立法，是依法治國(guó)的源頭，也是現(xiàn)代治理的基石。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在剛剛逝去的2016年，全國(guó)人大及其常委會(huì)共制定了10部新法律，修改了24部法律，為近年來(lái)所罕見(jiàn)。修立并舉的立法戰(zhàn)略，催生了多維開(kāi)花的立法成果，勾勒出當(dāng)下法治建設(shè)的關(guān)鍵脈絡(luò)，為時(shí)代留下了回味無(wú)窮的歷史記憶。

重點(diǎn)領(lǐng)域的立法推進(jìn)

2016年立法的一個(gè)重大特色是突入多個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，或推動(dòng)相關(guān)立法升級(jí)更新，或開(kāi)疆拓土填補(bǔ)立法空白，從根本上重塑法制面貌，引領(lǐng)法治走向縱深。

這一年開(kāi)局不久最引人矚目的立法大戲，莫過(guò)于3月16日十二屆全國(guó)人大第四次會(huì)議出臺(tái)的《慈善法》。從2005年提出立法動(dòng)議到最終立法告捷，《慈善法》經(jīng)歷了“懷胎十年”的歲月磨練。而交付全國(guó)人代會(huì)審議表決的最高立法規(guī)格，更是奠定了《慈善法》作為國(guó)家基本法律的地位。

《慈善法》的誕生有著深刻的時(shí)代背景。一方面，慈善事業(yè)迅猛發(fā)展的同時(shí)，遭遇了開(kāi)放不足、扶持乏力等瓶頸；另一方面，“郭美美事件”等慈善丑聞，又使慈善公信力陷入了空前危機(jī)。這樣的現(xiàn)實(shí)，決定了《慈善法》必然沿著支持和監(jiān)管的雙重維度展開(kāi)立法設(shè)計(jì)。

取消慈善組織審批程序，基本放開(kāi)公募權(quán)，以專章形式確立稅收優(yōu)惠等促進(jìn)機(jī)制，《慈善法》諸多立足扶持的制度創(chuàng)新，無(wú)不為慈善事業(yè)打開(kāi)了廣闊的發(fā)展空間。與此同時(shí)，《慈善法》改進(jìn)慈善組織內(nèi)部治理、嚴(yán)管慈善賬本、強(qiáng)調(diào)信息公開(kāi)等制度設(shè)計(jì)，又為抑制慈善亂象提供了治理規(guī)則。但在這些立法進(jìn)步之外，慈善立法也面臨著如何規(guī)范網(wǎng)絡(luò)募捐等巨大挑戰(zhàn)，其“放”“限”尺度引發(fā)激烈爭(zhēng)議。而《慈善法》正式實(shí)施后所發(fā)生的“羅爾募捐門”等風(fēng)波亦已證明，《慈善法》的制度設(shè)計(jì)仍存模糊地帶，并未窮盡慈善領(lǐng)域的一切現(xiàn)實(shí)難題。

盡管如此，《慈善法》不僅填補(bǔ)了慈善領(lǐng)域長(zhǎng)期缺失基本大法的盲區(qū)，而且還帶動(dòng)慈善領(lǐng)域新的立法行動(dòng)，該法出臺(tái)三個(gè)多月后《紅十字會(huì)法（修訂草案）》進(jìn)入一審程序，即為明證?？梢灶A(yù)見(jiàn)，《慈善法》所開(kāi)啟的依法治善新時(shí)代，將全面激發(fā)社會(huì)的慈善活力，并最終提升國(guó)人的精神海拔。

國(guó)家安全領(lǐng)域立法進(jìn)展迅猛是2016年立法的一大鮮明脈絡(luò)。繼4月《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》出臺(tái)后，更加引人注目的是11月誕生的《網(wǎng)絡(luò)安全法》?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》的核心議題是，如何辯證處理網(wǎng)絡(luò)空間自由與秩序、安全與發(fā)展、自主與開(kāi)放的關(guān)系。具體而言，有關(guān)網(wǎng)絡(luò)設(shè)備設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)信息等方面的安全制度安排，無(wú)不體現(xiàn)了“維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間主權(quán)和國(guó)家安全”的立法宗旨，而依法促進(jìn)信息流動(dòng)、保護(hù)個(gè)人信息、治理網(wǎng)絡(luò)詐騙等立法設(shè)計(jì)，又宣示了“保障權(quán)利”的立法意圖。

