2015年9月21日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，為新時期我國生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行了頂層設(shè)計?！斗桨浮啡娑唧w，標(biāo)志著生態(tài)文明建設(shè)不僅成為一種指導(dǎo)觀念，也成為推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力改革的行動綱領(lǐng)。改革的持續(xù)推進(jìn)不可避免地要涉及政府內(nèi)部權(quán)利結(jié)構(gòu)的重組與調(diào)整。能否突破利益固化藩籬，暢通深化改革道路，成為生態(tài)文明體制改革成敗的關(guān)鍵。

生態(tài)系統(tǒng)具有整體性和系統(tǒng)性特征。只有尊重自然規(guī)律和自然的布局，理順人與自然、環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)系才能開展好生態(tài)文明建設(shè)。改革開放以來，中國經(jīng)濟高速增長的同時也帶來了大規(guī)模的生態(tài)破壞和環(huán)境污染。大氣污染嚴(yán)重、生態(tài)多樣性銳減、森林和草原退化、資源枯竭等一系列生態(tài)環(huán)境壓力折射出一些地方政府為追求既得利益最大化而設(shè)置權(quán)利的藩籬、壟斷的藩籬等深層問題，同時也給生態(tài)文明體制提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。許多完整的自然生態(tài)被現(xiàn)行的分散管理體制無形切割，造成“碎片化”，管理弊端逐漸凸顯。

一是河流“斷”流。我國對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制?？h級以上地方人民政府水行政主管部門按照規(guī)定的權(quán)限，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。一方面流域內(nèi)涉及的農(nóng)業(yè)灌溉、城市供水、水資源開發(fā)、防洪、污染控制由不同政府部門管理，另一方面按流經(jīng)行政區(qū)域劃分，各區(qū)段的管理職能也各有其主，由此使一條完整的水系被人為分割，違背了自然規(guī)律。為尋求局部利益最大化，上游往往借地理優(yōu)勢侵占下游利益，造成“上游超標(biāo)排污、下游難免遭殃”的矛盾沖突。以北京的“母親河”永定河為例，全長747公里，流經(jīng)內(nèi)蒙古、山西、河北三省區(qū)和北京、天津兩個直轄市，共43個縣市，全流域面積4.7萬平方公里。多部門、多層次的管理造成政出多門、權(quán)力交織、各自為政的“九龍治水”格局。由于責(zé)權(quán)利模糊不清，致使永定河的生態(tài)系統(tǒng)一度遭到嚴(yán)重破壞，河道內(nèi)溝壑遍布、河床裸露，冬春季節(jié)更是風(fēng)沙彌漫、塵土飛揚，沿途民眾深受其苦，望河生嘆。

二是大氣“污”染?？諝獾淖畲筇匦跃褪橇鲃?，這也導(dǎo)致城市間大氣污染相互影響。僅從行政區(qū)劃角度考慮單個城市的大氣污染防治措施已難以解決問題，更需要多方主體的通力協(xié)作，實施一體化治理。近年來，隨著京津冀地區(qū)工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，經(jīng)濟高速增長，日益突出的環(huán)境壓力也成為京津冀可持續(xù)發(fā)展的最大制約因素。其中，秋冬季頻發(fā)的霧霾天氣給人們的生產(chǎn)和生活帶來了極其不利的影響，成為“心肺之患”。為治理大氣污染，我國頒布了一系列指導(dǎo)意見與行動計劃，并于2013年組建了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組。發(fā)揮協(xié)作機制，以北京市和環(huán)境保護部為主，各省區(qū)市和中央有關(guān)部門積極聯(lián)動，出色完成了APEC會議、世界田徑錦標(biāo)賽、抗日戰(zhàn)爭暨世界反法西斯戰(zhàn)爭勝利70周年的空氣質(zhì)量保障工作。由于霧霾成因的復(fù)雜性，治理霧霾需要政府部門、污染企業(yè)和公眾協(xié)同努力，這些不同主體都有各自不同的利益訴求。目前,京津冀三地在環(huán)保要求方面，實施標(biāo)準(zhǔn)有明顯差異。如機動車新車標(biāo)準(zhǔn)，北京市2013年就執(zhí)行國五標(biāo)準(zhǔn)，天津和河北今年四月才執(zhí)行此標(biāo)準(zhǔn)。污染物排放標(biāo)準(zhǔn)方面，天津和河北的電力、水泥等重污染行業(yè)的排放明顯低于北京市。如果津冀兩地政府嚴(yán)格依照法律法規(guī)取締高污染高能耗企業(yè)，將會損害有關(guān)企業(yè)的利益及地方政府的績效。京津冀雖初步建立了大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，但對生態(tài)環(huán)境問題突出的地區(qū)，懲治力度不夠；橫向的生態(tài)補償機制尚未建立，多方治理主體的利益競爭也使得協(xié)同治理陷入了困境。

