形形色色的證明難題歸根到底都是行政機(jī)關(guān)或者行使行政管理職權(quán)的機(jī)構(gòu)，在履行管理職權(quán)的過程中，要求公民進(jìn)行一定的證明活動，以證明某個事實(shí)的存在或者不存在。在現(xiàn)代社會，公民證明與自己有關(guān)的事項(xiàng)，通常都與法律相關(guān)，受到法律的規(guī)范。原因在于，其一，證明事項(xiàng)涉及公民自身的權(quán)利或者重要利益。比如，在辦理入職手續(xù)前，有的單位要求入職者提供一系列證明材料，其中就包括無犯罪記錄證明，如果公民無法提交材料，其就業(yè)權(quán)就無法實(shí)現(xiàn)。其二，證明事項(xiàng)也涉及行政機(jī)關(guān)或者履行行政管理職權(quán)的機(jī)構(gòu)公權(quán)力的行使。公民的證明活動與行政機(jī)關(guān)發(fā)生關(guān)系的方式，一種是行政機(jī)關(guān)要求公民證明，另一種是公民請求行政機(jī)關(guān)或者行使行政管理職權(quán)的機(jī)構(gòu)出具證明材料。由于證明事項(xiàng)涉及公民的私權(quán)和國家的公權(quán)，因而在全面推進(jìn)改革和依法治國的時代背景下，必須依據(jù)法治精神，遵循法治要求，解決公民證明難題。
依法確立公民需要證明的事項(xiàng)
證明首先需要確定證明對象。在訴訟領(lǐng)域，需要運(yùn)用證據(jù)予以證明的案件事實(shí)，就是證明對象。并不是所有事實(shí)都需要舉證證明，只有法律規(guī)范所確定的法律要件事實(shí)，以及當(dāng)事人所主張和爭議的事實(shí)，才需要證明。同時，法律還確定了一系列無需證明的事實(shí)，從而免除了當(dāng)事人的證明責(zé)任，比如眾所周知的事實(shí)、自然規(guī)律及定理、推定的事實(shí)，等等。這些證據(jù)規(guī)則為解決公民證明難題提供了如下啟示：
第一，應(yīng)當(dāng)依法確立需要公民證明的事項(xiàng)。公民遇到的證明難題都是在證明關(guān)于其各種權(quán)利和利益的事實(shí)。在現(xiàn)代法治國家，針對公民私權(quán)利的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)遵循“法無明文規(guī)定不禁止”的理念；針對國家公權(quán)力的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)遵循“法無明文規(guī)定不可為”的理念。當(dāng)然，這些理念也存在一定的例外，比如涉及國家安全、國家利益、社會公共利益的事項(xiàng)，就不能免除公民的證明責(zé)任。建議由法律、行政法規(guī)、規(guī)章這些規(guī)范性法律文件確定不同領(lǐng)域公民所需證明的事項(xiàng)，沒有立法權(quán)的地方政府不得發(fā)布文件為公民設(shè)立證明義務(wù)。對于法律、行政法規(guī)、規(guī)章沒有設(shè)定證明義務(wù)的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)原則上不得要求公民進(jìn)行證明。
第二，無需證明的事實(shí)，應(yīng)免除公民的證明責(zé)任。有些事實(shí)，即使法律為當(dāng)事人設(shè)定了證明義務(wù)，但亦應(yīng)參照訴訟法中無需證明的事實(shí)規(guī)則免除公民的證明責(zé)任，像證明“你媽是你媽”這個問題，其實(shí)通過很多證明規(guī)則即可解決，推定就是一種解決思路。比如，戶籍登記簿、戶口簿上記載的家庭關(guān)系通常都是真實(shí)的，這是一條經(jīng)驗(yàn)法則；那么，當(dāng)公民出示戶口簿和身份證，經(jīng)過查驗(yàn)為真，通過這一已知事實(shí)并結(jié)合經(jīng)驗(yàn)法則，即可推出母子關(guān)系存在這一事實(shí)，即證明了“你媽是你媽”。如果行政機(jī)關(guān)不認(rèn)同這一結(jié)論，就應(yīng)當(dāng)說明理由，反駁這條經(jīng)驗(yàn)法則和已知事實(shí)。
依法確立公民的證明義務(wù)
