編者按：“民為邦本，本固邦寧”，民生問(wèn)題是一個(gè)永恒的課題。在全面建成小康社會(huì)的進(jìn)程中，尤其是在當(dāng)下扶貧的攻堅(jiān)階段，如何補(bǔ)齊民生短板，健全社會(huì)保障，推進(jìn)越來(lái)越多的公共資源向基層延伸、向農(nóng)村覆蓋、向弱勢(shì)群體傾斜，成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。近日，民盟第七屆民生論壇在云南昆明舉行。與會(huì)專家圍繞“城市貧困與社會(huì)保障”“鄉(xiāng)村貧困與精準(zhǔn)扶貧”等議題展開(kāi)研討，為減貧消貧、改善民生積極建言獻(xiàn)策。現(xiàn)將部分論文摘編如下。

精準(zhǔn)扶貧與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的深度融合

安陽(yáng)師范學(xué)院商學(xué)院副院長(zhǎng) 張良悅

精準(zhǔn)扶貧必須聚焦于農(nóng)村區(qū)域的發(fā)展

從一般意義上講，貧困是一種能力的短缺或喪失，其原因可能是自然的，也可能是社會(huì)的或個(gè)體的，所以，就人們的需求和社會(huì)福利水平而言，貧困現(xiàn)象在任何社會(huì)都是存在的。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下，生產(chǎn)力的高度發(fā)達(dá)使得人們獲取物質(zhì)和財(cái)富的能力極大提高，因此，貧困更多表現(xiàn)為不發(fā)展或者發(fā)展的滯后，從而使貧困具有相對(duì)性。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展是非均衡的，當(dāng)某一區(qū)域發(fā)展滯后到一定程度時(shí)，就稱該地區(qū)為貧困地區(qū)，同樣，區(qū)域內(nèi)收入、生活等低于一定水平的居民稱為貧困人口。反貧困（扶貧和濟(jì)貧）就是通過(guò)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策對(duì)落后地區(qū)和人口的助推與扶持，使其能夠在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)環(huán)境中體面地生存。解決的根本之道在于發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，提升個(gè)體能力。由于封閉、資金技術(shù)短缺、文化落后及人力資本低下等原因造成的區(qū)域貧困和個(gè)體差異，可以通過(guò)市場(chǎng)的鏈接、資本的注入、教育的發(fā)展等傾斜政策，使其趕上并融入整體經(jīng)濟(jì)，走出貧困狀態(tài)。這種發(fā)展政策稱為扶貧開(kāi)發(fā)。由于資源短缺、生態(tài)脆弱、缺乏勞動(dòng)能力等因素造成的區(qū)域和個(gè)體貧困，不可能通過(guò)扶貧開(kāi)發(fā)使其脫貧，則應(yīng)實(shí)施政策兜底，給予社會(huì)保障的濟(jì)貧政策。由此可見(jiàn)，扶貧是一個(gè)發(fā)展問(wèn)題，是對(duì)相對(duì)落后地區(qū)實(shí)施傾斜開(kāi)發(fā)的發(fā)展政策，教育、產(chǎn)業(yè)和就業(yè)是其基本手段。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展表現(xiàn)出極強(qiáng)的二元經(jīng)濟(jì)特征，落后的農(nóng)村區(qū)域是我國(guó)的主要貧困地區(qū)，落后區(qū)域的農(nóng)民是我國(guó)的主要貧困人口。2015年全國(guó)農(nóng)村貧困人口5575萬(wàn)，有8個(gè)省（區(qū)）農(nóng)村貧困人口超過(guò)了300萬(wàn)，有8個(gè)省（區(qū)）貧困發(fā)生率超過(guò)10%。832個(gè)貧困縣中農(nóng)村貧困人口3490萬(wàn)，占全國(guó)貧困人口的62.6%。而且，現(xiàn)有貧困人口多居住在深山區(qū)、石山區(qū)、高寒區(qū)、沙化區(qū)和荒漠區(qū)，生態(tài)條件惡化、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、公共服務(wù)水平低下，貧困代際傳遞趨勢(shì)明顯，缺乏內(nèi)生發(fā)展能力。農(nóng)村貧困面大、貧困人口多、貧困程度深的基本特征表明，長(zhǎng)期影響農(nóng)村發(fā)展的自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)因素依然普遍存在，制約城鎮(zhèn)化和農(nóng)村發(fā)展的體制矛盾和社會(huì)問(wèn)題仍未根本解決。特別是隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，以農(nóng)村空心化、主體老弱化、村莊空廢化、環(huán)境污損化和連片貧困化為主要特征的“鄉(xiāng)村病”問(wèn)題日趨嚴(yán)峻。所以，精準(zhǔn)扶貧聚焦于農(nóng)村區(qū)域也就成為自然而然的選擇，正如習(xí)近平總書(shū)記所說(shuō)，“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”。