三是森林“割”據(jù)。在眾多生態(tài)系統(tǒng)中，每一層都有無數(shù)的物種在支撐，生物多樣性越高，物種越豐富，這個生態(tài)系統(tǒng)就越穩(wěn)定，反之就越脆弱。東北虎作為溫帶、寒溫帶森林生態(tài)金字塔頂端的旗艦物種，不僅在其生活的生態(tài)系統(tǒng)中起著關(guān)鍵作用，而且是衡量當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和生態(tài)平衡的有力指標(biāo)，是重要的指示物種。據(jù)北京師范大學(xué)生物多樣性國家級創(chuàng)新團隊長期定位監(jiān)測，2012—2014年，至少有27只東北虎和42只東北豹長期活動于中俄邊界吉林省區(qū)域內(nèi)的琿春、汪清國家級自然保護區(qū)及其周邊區(qū)域。2015年6月15日，習(xí)近平總書記對民盟中央提交的《關(guān)于實施中國野生東北虎和東北豹恢復(fù)與保護重大工程的建議》作出了重要批示：“野生東北虎東北豹重返東北境內(nèi)，反映出近年來我國野生動植物保護取得了積極成效，要抓住當(dāng)前的有利條件，遵循自然規(guī)律，完善思路，創(chuàng)新舉措，把野生動植物保護工作做好。有關(guān)要求可體現(xiàn)在十三五規(guī)劃建議中。”為此，實施搶救性保護行動，加快建立“虎豹生態(tài)保護示范區(qū)”顯得迫在眉睫。

東北虎自然種群恢復(fù)的前提條件是需要有特殊保護和管理的面積較大的自然區(qū)域，要有豐富的森林植被和獵物種群數(shù)量，以及良好的社會周邊環(huán)境。據(jù)調(diào)查，虎豹依然處于棲息地碎片化、食物不足等瀕危困境。這既有來自于森林保護區(qū)內(nèi)的體制因素，也有來自于周邊地區(qū)的外在干擾。首先，森林資源的產(chǎn)權(quán)被分割，林木權(quán)屬既有國家的，也有集體的，造成財權(quán)、物權(quán)不統(tǒng)一。國家林應(yīng)由國務(wù)院行使管理權(quán), 由于森林位置偏僻，國務(wù)院將權(quán)利委托給琿春當(dāng)?shù)卣牧謽I(yè)部門,基層林業(yè)部門被賦予的職能和擔(dān)負(fù)的任務(wù)不匹配，存在“小馬拉大車”的現(xiàn)象。集體林屬于森工企業(yè)，該企業(yè)與各級政府及林業(yè)主管部門構(gòu)成事實上的上下級行政關(guān)系，同時扮演著政府部門和企業(yè)的雙重角色。其次，自然保護區(qū)既受管理委員會（管理局）領(lǐng)導(dǎo)，又受各自業(yè)務(wù)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，缺乏明確的統(tǒng)一規(guī)劃和管理，從而出現(xiàn)管理重疊交叉、機構(gòu)設(shè)置混亂、責(zé)任不清。據(jù)調(diào)查，琿春東北虎國家級自然保護區(qū)涉及林業(yè)、國土、水利、交通、牧業(yè)、旅游、規(guī)劃、公安、邊防、海關(guān)、工商等十多個部門，管理權(quán)限分散在上述相關(guān)行政主管部門和地方政府，缺少高于各部門的專門行政機構(gòu)的統(tǒng)籌管理，綜合協(xié)調(diào)難度加大。再次，自然保護區(qū)也遭受著保護區(qū)外人類活動的干擾。在1000平方公里的琿春保護區(qū)周邊,有17個村,居住著5000多名村民。有的村民為了個人利益上山放牧牛群。據(jù)1989—2012年琿春地區(qū)統(tǒng)計，每年林下放牛40000余頭。高強度的放牧嚴(yán)重干擾了東北虎和東北豹的繁殖環(huán)境，極大地減少了虎豹獵物的數(shù)量，成為虎豹擴散和定居的最大障礙。林蛙養(yǎng)殖、人參種植、林產(chǎn)品采集和非法盜獵等人類活動也對虎豹生存構(gòu)成了巨大威脅。因此，如何協(xié)調(diào)村民的利益，也成為自然保護區(qū)的棘手難題。