證明需要確定證明責(zé)任。在訴訟中，證明責(zé)任是指當(dāng)事人通過提出證據(jù)證明自己主張事實(shí)的責(zé)任。關(guān)于證明責(zé)任的分配，很多人都知道“誰主張、誰舉證”這條規(guī)則，但也不盡然，其例外情形至少包括：其一，對某個主張，一方當(dāng)事人舉證后，對方當(dāng)事人如果不認(rèn)同，就應(yīng)進(jìn)行有理由的反駁，否則自己可能承擔(dān)不利后果。其二，法律規(guī)定的舉證責(zé)任倒置，比如，因醫(yī)療行為引起的侵權(quán)訴訟，由醫(yī)療機(jī)構(gòu)就醫(yī)療行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系及不存在醫(yī)療過錯承擔(dān)舉證責(zé)任。由此，同樣可以引申出解決公民證明難題的規(guī)律。
第一，公民通常是證明責(zé)任的主體，其承擔(dān)證明自己主張的責(zé)任，如果證明達(dá)不到要求，其將承擔(dān)不利后果，自己的權(quán)益就無法實(shí)現(xiàn)。
第二，由于在行政許可或者非行政許可審批中，行政機(jī)關(guān)與公民是管理者與被管理者的關(guān)系，所以公民的證明是否成立，最終是由行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的，這很容易影響到公民合法權(quán)益，因此，從行政法理而言，應(yīng)當(dāng)允許公民就證明問題提起行政復(fù)議或者行政訴訟，從而保障公民的合法權(quán)益。
第三，法律可以規(guī)定，在一些例外的情形下，出于公平的考慮，公民的證明責(zé)任轉(zhuǎn)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。比如，證明“你媽是你媽”這類難題，如果公民提出了證明材料，可以說明母子關(guān)系的真實(shí)存在，而行政機(jī)關(guān)卻不予認(rèn)定的，需要由其承擔(dān)證明“你媽不是你媽”的責(zé)任。證明“有”容易，證明“無”很難。法律如此規(guī)定，就是通過轉(zhuǎn)移證明責(zé)任，減輕公民的證明負(fù)擔(dān)，保護(hù)公民順利實(shí)現(xiàn)其合法權(quán)益。
依法確立公民的證明標(biāo)準(zhǔn)
證明需要明確證明標(biāo)準(zhǔn)。證明標(biāo)準(zhǔn)是指當(dāng)事人通過舉證，證明待證事實(shí)存在或者不存在所要達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)。不同訴訟領(lǐng)域所要求的證明標(biāo)準(zhǔn)不同，標(biāo)準(zhǔn)高低的設(shè)定會影響證明活動的結(jié)果。
一般而論，在刑事訴訟中，特別是可能判處死刑的案件，法律要求公訴機(jī)關(guān)的證明要達(dá)到排除合理懷疑的程度，這在一個法治國家的所有證明活動中是標(biāo)準(zhǔn)最高的。民事訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)要低于刑事訴訟，學(xué)理上稱為高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)。而公民之所以遇到證明難題，就是因?yàn)橐恍┬姓C(jī)關(guān)為公民設(shè)定了過高的證明標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，行政機(jī)關(guān)所處理的公民證明問題，大多是日常生活中經(jīng)常發(fā)生的，與公民利益息息相關(guān)的普通事項(xiàng)。從法益重要性程度而言，這些證明事項(xiàng)既不危及國家安全、社會公共安全，也不侵犯他人合法權(quán)益。而且，就拿證明“你媽是你媽”來說，從事前和事后兩個階段看，都不需要那么高的證明標(biāo)準(zhǔn)。從事前看，當(dāng)事人只要能提供戶口簿、身份證、檔案材料等證明材料，并且母子二人都予以認(rèn)可，行政機(jī)關(guān)就沒有理由不予認(rèn)定這個事實(shí)的存在，畢竟這只是一種親屬關(guān)系的認(rèn)定，不涉及人的生命；從事后看，如果當(dāng)事人故意造假，捏造母子關(guān)系，可以依法追究其法律責(zé)任，事后的懲罰機(jī)制完全可以消除當(dāng)事人虛假證明帶來的不利后果。因此，為這類證明事項(xiàng)設(shè)定“排除合理懷疑”的證明標(biāo)準(zhǔn)不合理，也沒有必要。