產(chǎn)業(yè)扶貧是精準(zhǔn)扶貧的有效路徑

產(chǎn)業(yè)扶貧就是將扶貧重點(diǎn)放在產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫扶上，發(fā)展因地制宜、參與度高的區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)對(duì)接服務(wù)。從區(qū)域發(fā)展和貧困群體的能力發(fā)展來(lái)看，產(chǎn)業(yè)扶貧具有內(nèi)生性，能夠根植發(fā)展基因，具有脫貧的穩(wěn)固性。

從已有的情況看，可分為福利性扶貧和開(kāi)發(fā)性扶貧。福利性扶貧是一種外生性扶貧，我國(guó)過(guò)去經(jīng)常采取的“大水漫灌”式的補(bǔ)貼扶貧就屬于這一類。例如，以往有些地區(qū)將扶貧簡(jiǎn)化為提供部分資金、贈(zèng)送一些生產(chǎn)資料、修建或改造貧困群體住房，甚至只提供一些日常生活用品的收入補(bǔ)貼。這些做法雖然能使貧困群體獲得部分收入，減緩貧困程度，但是并沒(méi)有改變區(qū)域發(fā)展的狀態(tài)，也沒(méi)有提升貧困群體的發(fā)展能力。由于沒(méi)有從根本上斬?cái)嘭毨Оl(fā)生的根源，所以不僅難以脫貧，或者脫貧后即返貧，而且還造成了對(duì)扶貧的依賴，充分暴露出反貧困的脆弱性。

產(chǎn)業(yè)扶貧是開(kāi)發(fā)性扶貧，是一種內(nèi)生性發(fā)展機(jī)制的再造。從貧困問(wèn)題的地域生成機(jī)制和區(qū)域發(fā)展的比較優(yōu)勢(shì)以及貧困群體能力發(fā)展的角度看，扶貧開(kāi)發(fā)的根本目的在于促進(jìn)貧困個(gè)體（家庭）與貧困區(qū)域的協(xié)同發(fā)展，根植發(fā)展基因，激活發(fā)展動(dòng)力，阻斷貧困發(fā)生的動(dòng)因。脫貧的標(biāo)志就是區(qū)域經(jīng)濟(jì)有效地融入整體經(jīng)濟(jì)，并且具有永久的發(fā)展動(dòng)能和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。因此，產(chǎn)業(yè)扶貧開(kāi)發(fā)就是培育具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)，促使區(qū)域發(fā)展與轉(zhuǎn)型升級(jí)。依據(jù)區(qū)域資源稟賦和比較優(yōu)勢(shì)，基于區(qū)域根植性、農(nóng)戶帶動(dòng)性、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性原則，挖掘、遴選和扶持精準(zhǔn)扶貧的特色產(chǎn)業(yè)，著力形成完善的產(chǎn)業(yè)體系和專業(yè)化市場(chǎng)，成為產(chǎn)業(yè)扶貧的主要內(nèi)容。所以，產(chǎn)業(yè)扶貧必須通過(guò)政策傾斜將政府、企業(yè)和個(gè)體凝集在發(fā)展的主線上，在區(qū)域范圍內(nèi)培育產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，提供就業(yè)崗位，提升人力資本，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)和農(nóng)戶的共贏。其開(kāi)發(fā)大致包括如下三個(gè)層次：在縣域范圍，貧困問(wèn)題主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的資本積累短缺，財(cái)政收入不足，需要通過(guò)培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，增加資本的積累能力。在村鎮(zhèn)范圍，主要表現(xiàn)為基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)欠缺，需要完善村鎮(zhèn)體系，增加公共投資，改善基礎(chǔ)設(shè)施條件，培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。在貧困戶層面，則是缺少現(xiàn)代化的生存能力，需要提供就業(yè)崗位，提升人力資本，積極參與產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)。

通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展精準(zhǔn)扶貧，還表現(xiàn)為對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的適應(yīng)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，農(nóng)戶收入來(lái)源發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，農(nóng)民就業(yè)方式也隨之調(diào)整。例如，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展為農(nóng)民工提供了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，而經(jīng)濟(jì)增速下降則使農(nóng)民工原來(lái)可以通過(guò)外出務(wù)工增加非農(nóng)收入的減貧機(jī)會(huì)減少，為農(nóng)村的反貧困增加了壓力。所以，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變也必然要求通過(guò)農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展盡快彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)降速換擋帶來(lái)的就業(yè)崗位的減少。