從更廣闊的時(shí)間維度看，《境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》在2016年接連登場(chǎng)，正是加速國(guó)家安全立法的戰(zhàn)略成果。往前追溯，新版《國(guó)家安全法》、《反恐怖主義法》已在2015年橫空出世，往后遙望，《核安全法（草案）》《國(guó)家情報(bào)法（草案）》已分別于2016年10月和12月先后進(jìn)入初審程序，其出臺(tái)指日可待。這一系列快速遞進(jìn)的立法行動(dòng)，不僅使國(guó)家安全領(lǐng)域立法由短板漸成體系，而且也標(biāo)志著以往更多依賴政治手段的國(guó)家安全管治正在向法治軌道全面轉(zhuǎn)型。

2016年2月率先出臺(tái)的《深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法》，以“2016年第一法”之勢(shì)掀開(kāi)了這一年的立法大幕，同時(shí)也預(yù)示著海洋立法的異軍突起。與國(guó)外同類立法相比，該法以專章形式強(qiáng)調(diào)海洋環(huán)境的保護(hù)，充分展示了負(fù)責(zé)任大國(guó)的法治形象。

11月完成修改的《海洋環(huán)境保護(hù)法》，更是彰顯環(huán)保精神的修法樣板。生態(tài)紅線、生態(tài)補(bǔ)償?shù)群Ｑ笊鷳B(tài)保護(hù)新制度的紛紛入律，無(wú)不呼應(yīng)了生態(tài)文明的先進(jìn)理念。而前幾年渤海灣康菲溢油事件所引發(fā)的“重污輕罰”困境，更成為修法的直接動(dòng)因，促動(dòng)了處罰力度的全面升級(jí)。

2016年，文化領(lǐng)域的兩大立法突破，留下了最具風(fēng)向標(biāo)意義的立法軌跡。接踵而至的《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》和《公共文化服務(wù)保障法》，不僅補(bǔ)齊了文化領(lǐng)域立法的兩大短板，而且也預(yù)示著長(zhǎng)期缺失遲滯的文化立法迎來(lái)了全面提速的歷史性拐點(diǎn)。

11月出臺(tái)的《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》，誠(chéng)如其名稱中“促進(jìn)”兩字所昭示的，通篇貫穿著開(kāi)放的立法思維，從取消、下放多個(gè)行政審批，到確立一系列扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制，再到治理盜版、“偷票房”等亂象，無(wú)不折射著“鼓勵(lì)”“保護(hù)”的色彩。盡管業(yè)界呼吁的電影分級(jí)制因條件不成熟未被采納，但立法在保留電影成片審查制度的同時(shí)，已設(shè)置了審查標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)化、公共參與、專家論證等程序約束，進(jìn)而大大提升了審查制度的透明度和公正性。

12月出臺(tái)的《公共文化服務(wù)保障法》則是文化立法的又一次重大突破。該法從啟動(dòng)起草到最終誕生，僅僅歷時(shí)兩年多，創(chuàng)下文化立法史上的最快紀(jì)錄。而該法所確立的政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的公共文化服務(wù)格局，以及圍繞公益性、基本性、均等性、便利性等維度所展開(kāi)的一系列制度構(gòu)建，無(wú)不標(biāo)志著對(duì)公民基本文化權(quán)利和需求的保障已跨越以往的行政機(jī)制，全面邁向法治軌道。

伴隨著兩大立法突破，《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》《公共圖書(shū)館法》《廣播電視傳輸保障法》等新法律的制訂，以及《著作權(quán)法》《文物保護(hù)法》等法律的修改亦在緊鑼密鼓進(jìn)行中，一波只爭(zhēng)朝夕的文化立法浪潮已噴薄而出。

爭(zhēng)議難題的立法破解

2016年，不少立法的前行路上，或掀起爭(zhēng)議波瀾，或遭遇立法難題，其最終破冰闖關(guān)，無(wú)不考驗(yàn)著立法的勇氣和智慧，亦見(jiàn)證了現(xiàn)實(shí)的立法生態(tài)。

