中共十八屆四中全會在“全面推進依法治國”的主題下，把“守法誠信”作為法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容之一；同時又提出加強社會誠信建設(shè)，使遵法守法成為全體人民的共同追求和自覺行動。在政府誠信建設(shè)和社會誠信建設(shè)的關(guān)系上，政府誠信建設(shè)無疑具有引領(lǐng)和示范作用。然而，政府誠信并不是一個現(xiàn)代話題，本文試圖從學理上簡要闡明這一概念在傳統(tǒng)社會和現(xiàn)代社會的不同意涵，以及現(xiàn)代政府誠信與法治的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。

德性：古代政府誠信的社會基礎(chǔ)

古人認為，真實無妄謂之“誠”，言而可復(fù)謂之“信”。“誠”與“信”合在一起，就是說話辦事真誠無欺、恪守承諾。在古代中國，誠信不僅是對個人的一項道德要求，也是政府善政的一項基本標準?？鬃釉唬?ldquo;人而無信，不知其可也”，這是對個人而言；“道千乘之國，敬事而信，節(jié)用而愛人，使民以時”，這是對政府治理而言。子貢向孔子請教治國理政的秘訣，孔子給出了三個答案：“足食，足兵，民信之矣。”子貢又問：“必不得已而去，于斯三者何先？”孔子說：“去兵。”子貢又問：“必不得已而去，于斯二者何先？”孔子又曰：“去食。自古皆有死，民無信不立。”可見，在孔子那里，誠信為治國理政的首善之舉。

古代政府的誠信并不僅僅停留在道德說教的層面，統(tǒng)治者中身體力行者也不乏其例。唐貞觀初年，有人上書請求斥退皇帝身邊那些佞邪的小人。太宗就問：“朕之所任，皆以為賢，卿知佞者誰耶？”那人就回答說：“臣居草澤，不的知佞者，請陛下佯怒以試群臣，若能不畏雷霆，直言進諫，則是正人，順情阿旨，則是佞人。”太宗對身邊的大臣說：“流水清濁，在其源也。君者政源，人庶猶水，君自為詐，欲臣下行直，是猶源濁而望水清，理不可得。”太宗不愿意用詐術(shù)治國，就對上書人說：“朕欲使大信行于天下，不欲以詐道訓俗，卿言雖善，朕所不取也。”

然而，古代政府的誠信建立在德性基礎(chǔ)之上，這對崇尚以德治國、圣人治國的古代中國來說，尤為如此。根據(jù)馬克斯•韋伯關(guān)于權(quán)力類型的劃分，人們?nèi)魞H僅因領(lǐng)導人的誠信而對權(quán)力產(chǎn)生認同，這種權(quán)力就屬于克里斯馬權(quán)力的范疇，因而帶有一般克里斯馬權(quán)力的屬性：政府誠信不僅是父愛主義的，是政府領(lǐng)導人自上而下的施舍，而且?guī)в胁淮_定性，它并不是政府領(lǐng)導人的必然屬性，誠信領(lǐng)導人可能出現(xiàn)，也可能不出現(xiàn)。對于普通民眾而言，政府誠信只是他們的情感寄托，是人們基于地域、血緣、品格約束的個人誠信在政治領(lǐng)域的投射與反映。在家國情懷之下，人們當然希望高高在上的領(lǐng)導人能愛民如子，一諾千金；退一步說，民眾期望的僅僅是政府說話算數(shù)的誠信形式，并不嚴格計較政府誠信能給他們帶來多大的收益。對政府機構(gòu)及其人員而言，政府誠信只是一種或然品質(zhì)、追求目標和自我約束，政府誠信做到什么程度、尺度如何拿捏，主動權(quán)都掌握在官員個人手里。領(lǐng)導人兌現(xiàn)了一回承諾，那就是皇恩浩蕩，天下盡知。政府失信于民，則三緘其口，文過飾非。由于官員與民眾權(quán)利的非對稱性，如果當權(quán)者自甘墮落、背信棄義，那么他們除了遭受即期的道德譴責、遠期的民心喪失這樣非正式懲罰外，普通民眾對弄權(quán)者的失信行為其實束手無策。失民心者失天下，與其說是對政府誠信的剛性約束，不如說是對政府失信行為的道德詛咒，極端如秦朝趙高擅權(quán)亂政，指鹿為馬，群臣敢怒而不敢言。在以實力論英群的古代，政府誠信其實值不了幾個錢，甚至不講誠信也能找到充分的理由，所謂兵不厭詐，爾虞我詐。

契約：現(xiàn)代政府誠信的社會基礎(chǔ)

契約精神的普遍確立是古代政府誠信向現(xiàn)代政府誠信轉(zhuǎn)化的一個重要環(huán)節(jié)。契約與交易伴隨而生，是平等主體在交易過程中基于自由合意而達成的共識與承諾，立約雙方莊嚴地恪守這種承諾。歷史地看，交易與契約的觀念與行為自古就有，但在傳統(tǒng)宗法關(guān)系和身份倫理的社會中，保障交易正常進行的決定性因素是血緣、地緣與身份，契約觀念在古代文明中最多只能算一種輔助性的個人倫理。

現(xiàn)代商業(yè)資本主義的發(fā)展斬斷了束縛在人們身上的形形色色的封建羈絆，“它使人和人之間除了赤裸裸的利害關(guān)系，除了冷酷無情的‘現(xiàn)金交易’，就再也沒有別的聯(lián)系了”（馬克思語）。在新的人文環(huán)境中，契約精神成為自利的經(jīng)濟人為促成交往與合作而達成的最大共識。恪守契約就是恪守誠信，沒有誠信做保證的契約, 等于一紙空文，誠信原則在私法領(lǐng)域最終獲得了“帝王條款”、“最高行為準則”的地位。