然而，需要強(qiáng)調(diào)的是，產(chǎn)業(yè)扶貧必須基于區(qū)域的資源稟賦特征，不能盲目教條地照抄照搬，更不能不顧一切地強(qiáng)行移植。產(chǎn)業(yè)扶貧必須處理好貧困區(qū)農(nóng)戶的升級(jí)策略與區(qū)域資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效對(duì)接，要在保護(hù)生態(tài)環(huán)境和人的能力提升的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)，提高區(qū)域優(yōu)勢(shì)資源的增值空間，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提升產(chǎn)業(yè)附加值。要力戒一哄而上形成的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化，否則到頭來(lái)不僅不能形成貧困區(qū)域的發(fā)展動(dòng)力，反而成為脫貧的負(fù)擔(dān)。

精準(zhǔn)扶貧與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的深度融合

2008年世界銀行在其年度發(fā)展報(bào)告中提出了“以農(nóng)業(yè)促發(fā)展”的發(fā)展主題，充分肯定了農(nóng)業(yè)在反貧困中的作用：農(nóng)業(yè)是農(nóng)村人口特別是貧困人口的一種謀生手段，是他們的維生之本，在扶貧減貧方面發(fā)揮著特殊作用。脫貧之路可以是小農(nóng)耕作、農(nóng)業(yè)中的工資性就業(yè)、農(nóng)村非農(nóng)經(jīng)濟(jì)中的工資性就業(yè)或自我創(chuàng)業(yè)、向城鎮(zhèn)移民，或者上述措施的組合。這些發(fā)展經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，通過(guò)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)能夠更好地做到農(nóng)村反貧困。

要重視“維生農(nóng)戶”的生存根基。在極端落后的區(qū)域，家庭農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)是其生存的基礎(chǔ)，必須保障他們的正常生產(chǎn)。盡管現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要目的是構(gòu)建以家庭農(nóng)場(chǎng)為生產(chǎn)組織的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，但是，如果為了實(shí)施規(guī)模經(jīng)營(yíng)，對(duì)其強(qiáng)制實(shí)施土地流轉(zhuǎn)，之后又無(wú)法為其提供能勝任且穩(wěn)定的工作，就會(huì)造成其貧困的加劇。因此，在推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的過(guò)程中，不能忽視“維生農(nóng)戶”的存在，否則，就失去了貧困人口的生存依托和保障。

大力發(fā)展農(nóng)村區(qū)域的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)村區(qū)域非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的大力發(fā)展可以帶來(lái)兩方面的減貧效應(yīng)：一是改變農(nóng)業(yè)的弱勢(shì)地位，通過(guò)高附加值增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出收入；二是增加非農(nóng)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)，相應(yīng)帶來(lái)農(nóng)村區(qū)域的工資性收入。需要強(qiáng)調(diào)的是，農(nóng)村區(qū)域非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，關(guān)鍵在于成功地融入市場(chǎng)，切合城市化人口食品結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換升級(jí)。如果不能切入市場(chǎng)，或者不能從產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)中創(chuàng)造出市場(chǎng)，那么，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也只能“望洋興嘆”。

農(nóng)業(yè)組織結(jié)構(gòu)的變革與要素資源的再配置。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展必然會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)組織結(jié)構(gòu)的演變，以及與此相適應(yīng)的生產(chǎn)資源的再配置，而要素資源的再配置本質(zhì)上是對(duì)農(nóng)村區(qū)域人口資源稟賦的再調(diào)整。所以，在扶貧過(guò)程中，到了一定的時(shí)期必須高度重視組織結(jié)構(gòu)的變遷和制度變遷。例如，目前農(nóng)村的空心化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的細(xì)碎化與副業(yè)化問(wèn)題，就與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源的再配置嚴(yán)重滯后有關(guān)，不僅不利于消除貧困，而且也造成了資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。必須從供給端對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系進(jìn)行重構(gòu)，實(shí)施農(nóng)業(yè)發(fā)展與精準(zhǔn)扶貧的深度融合。

打破“資源詛咒” 實(shí)施資源扶貧

云南大學(xué)高等教育研究院教授 張建新

在大多數(shù)人的概念里，人口眾多、資源缺乏就會(huì)出現(xiàn)貧困。由此，有一個(gè)老套的公式：貧困=人數(shù)眾多+資源貧乏。然而，事實(shí)卻并非完全如此。正如俄羅斯總統(tǒng)普京說(shuō)過(guò)的一句話，“我們的國(guó)家十分富有，但人民卻很貧困”。這不禁讓人深思。

