4月下旬，《公共文化服務(wù)保障法（草案）》提交全國人大常委會初審。此前，一系列文化立法行動已經(jīng)拉開帷幕。這一立法新動向為何發(fā)生？又將如何演進？對于這些問題的探尋，不僅有助于理解文化立法的現(xiàn)實和理想，也展示了當(dāng)下法治建設(shè)的一大主線。

立法短板的困境

文化是民族血脈、制度之母，是國民的精神家園和根基，也是國家軟實力的重要象征。從許多國家的經(jīng)驗來看，以文化立法推進文化建設(shè)，是塑造文化強國的關(guān)鍵路徑。

多年以來，我國文化立法雖然取得了一定進展，但與其他領(lǐng)域的立法進展相比，卻遲緩滯后、差距巨大。2013年8月的統(tǒng)計顯示，其時我國立法總數(shù)約為38000件，其中有關(guān)文化的法律、法規(guī)、規(guī)章和全國性規(guī)范性文件為1042件，僅占全部立法的2.7%。而在國家法律層面，文化領(lǐng)域法律更是僅占全部法律的1.68%，與之相比，經(jīng)濟、政治領(lǐng)域的法律所占比例分別高達(dá)31.5%和52.1%，社會和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的法律也各占7.56%。顯而易見，文化立法是中國立法的短板。

截至2016年6月，由全國人大常委會制定并稱得上法律性質(zhì)的文化立法僅有“三法兩決定”，即《文物保護法》、《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》、《著作權(quán)法》和《關(guān)于維護互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》、《關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)信息保護的決定》。由于文化立法層級偏低，主要集中于法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，必然帶來效力不足、執(zhí)行困難等問題，難以有效約束和震懾違法違規(guī)行為。同時，亦難免產(chǎn)生政出多門、相互抵牾等弊端，交叉處罰、推諉扯皮等現(xiàn)象屢有發(fā)生。

文化立法的缺失，直接引發(fā)了無法可依的困境。比如，新聞出版、廣播電視是極為重要的文化領(lǐng)域，且與憲法所規(guī)定的公民基本文化權(quán)利密切相關(guān)，理應(yīng)由高層次的國家法律予以規(guī)范，但迄今為止，新聞法、出版法、廣播電視法在我國仍是空白，其制度規(guī)范依然停留于較低層次的法規(guī)、規(guī)章甚至紅頭文件。一方面，許多傳統(tǒng)的文化領(lǐng)域存在大量立法盲區(qū)。另一方面，新興的文化業(yè)態(tài)、文化經(jīng)營模式等不斷涌現(xiàn)，但文化立法卻反應(yīng)遲緩。尤其是進入網(wǎng)絡(luò)時代后，文化產(chǎn)品的創(chuàng)作方式、生產(chǎn)流程、傳播形式等都發(fā)生了革命性的變化，而相關(guān)立法卻乏善可陳。新媒體、動漫、網(wǎng)游、數(shù)字出版等新興文化領(lǐng)域，以及手機短信、網(wǎng)絡(luò)視聽點播等新型文化服務(wù)形式，幾乎全部立法不彰乃至無法可依。

即便是立法相對完備的文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域，立法滯后的現(xiàn)象也日益嚴(yán)重。近年來頻頻曝出的拆除古建筑、復(fù)建假古董鬧劇以及藝術(shù)品市場不時揭開的虛假鑒定丑聞，無不暴露出《文物保護法》等相關(guān)立法的規(guī)范欠缺。而《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》在實施過程中出現(xiàn)的重申報重開發(fā)、輕保護輕管理等現(xiàn)象，也意味著在形成分類保護和動態(tài)管理、建立長期審定和退出機制等方面，依然存在大量的細(xì)則空白。

全面提速的拐點

文化立法為何成為立法短板？其中一個重要原因是，文化領(lǐng)域一直存在著輕視乃至排斥法治的傾向，一些職能部門和管理者過度夸大文化產(chǎn)品的意識形態(tài)屬性，迷戀于行政命令、政策調(diào)節(jié)等管理手段，卻始終懷疑文化立法的必要性和可行性。同時，多部門管理的文化體制也使許多文化立法項目都需多方協(xié)調(diào)，以至久拖不決。典型的例證是，我國早在2001年年初就提出了《圖書館法》的立法動議，但由于該法涉及文化、新聞出版、教育、科技、廣播電視等多個管理部門，意見分歧巨大，迄今十多年過去，此項立法仍在路上。

