中共十八屆三中全會提出我國全面深化改革的重點是經(jīng)濟體制改革，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。李克強總理在今年“兩會”記者招待會上談到政府與市場的關(guān)系時，提出讓市場主體“法無禁止即可為”，讓政府部門“法無授權(quán)不可為”，也是在厘定政府與市場的邊界。然而同時需注意的是，即使把政府的權(quán)力“關(guān)進制度的籠子里”，政府也不是無為政府，而是責(zé)任政府；作為“守夜人”，也要承擔(dān)其責(zé)任。

關(guān)于政府責(zé)任問題的討論，經(jīng)?；\罩在國家責(zé)任或目的的陰影之下，這是因為國家意志總是通過政府來體現(xiàn)，國家的主權(quán)總是由政府來行使。由于國家責(zé)任以國家主權(quán)為前提，后者有至上性和排他性，國家責(zé)任也因此具有了某種黑格爾意義上“絕對自在自為”的性質(zhì)。這樣，將政府責(zé)任轉(zhuǎn)化為國家責(zé)任，不僅會使國家為政府的無責(zé)行為受過，也會使政府的無責(zé)行為因國家合法性的庇護而得不到追究。討論政府責(zé)任問題，首先要將政府從國家“自在自為”的神圣光環(huán)中解脫出來，恢復(fù)其世俗面目。這樣，我們就可以討論以下三個基本問題。

政府為什么應(yīng)當(dāng)負責(zé)

盡管政府責(zé)任或責(zé)任政府是一個頗為現(xiàn)代的觀念，但政府應(yīng)當(dāng)負責(zé)的緣由仍然需要追溯到古典政治學(xué)理論的基本假設(shè)。社會契約論認為：在國家和政府產(chǎn)生以前，人們生活在自然狀態(tài)，擁有與生俱來的自然權(quán)利，但因為人們?yōu)E用自然權(quán)利，他們的生命和財產(chǎn)得不到保障。為了擺脫自然狀態(tài)，人們訂立社會契約，交出部分自然權(quán)利，由此組成國家和政府。政府代表國家行使主權(quán)，而不享有主權(quán)。由此可以推導(dǎo)出一個影響至今、具有普適性的政治法則，即“主權(quán)在民”原則。這一原則意味著：人民主權(quán)是政府合法性的根本基礎(chǔ)，是政府權(quán)力的根本來源，也是對政府權(quán)力的根本約束；政府也許會對形形色色的政治組織和政治個體負責(zé)，但歸根結(jié)底必須對人民負責(zé)。在這里，責(zé)任的主體是政府，權(quán)力的受體是人民。

有人提出，社會契約論作為一種國家觀、政府觀和社會觀，本身并不符合歷史客觀，因而只是一個虛無的假設(shè)。這種質(zhì)疑并非毫無道理，但現(xiàn)代政治發(fā)展的現(xiàn)實邏輯是，即使我們否定了社會契約論的基本假設(shè)，也無法否定由這一假設(shè)所推導(dǎo)出來的“主權(quán)在民”原則，后者已經(jīng)具有康德意義上“道德律令”的性質(zhì)，因而具有絕對的、普遍的必然性。在現(xiàn)實政治生活圖景中，“得民心者得天下”，“失民心者失政權(quán)”，責(zé)任政府不僅是一種歷史客觀，也是一個政治常識。即便是一個暴虐與無責(zé)的政府，也會用民主與責(zé)任的旗幟裝點門面，以獲取正當(dāng)性與合法性。因此，當(dāng)代世界各國政府的產(chǎn)生及運行方式可能各不相同，卻存在一些形式上的民主共性：在政府產(chǎn)生方式上一般都通過選舉產(chǎn)生，在運行方式上都倡導(dǎo)權(quán)為民所用。在政治與行政兩種不同的權(quán)力運行軌道中，遵循的是相同的權(quán)力合法性邏輯：政府需對人民負責(zé)。

政府應(yīng)負什么樣的責(zé)任

這個問題涉及政府職能問題，所謂“在其位，謀其政”，有職權(quán)就需要負責(zé)。雖然政府對人民負責(zé)的理由基本一致，但政府擔(dān)任何種職責(zé)，卻各國有各國的不同。這不僅取決于這個國家的社會結(jié)構(gòu)和該國政府的價值選擇，而且受文化傳統(tǒng)、管理技術(shù)和意識形態(tài)的制約，因而就會出現(xiàn)古典自由主義與現(xiàn)代自由主義、弱政府論者與強政府論者之間的爭論。擺脫學(xué)說之間爭議的一個思路，是回到問題的出發(fā)點：我們?yōu)槭裁葱枰空拇嬖?，至少是為了保護無政府狀態(tài)之下無法得到有效保護的人們的自然權(quán)利。按照諾齊克的說法，人們可以概括出最弱意義上的政府責(zé)任，它同時也是對政府責(zé)任的基本定位：其一是安全。首先是個人安全，政府必須能夠保障個人的生命、財產(chǎn)權(quán)利和基本自由不受侵害，不能以其他借口用公共權(quán)力干預(yù)私人生活；其次是集體安全，如抵御外侮之類。其二是秩序。為抑制因資源的稀缺性而發(fā)生在人們之間的沖突，政府必須制定一套以強制力為保障的交易規(guī)則，以應(yīng)對暴力、偷竊、欺騙和強制履行契約行為的發(fā)生。其三是正義。在不同的時代背景、社會制度和價值尺度下，正義有不同的標(biāo)準，但它本質(zhì)上是政府應(yīng)該滿足個人和團體生存所應(yīng)得到的最基本的需求。