豐富的資源是一柄雙刃劍。它既是大自然對(duì)人類的最好饋贈(zèng)，也容易讓人在坐享其成中喪失積極進(jìn)取的動(dòng)力和創(chuàng)新源泉。如果過(guò)分依賴資源，就會(huì)成為一種包袱，甚至導(dǎo)致“資源詛咒”。這對(duì)于貧困無(wú)疑是雪上加霜。因此，精準(zhǔn)扶貧首先需打破“資源詛咒”。

何為“資源詛咒”

“資源詛咒”是1993年奧蒂在研究玻利維亞等礦產(chǎn)國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)首次提出的概念。豐富的自然資源對(duì)于一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)不是福音而是一種詛咒，因?yàn)樵诘V產(chǎn)資源外部利好影響下，這些國(guó)家的資源出口所得（即輕而易舉獲得的財(cái)富）大部分用于消費(fèi)與享受，而沒(méi)有用于投資發(fā)展。同時(shí)，由于對(duì)礦產(chǎn)資源價(jià)格的良好預(yù)期，政府大肆向外國(guó)舉債，當(dāng)?shù)V產(chǎn)價(jià)格下降時(shí)，就會(huì)爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)。安哥拉、尼日利亞、蘇丹、剛果等盛產(chǎn)石油、鉆石以及其他礦產(chǎn)資源的非洲國(guó)家都呈現(xiàn)了人均收入增長(zhǎng)緩慢、生活質(zhì)量低下的“資源詛咒”或“贏者詛咒”現(xiàn)象。由此可見(jiàn)，豐富的資源對(duì)一些國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不是充分的有利條件，反而是一種限制，是一個(gè)魔咒。

改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)憑借持續(xù)推進(jìn)的市場(chǎng)化以及豐富的資源創(chuàng)造了人類發(fā)展的奇跡。曾經(jīng)，我們依賴廉價(jià)勞動(dòng)力等低成本優(yōu)勢(shì)就可獲得大量訂單，企業(yè)無(wú)需專注于技術(shù)創(chuàng)新與開(kāi)拓新市場(chǎng)，一些地方政府更可坐收巨額的財(cái)政收入和外匯儲(chǔ)備。然而，2008年金融危機(jī)驚醒了靠低端產(chǎn)品出口發(fā)展的中國(guó)，我們才發(fā)現(xiàn)勞動(dòng)力和各種資源是有限的，世界的低端市場(chǎng)也不是無(wú)限大的。在今天的創(chuàng)新時(shí)代，中國(guó)這座“世界工廠”的引擎不能再像從前一樣依賴豐富的資源高速運(yùn)轉(zhuǎn)，從某種意義上說(shuō)，這也屬于廣義的“資源詛咒”。

“資源詛咒”的現(xiàn)實(shí)存在

我國(guó)西部地區(qū)，尤其是一些邊遠(yuǎn)少數(shù)民族地區(qū)自然資源豐富，生物多樣化，民族文化多姿多彩。然而，多年來(lái)靠山吃山、靠水吃水的短視行為，長(zhǎng)期“吃資源飯”的高消耗、高污染、低效益的發(fā)展模式最終演變?yōu)?ldquo;貧困的發(fā)展經(jīng)濟(jì)”。如千年銅都云南東川，2000年成為我國(guó)第一座因資源枯竭而被降級(jí)的地級(jí)礦產(chǎn)衰退型城市。因銅而設(shè)、因銅而建、因銅而興的東川，在銅礦資源枯竭后，驟然間從一個(gè)光榮的工業(yè)城市變成了窮山惡水的貧困地區(qū)。1978—2005年間在全國(guó)27個(gè)省份資源豐裕排名中，云南省的資源豐裕指數(shù)是1.626，名列第13位，然而云南省的貧困人口數(shù)量居全國(guó)第二位（560萬(wàn)），仍有滇西邊境山區(qū)、烏蒙山區(qū)、迪慶藏區(qū)、石漠化地區(qū)四個(gè)集中連片特困地區(qū)，共涉及全省15個(gè)州市91個(gè)片區(qū)縣。由此可見(jiàn)，豐富資源與貧困并未呈現(xiàn)正相關(guān)。下面以云南省怒江傈僳族自治州（以下簡(jiǎn)稱“怒江州”）為例剖析“資源詛咒”的現(xiàn)實(shí)存在。