綜上，生態(tài)系統(tǒng)固有的完整性被不同的業(yè)務(wù)部門、不同的行政轄區(qū)管理，形成“諸侯格局”，由此造成地方政府及環(huán)保部門權(quán)責(zé)不明、權(quán)責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等諸多管理漏洞，對生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)利用造成了極大的影響，不僅加重了生態(tài)環(huán)境管理對象的負(fù)擔(dān)，也在很大程度上導(dǎo)致運行機制不暢，決策難以順暢執(zhí)行。

《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出到2020年要構(gòu)建起產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。目前的《方案》并未涉及明確的部門分工。為解決“九龍治水”的頑癥痼疾，修正碎片化管理的體制弊端，突破利益固化的藩籬，應(yīng)當(dāng)以體制機制改革為突破口，通過“試點先行、重點突破、帶動全局發(fā)展”的思路做好系統(tǒng)整合、利益均衡與部門協(xié)同，增強統(tǒng)一性、整體性、協(xié)調(diào)性。這也是轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

一是尊重自然，堅持生態(tài)系統(tǒng)完整性原則，推進(jìn)“大部門制”改革。要樹立“一盤棋”的整體思維，以“五位一體”總體布局為立足點，采取綜合手段，積極推進(jìn)大部制,整合政府行政資源、統(tǒng)籌部門職能、集合生態(tài)保護要素，形成“海陸空”綜合化管理機制。通過大部制改革，打破各部委之間的權(quán)力疆界，實現(xiàn)各部委之間的權(quán)力均等化，以職能調(diào)整為核心來理順行政關(guān)系，提升行政效率，建立一種自上而下的垂直管理系統(tǒng)。建議由中央設(shè)立生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，全面統(tǒng)籌部署生態(tài)文明建設(shè)實施，打破行政區(qū)界，消除行政壁壘，破解“部門利益梗阻”難題。如成立流域綜合管理小組，建立聯(lián)席會議制度，加強對各地區(qū)、各部門、各群體之間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，對河流上中下游、兩岸、堤壩、濕地、林木植被等河流資源進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法，提高水資源的利用效率，科學(xué)控制河流開發(fā)限度，維護河流的健康和可持續(xù)性。