對于正處于文化大發(fā)展的中國而言，加速構(gòu)建齊備完善的文化立法，以此助推文化事業(yè)發(fā)展、深化文化體制改革、保障文化基本權(quán)利、改善文化公共治理、彌補文化法制短板，勢在必行。多年以來，社會各界要求加快文化立法的呼聲不絕于耳。尤其在近年的全國“兩會”上，有關(guān)文化立法的議案、提案不斷涌現(xiàn)，民進中央、臺盟中央還以集體提案的形式大力呼吁，這在“兩會”議政史上并不多見。

事實上，早在1999年，文化部制定的《文化立法綱要》就提出了一系列重點文化立法目標(biāo)。但真正具有轉(zhuǎn)折意義的是，自2011年以來，決策層不斷釋放“加快文化領(lǐng)域立法”的強烈信號，中共十八屆四中全會更明確提出要建立健全文化法律制度，并對文化立法作出了一系列頂層設(shè)計。與之相呼應(yīng)的一個標(biāo)志性事件是，2015年8月，十二屆全國人大常委會對立法規(guī)劃作出重大調(diào)整，文化立法被確立為重點立法領(lǐng)域，并列入了《公共文化服務(wù)保障法》《文化產(chǎn)業(yè)促進法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《公共圖書館法》《電影產(chǎn)業(yè)促進法》《廣播電視傳輸保障法》等八個文化法律項目，其比重史無前例。

而在立法實踐層面，文化立法也迎來了全面提速的歷史性拐點。2015年2月，《博物館條例》正式出臺；10月下旬，《電影產(chǎn)業(yè)促進法（草案）》提交立法機關(guān)一審；12月，《公共圖書館法（征求意見稿）》《文物保護法修訂草案（送審稿）》先后向社會公開征求意見。進入2016年，文化立法勢頭更盛，2月，《全民閱讀促進條例（征求意見稿）》浮出水面；4月下旬，《公共文化服務(wù)保障法（草案）》進入一審程序，為文化立法畫卷再添濃墨重彩的一筆；與此同時，《公共圖書館法》《文化產(chǎn)業(yè)促進法》的制訂，《文物保護法》《著作權(quán)法》的修改，也在緊鑼密鼓地進行中。

這些密集推進的立法行動標(biāo)志著長期徘徊遲滯的文化立法終于打破歷史僵局，步入了只爭朝夕的立法快車道。

立法優(yōu)先和突破

梳理最近一年多的文化立法動向，最引人注目的莫過于《公共文化服務(wù)保障法》和《文化產(chǎn)業(yè)促進法》。兩法均是2015年全國人大常委會對立法規(guī)劃作出重大調(diào)整后，由原來的三類立法項目升格為一類立法項目。這表明，對文化發(fā)展具有全局統(tǒng)領(lǐng)意義的基礎(chǔ)性、綜合性的文化法律，已成為推進文化立法的優(yōu)先選項。

以《公共文化服務(wù)保障法》為例，該法自2014年4月開始起草到2016年4月法律草案正式提交立法機關(guān)一審，僅僅歷時兩年。與諸多長期醞釀卻多年難產(chǎn)的文化立法相比，其創(chuàng)造了文化立法史上的最快紀(jì)錄。而作為促進文化服務(wù)供應(yīng)、保障公民文化權(quán)利的一部文化基本法，《公共文化服務(wù)保障法》的呼之欲出，也將為《公共圖書館法》《博物館法》《廣播電視法》等文化專門法的加速出臺提供堅實的依托。

正在加緊醞釀起草的《文化產(chǎn)業(yè)促進法》同樣具有深遠(yuǎn)的立法意義。自2000年決策層首次提出文化產(chǎn)業(yè)概念以來，我國文化產(chǎn)業(yè)對國民經(jīng)濟的貢獻不斷增長。但在法律層面，與文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)的僅有一部已嚴(yán)重滯后的《著作權(quán)法》。由于文化產(chǎn)業(yè)基本只能依靠政策推動，多頭管理、市場失范等現(xiàn)象屢有發(fā)生。這就迫切需要制定一部促進文化產(chǎn)業(yè)的文化基本法，為振興文化產(chǎn)業(yè)奠定法制基石。

與尚在孕育中的《文化產(chǎn)業(yè)促進法》相比，已經(jīng)搶先進入立法機關(guān)審議程序的《電影產(chǎn)業(yè)促進法（草案）》，堪稱文化產(chǎn)業(yè)立法重點突破的一個典型樣本。