怒江州是一個(gè)資源富集的地區(qū)。其境內(nèi)有怒江、瀾滄江和獨(dú)龍江三條江、183條支流，水能資源十分豐富；擁有世界地質(zhì)遺產(chǎn)“三江并流”景區(qū)，多姿多彩的傈僳族、怒族、獨(dú)龍族、普米族等原生態(tài)少數(shù)民族文化，旅游資源豐富；有1500多種動(dòng)植物被列入國(guó)家保護(hù)物種，被譽(yù)為“生物物種基因庫(kù)”；在全州境內(nèi)長(zhǎng)300公里的怒江，可規(guī)劃建設(shè)九座電站；全長(zhǎng)450公里的國(guó)境線與緬甸聯(lián)邦山水相連，在“一帶一路”戰(zhàn)略中占有一定的區(qū)域優(yōu)勢(shì)……然而，怒江州至今仍是云南乃至全國(guó)最貧困的少數(shù)民族自治州之一，所屬四個(gè)縣都是國(guó)家級(jí)貧困縣，按照目前農(nóng)村的貧困標(biāo)準(zhǔn)，即“2010年價(jià)格水平每人每年2300元”，全州還有31.6萬(wàn)貧困人口，貧困發(fā)生率達(dá)80%以上。

怒江州的“貧困經(jīng)濟(jì)”有四個(gè)特點(diǎn)。一是低層次資源開(kāi)發(fā)的惡性循環(huán)。由于自然環(huán)境惡劣、交通不便、信息閉塞等原因，當(dāng)?shù)鼐用裰荒懿扇〉蛯哟未址攀降臍Я珠_(kāi)荒、陡坡墾殖，進(jìn)而造成對(duì)怒江峽谷生物多樣性和以森林為主的生態(tài)系統(tǒng)的破壞，使得資源可供量減少。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)顯現(xiàn)出明顯的滯后性。該地區(qū)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重很??；農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)中，種植業(yè)比重高；種植業(yè)內(nèi)部，糧食比例又大大高于經(jīng)濟(jì)作物比例。三是生產(chǎn)力低下。當(dāng)?shù)厣a(chǎn)工具主要是人力、畜力和簡(jiǎn)單手工工具，很少使用機(jī)械設(shè)備、電力等農(nóng)用性生產(chǎn)資料，運(yùn)輸以人背馬馱和過(guò)溜索為主，落后的生產(chǎn)力水平成為導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用裆钬毨У闹匾?。四是自給自足的封閉性自然經(jīng)濟(jì)。多數(shù)人生產(chǎn)僅僅為了自身的需求，商品率很低，經(jīng)濟(jì)循環(huán)封閉。

怒江州的資源富集與當(dāng)?shù)氐臉O度貧困形成強(qiáng)烈反差，而經(jīng)濟(jì)的貧困與生態(tài)環(huán)境的脆弱相疊加，更造成了經(jīng)濟(jì)與生態(tài)之間的惡性循環(huán)。這種“要什么有什么，結(jié)果變成有什么就沒(méi)什么”的現(xiàn)象，就是“資源詛咒”的直接體現(xiàn)。

實(shí)施資源扶貧的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略

不破不立，只有打破“資源詛咒”，才能實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧。如何破而后立，如何經(jīng)營(yíng)好資源，考驗(yàn)著許多“營(yíng)養(yǎng)過(guò)剩”的地區(qū)。為此，應(yīng)該實(shí)施“資源扶貧”的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略。

雖然大部分貧困地區(qū)的生態(tài)環(huán)境與資源有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，然而要真正實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧仍面臨多方面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。只有資源開(kāi)發(fā)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)與脫貧致富同步進(jìn)行，我們擁有的綠水青山才能變成金山銀山。

給予優(yōu)惠的稅收返還政策，盡快開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅。我國(guó)資源稅自1984年創(chuàng)立以來(lái)，已經(jīng)歷了近30年的發(fā)展歷程。中共十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中再次提出“加快資源稅改革”的要求。建議中央政府給予貧困地區(qū)優(yōu)惠的資源稅收政策，加大對(duì)貧困地區(qū)資源稅收返還的力度，增加貧困地方財(cái)政收入。建議盡快開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅，建立健全我國(guó)的綠色稅收體系。

創(chuàng)新資源開(kāi)發(fā)制度，調(diào)整并升級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。一個(gè)地區(qū)的貧困與否，并不取決于自然資源與人均資源稟賦的多寡，而取決于其應(yīng)對(duì)資源稟賦變化的創(chuàng)新能力的強(qiáng)弱。資源富集卻貧困的地區(qū)，政府首先需創(chuàng)新資源開(kāi)發(fā)管理制度，重視制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，調(diào)整和升級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，積極加快發(fā)展制造業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)，努力改變本地區(qū)產(chǎn)業(yè)單一的狀況。同時(shí)，還應(yīng)給予企業(yè)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)他們?cè)黾友邪l(fā)投入、創(chuàng)新技術(shù)等。