政府或國家是市場交換中的必要條件或環(huán)節(jié)，當契約精神由商業(yè)倫理走向社會倫理、政治倫理時，傳統(tǒng)的以德性為基礎(chǔ)的政府誠信也升華為現(xiàn)代以契約為基礎(chǔ)的政府誠信，并成為社會普遍認同的價值法則和行動尺度。在社會契約論看來，政府的特殊性不在于它是凌駕于人民之上的統(tǒng)治者, 而在于它是在法律關(guān)系上與人民平等、與人民締約、為人民提供公共服務(wù)的具有強制力的公共組織；政府誠信不是政府機構(gòu)及其領(lǐng)導人自上而下的施舍，而是人民在授權(quán)于政府的過程中基于主體平等、自由合意原則而達成契約性共識；政府誠信不再是政府的一種道德自律，而是受締約相對方制約的契約他律，是政府的一種必然品質(zhì)；尤為重要的是，政府誠信不僅要求政府有道德誠心、行為誠實等表現(xiàn)形式，而且必須有履行契約的實質(zhì)性內(nèi)容：政府權(quán)力的使用必須以維持社會正義秩序、保障人民基本權(quán)利的實現(xiàn)為依歸，否則就是背信棄義的爽約行為。

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，誠信、平等、雙贏、利益、競爭等理念早已深刻地融入現(xiàn)代市場實踐的全過程，在這方面，契約理論直到今天仍然顯示出旺盛的生命力。然而，當契約理論將其理論勢力范圍由市場交易的平等主體擴展到普通民眾與公權(quán)主體之間時，就顯得力不從心。隨著早期資本主義國家建設(shè)任務(wù)的完成，社會契約論也遭遇了巨大的理論危機。在國家建設(shè)過程中，人們發(fā)現(xiàn)天賦人權(quán)、契約法則既非先驗地存在于人們的心目之中，也非經(jīng)驗地存在于歷史過程之中。在現(xiàn)實政治生活中，民眾與政府的訂約過程，既非全員參與，也存在權(quán)力及信息的不對稱，自由合意、主體平等很難實現(xiàn)。不過，歷史發(fā)展又常常超出人們的預(yù)料，經(jīng)由契約精神孕育的現(xiàn)代政府誠信理念并未隨著契約理論的母體一同衰落，而是找到了新的宿主：現(xiàn)代法治。

法治：現(xiàn)代政府誠信的保障

現(xiàn)代政府并不完全排斥社會契約論，因為它不能一般地否定主權(quán)在民原則，但它需要用其他方式證明自己的合法性。合法性是由某種社會價值體系所判定的、被社會成員廣泛認可的正當性，它并不僅指向合法律性，但在現(xiàn)代社會，合法性需要通過合法律性的程序性正當來證明，即韋伯所謂的法理型權(quán)力。因此，現(xiàn)代政府無一例外地都宣稱自己是法治政府，法治成為一種現(xiàn)代社會獨立的、特殊的政治美德。在法治背景下，政府誠信與契約的關(guān)系就轉(zhuǎn)化為政府誠信與法治的關(guān)系：政府可以不去理會那些虛無縹緲的社會契約，但它必須嚴格遵守和人民共同制定的法律。在現(xiàn)代政治實際發(fā)展過程中，法治又集中表現(xiàn)為政府對憲法的遵從。在憲政框架之下，誠信原則進一步法律化、制度化，成為法治國家建設(shè)的精神基石。1931年德國帝國法院在一個判決中說：“誠實信用的原則，對于一切法律界，且包含公法在內(nèi)，皆得適用之。” 1991年的《哥倫比亞憲法》第83條規(guī)定：“個人和公共當局的活動都必須符合誠信準則，前者在后者面前實施的一切行為，被推定為包含誠信。” 公法學者拉邦德認為：“誠實信用原則，一如其在私法之領(lǐng)域，可以支配公法之領(lǐng)域。茍無誠實與善意，立憲制度似難推行。誠實與善意，為行使一切行政權(quán)（司法權(quán)、立法權(quán)亦同）之準則，同時亦為其界限。”

將政府誠信納入法治的軌道，并不意味著法律就涵蓋了政府誠信的全部內(nèi)容，而是說法律為政府誠信劃定了客觀尺度，構(gòu)成了政府誠信的基本底線。法律并不否定更高標準政府誠信的存在，但更致力于防范政府低標準的失信行為，并對這一法律事實給予客觀、公正、簡潔、明確的判斷。從法治政府的角度看，公眾可能并不確切知道什么是政府誠信，但他們很容易根據(jù)法律判斷什么是政府失信，其中暗含的風險是：政府誠信證偽容易而證實難，公眾對政府的失信感知遠比對政府的誠信的感知來得靈敏。因此，政府個別部門為了蠅頭小利或一己私利，朝令夕改、出爾反爾，信口承諾、暗箱操作，違法行政、漠視契約，這些行為可能都是個案，但它們會從整體上損壞政府誠信及守法努力。而從權(quán)力的合法性來源看，現(xiàn)代政府權(quán)力的合法性主要源自法理或程序性的正當性，但并不排斥歷史傳統(tǒng)資源和個人魅力資源對權(quán)力的合法性支撐。即是說，政府工作人員基于德性基礎(chǔ)的非職務(wù)性的誠信行為，如模范地遵從社會公德、家庭美德，對提升政府的合法性乃至建設(shè)法治政府來說，仍然是有意義的行為。