r做好年度規(guī)劃與預算，使整體分配更加合理。四是明確政府責任，建立評估監(jiān)督體系。政府購買服務的監(jiān)督評估涉及效率和效果兩個主要指標。效率主要考察政府是否用最少的錢購買到最多的服務，而效果則是檢查服務對象是否享受到了滿意的服務。因此，必須理順政府購買服務的責任界限，明晰評估主體，可以引入第三方評估，以強化對購買主體和服務提供者的監(jiān)督。

加強合作進程管理。在合作啟動環(huán)節(jié)，政府提供職能服務的需求分析，慈善組織則利用其自身資源稟賦快速為政府提供信息，為政府是否開展此項公共服務提供決策依據(jù)，同時也可以依靠多方慈善組織提供的信息劃定準入標準。在合作實施環(huán)節(jié)，慈善組織成為項目主體，負責主要項目實施并提供規(guī)定要求的服務等。而政府則主要負責提供資金等資源支持，同時要對慈善組織的項目運作進行宏微觀監(jiān)管。最后是合作效果評估環(huán)節(jié)，根據(jù)慈善組織提供的服務質(zhì)量決定最終的合作方式，如繼續(xù)合作、終止合作或更換合作方式等。這將會激勵慈善組織不斷強化自身建設，同時也會激勵慈善組織之間展開良性競爭。