推進(jìn)人力資源結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提升勞動(dòng)力素質(zhì)。充分考慮貧困地區(qū)的實(shí)際和發(fā)展階段，圍繞經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整推進(jìn)人力資源開(kāi)發(fā)，走出一條人力資源開(kāi)發(fā)精準(zhǔn)扶貧的創(chuàng)新之路。結(jié)合城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，引導(dǎo)貧困地區(qū)勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)和東部沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移，通過(guò)異地就業(yè)、勞務(wù)輸出、勞動(dòng)技能培訓(xùn)等多種渠道實(shí)現(xiàn)脫貧。

制定科學(xué)的資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃，超前準(zhǔn)備與后續(xù)開(kāi)發(fā)并舉。在自然資源開(kāi)發(fā)方面，開(kāi)發(fā)和利用長(zhǎng)期荒廢的荒山、荒水、荒坡等資源；開(kāi)發(fā)綠色品牌、特色農(nóng)副產(chǎn)品等；開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)廢棄物、稻草、包谷桿等二次資源，充分利用可再生資源發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。在文化資源開(kāi)發(fā)方面，通過(guò)創(chuàng)新觀念、實(shí)施產(chǎn)業(yè)集群化戰(zhàn)略、培育文化市場(chǎng)主體、建立多元化投融資機(jī)制等途徑，開(kāi)發(fā)有形文化資源（如歷史遺存、特色服飾等）和無(wú)形文化資源（如音樂(lè)舞蹈、民族節(jié)慶等）。在旅游資源開(kāi)發(fā)方面，通過(guò)立法手段加強(qiáng)對(duì)這類資源的保護(hù)，促進(jìn)旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；為當(dāng)?shù)靥峁┚蜆I(yè)機(jī)會(huì)，加快基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；鼓勵(lì)多種經(jīng)濟(jì)成分參與旅游資源的開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)“吃、住、行、游、購(gòu)、娛”的協(xié)調(diào)發(fā)展。

總之，“資源詛咒”絕對(duì)不是天賦資源與生俱來(lái)的自然魔力，也不是與天賦資源伴隨而至的人間魔法。資源不該成為貧困的魔咒，而應(yīng)成為致富的家底。資源型經(jīng)濟(jì)的不發(fā)達(dá)以及相關(guān)問(wèn)題的出現(xiàn)，并不是資源本身的問(wèn)題，而是緣于資源開(kāi)發(fā)及資源財(cái)富治理的失當(dāng)。我們需要回答的是：資源是否被合理使用？如果沒(méi)有，為什么？制定資源使用的政策是否有錯(cuò)？

拆遷安置模式對(duì)城市貧困人口的影響

江蘇省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)發(fā)展研究中心副主任 徐 琴

20世紀(jì)末以來(lái)，大多數(shù)中國(guó)城市經(jīng)歷了大規(guī)模的新城建設(shè)和舊城改造，這是中國(guó)城市化推進(jìn)最快的時(shí)期。這一歷史過(guò)程，對(duì)不同的社會(huì)群體而言，意味著完全不同的改變。對(duì)于富裕階層和城市中產(chǎn)階級(jí)而言，水平不斷提升的新城建設(shè)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)提供了更多的空間選擇、更好的城市功能和更優(yōu)的居住品質(zhì)。但對(duì)于城市貧困人口而言，大規(guī)模的城市擴(kuò)展和改造究竟是能夠帶來(lái)居住和生計(jì)的共同改善還是使其陷入更深的貧困，與拆遷安置模式關(guān)系極大。

常見(jiàn)的城市拆遷安置模式

如果按照拆遷后居民被安置的空間區(qū)位劃分，城市的拆遷安置模式主要可以劃分為原地安置和異地安置。原地安置是相關(guān)部門(mén)在征收土地并拆除房屋后，在原住址或附近就地建造起安置小區(qū)，該地塊上的被拆遷居民仍然居住于此；在行政區(qū)劃上，拆遷后的安置性住房一般仍在原來(lái)的街道或者原來(lái)的城市社區(qū)范圍內(nèi)。異地安置，一般也可視為偏遠(yuǎn)化安置，是將被拆遷居民集中遷往遠(yuǎn)離其原住地的新安置區(qū)，此類安置地點(diǎn)一般處于現(xiàn)有城市建成區(qū)的外圍，距離現(xiàn)有的建成區(qū)邊緣有較遠(yuǎn)的距離，并且一般不屬于城市近期開(kāi)發(fā)的區(qū)域。