自2002年電影產(chǎn)業(yè)化改革以來，我國創(chuàng)造了世界電影史上前所未有的發(fā)展速度，目前已成為全球第二大電影市場。但生機勃勃的電影產(chǎn)業(yè)也遭遇了諸多發(fā)展瓶頸。比如，繁瑣的審批制度、高企的準(zhǔn)入門檻，直接引發(fā)了電影題材狹窄、內(nèi)容創(chuàng)新受限等弊端。同時，由于規(guī)制不力，頻發(fā)不止的偷票房、盜版侵權(quán)等亂象又對電影產(chǎn)業(yè)造成了巨大傷害。

早在2003年，電影立法起草工作就已經(jīng)啟動，卻千呼萬喚不出來。直到2015年10月，借助文化立法提速的推力，原先僅僅位列人大立法規(guī)劃二類項目的《電影產(chǎn)業(yè)促進法（草案）》一反常規(guī)，捷足步入審議殿堂，難產(chǎn)整整12年的電影立法由此破冰。

與立法速度逆襲相比，更加引人注目的是《電影產(chǎn)業(yè)促進法（草案）》所秉持的鼓勵和開放的立場。草案確立了一系列扶持電影產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政、稅收、金融、土地等方面的優(yōu)惠和保障機制，并在簡政放權(quán)的方向上邁出大步，同時取消兩項、下放五項行政審批，為保護創(chuàng)作自由、激發(fā)市場活力松開了諸多制度性的束縛。

從目前的立法態(tài)勢看，《電影產(chǎn)業(yè)促進法》很可能成為率先出臺的“文化產(chǎn)業(yè)第一法”。這意味著，該法將為其他文化立法、尤其是文化產(chǎn)業(yè)立法提供鮮明的標(biāo)桿，從而帶來全局的示范效應(yīng)。

立法難題與路徑

文化作為一種精神產(chǎn)品，特別需要自由創(chuàng)造的空間。同時文化又具有意識形態(tài)屬性，潛移默化地塑造著社會價值觀。因而文化立法的核心難題是，如何妥善把握意識形態(tài)安全和文化繁榮發(fā)展的關(guān)系，如何合理劃定文化自由與文化監(jiān)管的邊界。

在現(xiàn)實的文化生態(tài)中，對創(chuàng)作自由的過度監(jiān)管屢遭詬病。尤其在文學(xué)藝術(shù)界，經(jīng)常出現(xiàn)外行管理者將文藝作品刪改得面目全非的事例，一紙行政命令甚至一句領(lǐng)導(dǎo)批示“槍斃”一部文藝作品的現(xiàn)象亦不鮮見。許多作家、藝術(shù)家創(chuàng)作熱情嚴(yán)重受挫，創(chuàng)作個性被迫磨滅，有的甚至無奈埋首所謂“安全題材”。

過于簡單的監(jiān)管方式不能帶來良好的治理效果。以影視題材管理為例，阻止涉案劇扎堆黃金檔的限制令一出，諜戰(zhàn)劇卻紛涌而來；諜戰(zhàn)劇限制令一出，抗日神劇、雷劇又占據(jù)熒屏，幾近惡性循環(huán)的貓鼠游戲不斷反襯出禁令的被動。

同時，由于缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)，自由與監(jiān)管的邊界又常常處于模糊狀態(tài)。2015年6月喜劇演員賈玲惡搞花木蘭的風(fēng)波便是典型例證，一方面，有民間組織欲起訴賈玲，一些專家也呼吁立法禁止文化惡搞；另一方面，不少法律界人士卻認(rèn)為，文藝再創(chuàng)作屬于創(chuàng)作自由范疇，眾多網(wǎng)民更是反對小題大做，發(fā)起了“賈玲保衛(wèi)戰(zhàn)”。

而這樣的糾結(jié)，也構(gòu)成了文化立法向深層突破的最大難題。以《電影產(chǎn)業(yè)促進法》的立法為例，眾多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，政府部門主導(dǎo)的電影審查制度實施多年來，已不斷暴露出阻礙電影發(fā)展、束縛創(chuàng)作活力等弊端，應(yīng)當(dāng)由行業(yè)自律性質(zhì)的分級制度取而代之。而在《電影產(chǎn)業(yè)促進法》早期的起草文本中，也曾一度寫入電影分級制，但因爭議巨大，這一構(gòu)想最終沒有在正式成型的法律草案中體現(xiàn)，業(yè)界呼喚已久的電影分級制依然遙遙無期。

相比于《電影產(chǎn)業(yè)促進法》，與意識形態(tài)聯(lián)系更為密切的新聞、出版等立法更加凸顯了自由與監(jiān)管的沖突，其立法道路也更為曲折艱難。以新聞立法為例，早在上世紀(jì)80年代初，新聞界就率先發(fā)出了立法呼聲。1985年，《新聞法》起草工作正式啟動，到1989年，《新聞法（草案）》和《出版法（草案）》已同時成型。但進入上世紀(jì)90年代后，由于種種歷史原因，新聞立法的進程戛然而止，久而久之，甚至漸漸淡出立法視野。