依據(jù)證據(jù)法原理，可以對公民的證明事項(xiàng)進(jìn)行類型化劃分：對于那些證明事項(xiàng)不涉及國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益，只要設(shè)定“初步證據(jù)”的證明標(biāo)準(zhǔn)即可達(dá)到制度目的。所謂初步證據(jù)，即只要當(dāng)事人提交了真實(shí)、有效、合法的證據(jù)材料，經(jīng)過形式審查，即可認(rèn)定當(dāng)事人的主張成立。初步證據(jù)是一種較低的證明標(biāo)準(zhǔn)，可以減輕當(dāng)事人的證明負(fù)擔(dān)。對于涉及國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益的事項(xiàng)，可以比照民事訴訟中的證明標(biāo)準(zhǔn)，要求當(dāng)事人的證明達(dá)到高度蓋然性。
當(dāng)然，為公民的證明事項(xiàng)設(shè)定不同的證明標(biāo)準(zhǔn)，并不等于當(dāng)事人可以任意證明自己主張，也不等于不追究當(dāng)事人虛假證明的法律責(zé)任。行政機(jī)關(guān)仍需對其主張進(jìn)行審查，不過這種審查應(yīng)當(dāng)是書面審查、形式審查，不宜進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查；由于行政事務(wù)千頭萬緒，行政機(jī)關(guān)人力財力有限，也無法進(jìn)行有效的實(shí)質(zhì)審查。
解決公民證明難題最根本上要依靠改革思維和法治思維
面對諸多證明難題，僅靠司法證明原理無法徹底解決。解決公民的證明難題，最根本的是要依靠改革的思維和法治的思維。中共十八屆三中、四中全會以來，中共中央在全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國方面做出許多重要部署，公民的證明難題就是在全面深化改革的背景下提出的。只有通過加快轉(zhuǎn)變政府職能這一改革措施，才能根本解決此類證明難題。首先，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步簡政放權(quán)，減少不必要的行政審批，從根本上減輕公民的證明負(fù)擔(dān)。其次，對于行政機(jī)關(guān)出具各類證明的職能，該保留的保留，不該保留的可以逐步移交給社會組織辦理。再次，加強(qiáng)證明網(wǎng)絡(luò)體系的建設(shè)，在制度、技術(shù)等方面提供保障。比如，《不動產(chǎn)登記暫行條例》實(shí)施后，不動產(chǎn)登記證明走上正軌，便利了當(dāng)事人證明相關(guān)不動產(chǎn)權(quán)屬狀態(tài)的需求。今后，公民在親屬關(guān)系、人事關(guān)系、社會關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系等方面的證明需求還可進(jìn)一步整合，由幾個機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理并且提供服務(wù)。
全面深化改革需要在法治的軌道上進(jìn)行。為更好地發(fā)揮地方和基層對公民證明事項(xiàng)的管理和服務(wù)職能，避免濫用權(quán)力和行政不作為，必須發(fā)揮法治引領(lǐng)和規(guī)范的作用，要做到在公民證明事項(xiàng)上有法可依、有法必依。首先，要完善現(xiàn)行立法，在公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理領(lǐng)域的立法中，逐步明確證明事項(xiàng)問題上行政機(jī)關(guān)的權(quán)限和公民的權(quán)利，保護(hù)公民合法權(quán)益不因證明難題而無法實(shí)現(xiàn)；其次，建議修改《公證法》，進(jìn)一步強(qiáng)化公證機(jī)構(gòu)在提供證明服務(wù)方面的職能和手段，以減輕行政機(jī)關(guān)的證明負(fù)擔(dān)，保障當(dāng)事人的證明需求；再次，加強(qiáng)對證明領(lǐng)域政府不作為、亂作為的監(jiān)督檢查，從保障民生的視角將其納入政績考核指標(biāo)體系；最后，賦予公民行政訴權(quán)，對于因證明侵害合法權(quán)益的事項(xiàng)，可以提起行政復(fù)議和行政訴訟。
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