2000年以來(lái)，隨著城市房地產(chǎn)市場(chǎng)的興起、土地價(jià)格的飆升以及土地財(cái)政對(duì)地方財(cái)政收入的貢獻(xiàn)率不斷提高，城市更新和城市危舊房改造過(guò)程中涉及城區(qū)原住民的安置，多數(shù)采用偏遠(yuǎn)的異地安置模式，而且規(guī)模越大、房?jī)r(jià)越高的城市更傾向于采用該模式；這類偏遠(yuǎn)化的異地安置社區(qū)，建設(shè)規(guī)模巨大，安置人數(shù)經(jīng)常多達(dá)數(shù)萬(wàn)、十?dāng)?shù)萬(wàn)甚至數(shù)十萬(wàn)。典型的有北京的回龍觀和天通苑、上海的羅店大居、南京的四大保障房片區(qū)（岱山、上坊、花崗和丁家莊）等大型安置房片區(qū)。

不同的空間擁有不同的社會(huì)屬性和社會(huì)資源。在城市擴(kuò)展和更新的空間分配與重構(gòu)過(guò)程中，舊城區(qū)內(nèi)的貧困人口和低收入群體往往被動(dòng)地被安置在區(qū)位差資源少的城市邊緣地帶。當(dāng)多數(shù)大城市更傾向于采用這種安置模式時(shí)，被安置的城市貧困人口未來(lái)脫貧的路將更加艱難。

城市被拆遷居民的特征及其后安置生活

自從城市居民的住房分配實(shí)施市場(chǎng)化改革以來(lái)，在市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)住房成為城市居民獲得住房的主要途徑。自此，逐步在舊城區(qū)的危舊房集中區(qū)（也稱棚戶區(qū)）中沉淀下來(lái)的居民，多數(shù)屬于城市貧困人口或低收入人口。

以南京市為例，2000—2011年期間，南京市主城范圍內(nèi)22個(gè)街道共10843戶居民被拆遷安置，涉及人口24855人。根據(jù)拆遷當(dāng)年的家庭申報(bào)年收入，這些被拆遷家庭平均年收入僅為16613元，戶均居住面積為18.48平方米，戶均補(bǔ)償10.12萬(wàn)元。從戶主的就業(yè)狀態(tài)看，被拆遷家庭中失業(yè)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于南京市平均水平，顯示為在職的戶主約為65%，其就業(yè)也主要集中于收入水平偏低的企業(yè)或低端服務(wù)業(yè)，很多人以打零工為生；另有30%的戶主明確處于無(wú)業(yè)狀態(tài)。此類被拆遷戶的家庭完整性也較差，其中高達(dá)62.6%的戶主離異或喪偶。

在異地安置的拆遷安置模式下，城市貧困人口的居住條件確實(shí)能夠獲得明顯改善，住房面積有所擴(kuò)大，住房功能更加完善，居住小區(qū)的環(huán)境也明顯優(yōu)于舊城的棚戶區(qū)。然而，由于多數(shù)被安置到遠(yuǎn)離市區(qū)的城市邊緣地區(qū)，這些被拆遷戶的就業(yè)、收入和生活很難因此得到有效改善，其貧困和低收入狀態(tài)難以逆轉(zhuǎn)，生計(jì)可能更加艱難。

首先，他們的就業(yè)機(jī)會(huì)減少了。遠(yuǎn)離市區(qū)的安置房社區(qū)，因?yàn)樨毨丝诤偷褪杖肴后w集中，無(wú)法形成有效的消費(fèi)市場(chǎng)，服務(wù)業(yè)難以發(fā)展；并且由于該區(qū)域尚未進(jìn)行充分的城市開(kāi)發(fā)，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)極為薄弱，就業(yè)機(jī)會(huì)嚴(yán)重匱乏，被拆遷人口難以就近解決就業(yè)問(wèn)題。而進(jìn)入市中心尋找就業(yè)機(jī)會(huì)，則因?yàn)榫嚯x遠(yuǎn)、公交配套差、通勤困難以及通勤成本高昂等原因難以實(shí)現(xiàn)，很多人甚至因此而放棄。