這樣的現(xiàn)實語境決定了未來文化立法應(yīng)當(dāng)采取先易后難的立法路徑，對于已經(jīng)取得共識、國際上有先例可援的文化立法，應(yīng)快馬加鞭，率先破冰；對于社會關(guān)注度高、條件相對成熟的文化立法，應(yīng)把握時機，加速推進；對于敏感性強、難度大的文化立法，則應(yīng)積極醞釀，適時啟動。

重在革新立法思維

在文化立法提速進程中所面臨的最大考驗，莫過于克服文化立法的傳統(tǒng)思維，以全新理念打造更具現(xiàn)代性的文化立法。

綜觀以往的文化立法，大多偏重于對文化事務(wù)、文化市場的監(jiān)管和規(guī)制，保障文化權(quán)利的立法設(shè)計卻嚴(yán)重不足，促進文化發(fā)展的制度安排亦著墨甚少。據(jù)統(tǒng)計，目前64件涉及文化的行政法規(guī)中，僅有八件屬于保障文化權(quán)益、促進文化發(fā)展的立法，管制色彩之重由此可見一斑。

文化權(quán)利是憲法所規(guī)定的基本人權(quán)，保障公民的文化權(quán)利當(dāng)是文化立法的核心價值，而重管理輕權(quán)利的立法誤區(qū)，勢必使文化權(quán)利失去法律的支撐。因此，文化立法的當(dāng)務(wù)之急，是從抱守管理本位轉(zhuǎn)向立足權(quán)利保障。眼下，以《公共文化服務(wù)保障法》為代表的立法行動已經(jīng)呈現(xiàn)出這一重大轉(zhuǎn)型勢頭，以此為契機，理應(yīng)開放立法視野，探究權(quán)利細(xì)節(jié)，以精密的制度設(shè)計，全面保障文化創(chuàng)造權(quán)、文化生活參與權(quán)、公共文化消費權(quán)、文化平等權(quán)、文化自由權(quán)、文化成果保護權(quán)等基本文化權(quán)利，最終建立起以權(quán)利為基點的文化法治體系。

助推文化興盛的制度動力在于全面架構(gòu)激勵機制，但重管理輕促進的立法傾向，難免滋生大包大攬文化事務(wù)、僵化管制文化市場等弊端。因此，未來文化立法的又一變革方向應(yīng)當(dāng)是從迷戀管制思維轉(zhuǎn)向側(cè)重開放思維，以最大限度守護文化自由等基本原則，激發(fā)文化的創(chuàng)造力?！峨娪爱a(chǎn)業(yè)促進法（草案）》設(shè)計的一系列扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展制度以及簡政放權(quán)措施，體現(xiàn)的正是“促進”、“放權(quán)”的立法思維轉(zhuǎn)型，由此贏來如潮掌聲，并被譽為最大的立法亮點，亦折射出社會的殷殷期待。

當(dāng)然，立足權(quán)利保障，側(cè)重開放思維，并不意味著徹底放棄監(jiān)管。文化事業(yè)兼具意識形態(tài)和經(jīng)濟屬性，對文化產(chǎn)品、文化市場等的必要監(jiān)管，既是維護文化主權(quán)和安全的需要，也是保障權(quán)利、促進發(fā)展的一部分。但文化的自主性、開放性、多元性等特質(zhì)，決定了公共權(quán)力對文化活動的干預(yù)應(yīng)當(dāng)極為克制。因此，文化立法有必要重構(gòu)國家和文化的關(guān)系，合理劃定公共權(quán)力的干預(yù)邊界，妥帖把握權(quán)力與權(quán)利、監(jiān)管與自由之間的平衡點。尤其是對于關(guān)涉文化基本權(quán)利和自由的事項，應(yīng)當(dāng)更多地建立行業(yè)自律、社會監(jiān)督等多元化的治理方式，而非沉湎于簡單管制的慣性不可自拔。

衡量文化立法是否成功的標(biāo)準(zhǔn)，并非是立法數(shù)量的多少，而是立法究竟體現(xiàn)了何種價值導(dǎo)向、基本立場。對于正在崛起的文化立法而言，如何從管理型轉(zhuǎn)向權(quán)利型、促進型，乃是統(tǒng)領(lǐng)立法全局、奠定立法品質(zhì)的重中之重。而走出觀念囚籠、革新立法思維，則是達(dá)到這一目標(biāo)的根本路徑。