二是完善利益均衡化的相關(guān)配套政策，健全資源有償使用和生態(tài)補償制度。生態(tài)補償制度作為生態(tài)環(huán)境保護利益平衡的一個杠桿，實質(zhì)上是一種利益協(xié)調(diào)機制。由于長期存在的“環(huán)境資源無價”觀念，生態(tài)補償?shù)闹匾员唤档蜕醵鲆?。生態(tài)補償涉及的利益關(guān)系復(fù)雜，在現(xiàn)實中還存在著生態(tài)補償不規(guī)范、補償對象不明確、補償形式單一等諸多問題。因此亟需從國家層面推進(jìn)生態(tài)補償立法，在明確補償責(zé)任、主體義務(wù)等方面做好頂層設(shè)計，將生態(tài)補償工作評價納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展的考評體系。政府應(yīng)充分發(fā)揮生態(tài)補償執(zhí)行主體的組織協(xié)調(diào)能力，構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，健全資源有償使用和生態(tài)補償制度，著力解決自然資源及其產(chǎn)品價格偏低、生產(chǎn)開發(fā)成本低于社會成本、保護生態(tài)得不到合理回報等問題。中央要賦予各地方先行先試的權(quán)力，探索建立橫向生態(tài)補償機制和多元化補償機制。對國家重點生態(tài)功能區(qū)要加大中央財政轉(zhuǎn)移支付力度，提高補助系數(shù)，完善資金分配方式，做好對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)移民和妥善安置，在保護生態(tài)環(huán)境的前提下改善民生。

三是以建立國家公園體制為契機，改善現(xiàn)有自然保護管理體制，構(gòu)建科學(xué)的自然保護體系。國家公園作為自然保護體系和生態(tài)文明體制建設(shè)的重要組成部分，其目的是保存、保護典型生態(tài)系統(tǒng)的完整性。針對自然保護區(qū)“條條”、“塊塊”的分割體制，中央應(yīng)盡快出臺國家公園建設(shè)的相關(guān)政策法規(guī)，明確國家公園歸中央政府管理，采取中央政府垂直管理模式，對國家公園進(jìn)行統(tǒng)一管理、規(guī)劃、保護、建設(shè)，理順現(xiàn)有管理體制，并對國家公園全部土地資源權(quán)屬實現(xiàn)國有化。積極探索多元化的籌資模式，如設(shè)立國家公園基金會，募集社會公益基金，對虎豹等瀕危物種進(jìn)行專項保護。依靠科技推動產(chǎn)業(yè)綠色升級和發(fā)展生態(tài)增值服務(wù)型產(chǎn)業(yè)，解決貧困問題和生態(tài)環(huán)境保護問題，使當(dāng)?shù)鼐用癯蔀橐吧鷦游锉Ｗo的受益主體和建設(shè)主體。

國家公園作為國家的名片，展現(xiàn)國家的自然風(fēng)范，其保存的自然生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性、人文資源、景觀資源應(yīng)具有代表性。為此，在建立國家公園過程中，要嚴(yán)格把關(guān)、抓典型、控數(shù)量，建成具有全球意義的國家公園。鑒于我國野生東北虎屬于瀕危物種，分布區(qū)呈有限的孤島狀，活動范圍局限于中俄邊境約五公里的狹窄區(qū)域，呈現(xiàn)“邊境集聚效應(yīng)”，應(yīng)盡快實施保護行動，以“特區(qū)”形式在吉林琿春、汪清國家級自然保護區(qū)基礎(chǔ)上，成立“東北虎生態(tài)保護國家公園”。在整合資源的過程中，必須時刻關(guān)注現(xiàn)有保護地碎片化嚴(yán)重的問題，注重綠色生態(tài)廊道的建設(shè)，增強保護地的連通性。在國家公園建設(shè)中，同時建立中國虎豹國家級科學(xué)研究協(xié)同創(chuàng)新中心，利用現(xiàn)代信息技術(shù)、紅外線相機監(jiān)測、無人飛機、衛(wèi)星遙感和定位等技術(shù)，構(gòu)建地空一體化的生物多樣性科學(xué)體系，利用云計算和大數(shù)據(jù)分析等手段對野生動物種群動態(tài)和生態(tài)系統(tǒng)狀況進(jìn)行實時監(jiān)測和監(jiān)控，為生態(tài)保護管理的信息化、保護和巡護執(zhí)法能力精準(zhǔn)提供堅實有力的支撐，使之成為具有國際重大影響力的學(xué)術(shù)高地和引領(lǐng)陣地，在國家創(chuàng)新體系建設(shè)和生態(tài)文明國際交流中發(fā)揮重要作用。