我們此前曾經(jīng)專門(mén)調(diào)查過(guò)安置小區(qū)的就業(yè)情況，在舊城原地安置區(qū)的就業(yè)率為85.5%，而異地偏遠(yuǎn)化安置的就業(yè)率僅有70.5%；原地安置區(qū)的居民中超過(guò)80%的人在半年內(nèi)就實(shí)現(xiàn)了自主就業(yè)，而偏遠(yuǎn)化安置區(qū)的居民在半年內(nèi)能自己找到工作的僅有12%，甚至有近30%的人被拆遷多年后仍然沒(méi)有獲得新的就業(yè)機(jī)會(huì)。

其次，偏遠(yuǎn)安置區(qū)的公共服務(wù)資源明顯比舊城區(qū)以及重點(diǎn)開(kāi)發(fā)的城市新區(qū)差。公共交通、子女教育、醫(yī)療服務(wù)、文化體育設(shè)施等都供給不足或水平不高。與此同時(shí)，剛性生活成本卻大幅度提高。

就業(yè)困難、收入無(wú)來(lái)源或過(guò)低，公共服務(wù)資源不足，再加上大幅度提高的剛性生活成本，造成城市貧困人口的脫貧之路十分艱難。

綜合幫扶，解決城市安置區(qū)貧困人口的生計(jì)困難

生計(jì)困難是所有貧困人口面臨的最大也是最為直接的困境，其成因極為復(fù)雜，既有貧困人口自身的疾病、能力不足以及文化心態(tài)因素，也有社會(huì)變遷導(dǎo)致的人力資本失效、城市發(fā)展造成的空間資源分配不公等原因。拆遷安置區(qū)的貧困人口，其貧困的產(chǎn)生同樣也出于多種原因，同樣需要綜合幫扶才能解決他們的生計(jì)困難。

將能力建設(shè)與社會(huì)救助相結(jié)合。社會(huì)救助，主要通過(guò)發(fā)放低保的辦法幫助貧困人口，是城市反貧困的主要措施。但低保所覆蓋的往往是極度貧困的家庭，力度有限，覆蓋面也很小。對(duì)于城市安置區(qū)的多數(shù)貧困人口而言，更需要能力建設(shè)，即主要通過(guò)提供免費(fèi)的就業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)和創(chuàng)業(yè)扶持，提升其在就業(yè)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。

積極推動(dòng)集中安置區(qū)所在城市區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展?，F(xiàn)有的安置區(qū)不僅遠(yuǎn)離城市中心商貿(mào)區(qū)，多數(shù)也遠(yuǎn)離城市的產(chǎn)業(yè)集中發(fā)展區(qū)。因此，在進(jìn)行城市規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)在此類區(qū)域配置適宜的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

為安置區(qū)提供完備良好的公共服務(wù)。公共服務(wù)特別是教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共交通的不足和低水平，往往會(huì)加劇安置區(qū)貧困人口的生計(jì)困境。因此，城市公共交通特別是軌道交通的規(guī)劃建設(shè)，應(yīng)與安置區(qū)的空間安排相匹配，并且要做到同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步交付、同步開(kāi)通，以良好的通達(dá)性幫助安置區(qū)居民獲得更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和更便利的交通服務(wù)；要加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的同步建設(shè)，解決居民的就近就醫(yī)問(wèn)題；提升安置區(qū)基礎(chǔ)教育發(fā)展水平則更為重要，這既是貧困家庭走出貧困的必經(jīng)之路，也是社會(huì)公平的基本要求。

積極引入社會(huì)公益組織，助推扶貧事業(yè)。隨著扶貧工作的不斷深入以及貧困特征的變化，扶貧需要更有針對(duì)性、更加精準(zhǔn)化。同時(shí)，由政府直接推動(dòng)的行政化扶貧也在逐步淡化，而社會(huì)組織在扶貧事業(yè)中的作用將日益突顯，特別是在社區(qū)層面。因此，需要在城市的主要安置區(qū)引入專業(yè)的社會(huì)公益組織，幫助其建立扎根社區(qū)、公眾積極參與的各類社區(qū)公益組織，為社區(qū)成員特別是社區(qū)的貧困家庭提供更為細(xì)致、貼心和精準(zhǔn)的扶貧服務(wù)。

總之，大城市普遍存在的集中型拆遷安置小區(qū)，帶來(lái)了城市貧困人口的集聚。而這種貧困人口在城市特定空間的高度集聚極為不利于城市社會(huì)的和諧發(fā)展。因此，綜合施策、主動(dòng)扶貧，解決貧困人口的生計(jì)困難，阻止城市社會(huì)的底層固化和擴(kuò)大，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)是城市物理空間和社會(huì)空間的規(guī)劃、建設(shè)與管理共同面對(duì)的問(wèn)題。