在實踐層面，宣稱“什么也不做的政府就是最好的政府”的古典自由主義并沒有落到實處。相反，20世紀以后，仍然奉行自由主義政策的西方各國政府，在政策實質(zhì)上其實走向了古典自由主義的反面，即由自由放任政策走向了政府介入經(jīng)濟并發(fā)展社會福利的政策，與最弱意義政府理論形成鮮明對比的，是政府規(guī)模的不斷擴大、政府預(yù)算的不斷增加、政府職能的不斷強化。自由主義的這一嬗變，讓主張小政府主義卻被貼上保守主義標(biāo)簽的哈耶克倍感委屈，宣稱他才是真正的自由主義者。

鄧小平曾經(jīng)說過，資本主義也有計劃，社會主義也有市場。這是對中西方政府治道變革的深刻洞察。由于市場在中國資源配置中曾經(jīng)的稀缺性，我們在社會主義市場經(jīng)濟體制改革中將政府視為“守夜人”并不為過，但也要意識到“守夜人”的角色不是可有可無，而是站崗和服務(wù)，是彌補市場失靈。由于市場的不完善、不完全可能導(dǎo)致效率損失，政府需要完善市場體系并為其制定游戲規(guī)則。而即使是完善完全的市場，仍然可能由于自然壟斷、信息不對稱、宏觀失衡而導(dǎo)致效率損失。市場同時會產(chǎn)生外部效應(yīng)、公共物品供給不足、偏向程序正義而忽略實質(zhì)正義、偏重效率而非公平等問題，這些都需要政府來補位。除了彌補市場失靈之外，在保障經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、民族和諧、國富民強等過程中，政府都扮演著不可或缺的角色。

問題的另一面是，當(dāng)我們在期望政府行為能帶來更多好處的同時，絲毫也不能減少對使用公共權(quán)力的政府所應(yīng)持有的警惕之心。與市場失靈相對的是政府失靈：當(dāng)它試圖消除自然壟斷的同時，可能會導(dǎo)致行政壟斷；當(dāng)它試圖消除市場外部效應(yīng)的同時，也可能產(chǎn)生內(nèi)部效應(yīng)和權(quán)力尋租；當(dāng)它試圖實現(xiàn)經(jīng)濟宏觀平衡和社會公平時，最終可能導(dǎo)致效率與公平的雙重缺失。政府與市場對資源錯配最壞的結(jié)果是市場嫌貧愛富，政府欺軟怕硬。所以政府職責(zé)的理想狀態(tài)不是小政府或弱政府，而是政府做正確的事，并正確地做事，只能做好事，不能做壞事。

政府如何負責(zé)

這個問題即政府承擔(dān)責(zé)任的形式問題。政府責(zé)任從積極的意義上看是在維護社會的基本價值，從消極的意義上看是政府由于未履行職責(zé)而承受的來自社會規(guī)范方面的否定性評價。根據(jù)政府需要遵從的社會規(guī)范，政府責(zé)任應(yīng)當(dāng)包括憲法責(zé)任、行政法律責(zé)任、政治責(zé)任和道德責(zé)任。這些責(zé)任之間存在若干重疊現(xiàn)象。

第一，憲法責(zé)任是現(xiàn)代政府最基本和首要的責(zé)任，是政府責(zé)任的底線，它構(gòu)成了政府責(zé)任的內(nèi)部邊界。遵守憲法是政府的天職，政府是否違憲應(yīng)以憲法為標(biāo)準，政府違憲應(yīng)當(dāng)由特定政府機關(guān)或特定行政首腦承擔(dān)憲法的、法律的、政治的和道德上的全部責(zé)任。

第二，行政法律責(zé)任是現(xiàn)代政府僅次于憲法責(zé)任的重要責(zé)任，在法治國家和社會中，行政法律責(zé)任構(gòu)成政府責(zé)任的主要內(nèi)容，它與憲法責(zé)任一起，構(gòu)成了現(xiàn)代政府的基本責(zé)任。政府是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)消極意義上的行政法律責(zé)任，基本依據(jù)是各種法律和行政法規(guī)，政府機關(guān)或公務(wù)員個人違反法律和法規(guī)，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)除憲法責(zé)任以外的全部責(zé)任，包括行政法律責(zé)任、政治責(zé)任和道德責(zé)任。

第三，政治責(zé)任一般為連帶責(zé)任或決策責(zé)任，機關(guān)與相關(guān)人員是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)消極意義的政治責(zé)任，基本標(biāo)準是民意及民意代表機關(guān)。政治責(zé)任則不可能完全精確地由法律明文規(guī)定，一種政治行為，如制定一項不合時宜的政策可能并不違法，甚至從形式上來看非常合法，但必須承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任。由于行政法律責(zé)任涵蓋了政治責(zé)任，所以政府承擔(dān)行政法律責(zé)任，必然承擔(dān)政治責(zé)任，但承擔(dān)政治責(zé)任，卻未必承擔(dān)行政法律責(zé)任。

第四，政府道德責(zé)任的實現(xiàn)依靠政府機關(guān)及公務(wù)員個人的自省、自律與自責(zé)，其外在標(biāo)準則是社會的道德與輿論評價。在政府的四種責(zé)任中，道德責(zé)任的外延是最廣的。所謂法律是道德的最低底線，即違法、違憲行為一般也違反道德，反之卻不盡然。由于法治只能保證不會出現(xiàn)最壞的政府，但普通民眾更希望出現(xiàn)更好的政府，此中的差距只能留給道德來彌補。