其中一個(gè)典型是12月出臺(tái)的《中醫(yī)藥法》。該法的立法動(dòng)議早在1983年即已提出，但歷經(jīng)30多年，卻千呼萬(wàn)喚難出來(lái)。其難產(chǎn)的背后是持續(xù)多年的中醫(yī)藥存廢之爭(zhēng)。在支持者竭力捍衛(wèi)中醫(yī)藥價(jià)值的同時(shí)，將中醫(yī)藥視同“偽科學(xué)”“江湖騙術(shù)”的質(zhì)疑亦不絕于耳。這樣的現(xiàn)實(shí)背景決定了中醫(yī)藥立法必然遭遇爭(zhēng)議。支持者認(rèn)為，立法對(duì)深陷邊緣化困境的中醫(yī)藥而言猶如久旱逢甘霖，因此渴望制定成“保護(hù)法”；反對(duì)者則擔(dān)心，不尊重科學(xué)的立法保護(hù)將埋下醫(yī)藥安全的隱患，因而力主制定成“約束法”。

中醫(yī)藥立法的關(guān)鍵就在于，如何合理調(diào)校立法天平，全力激發(fā)傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)，同時(shí)有效控制其安全性風(fēng)險(xiǎn)。最終出臺(tái)的《中醫(yī)藥法》，秉持的正是“規(guī)范與扶持并重”的立法思路，諸多制度設(shè)計(jì)無(wú)不融入了兼具促進(jìn)與監(jiān)管的雙重立法基調(diào)。在很大程度上，這些守望傳統(tǒng)、正視現(xiàn)實(shí)的立法設(shè)計(jì)，也是對(duì)持續(xù)多年的中醫(yī)藥存廢之爭(zhēng)所作的法律回應(yīng)。由此，穿越了數(shù)千年歷史風(fēng)雨的中醫(yī)藥寶藏，置身于現(xiàn)代法治的羽翼下，迎來(lái)了重獲新生的春天。

爭(zhēng)議更為激烈的是《民辦教育促進(jìn)法》的修改。最初，該法擬與《教育法》《高等教育法》一起，以一攬子的方式作出修改，但2015年12月二審后，三法修改僅有兩法過(guò)關(guān)，《民辦教育促進(jìn)法》修法方案卻因分歧巨大，暫不交付表決。這樣的波折在立法史上極為罕見(jiàn)。

分歧的焦點(diǎn)在于修法草案提出的分類管理改革，即將民辦學(xué)校劃分為非營(yíng)利性和營(yíng)利性。多年以來(lái)，立法僅僅允許民辦教育興辦者取得“合理回報(bào)”，而未明確其能否營(yíng)利。由此帶來(lái)的后果是：一方面，立法模糊阻擋了民辦教育的投資熱情；另一方面，一些以“公益”招牌撈取政策優(yōu)惠的民辦學(xué)校又以天價(jià)學(xué)費(fèi)攪亂了民辦教育市場(chǎng)。

以立法手段推行民辦教育分類管理改革，正是為了解決其發(fā)展過(guò)程中的障礙和亂象，但這場(chǎng)立法改革也注定是修法難點(diǎn)所在。在這場(chǎng)波及全社會(huì)的立法爭(zhēng)議中，除了不少合理訴求外，也不乏利益博弈的較量。一些將修法行動(dòng)指責(zé)為“促退法”的聲音，其實(shí)真正擔(dān)心的是無(wú)法再繼續(xù)享用以往政策、暴利兩頭吃的盛宴。

正因此，在堅(jiān)定推進(jìn)改革的同時(shí)如何合理解決利益沖突，成為修法的關(guān)鍵所在。2016年11月，重新打磨的修法草案經(jīng)過(guò)三審后終獲通過(guò)，其最大變化是，進(jìn)一步明晰了分類管理改革的劃分標(biāo)準(zhǔn)和扶持措施，尤其是對(duì)現(xiàn)有民辦學(xué)校作出了充分保障舉辦者權(quán)益的合理過(guò)渡安排。可以預(yù)見(jiàn)，在法治軌道上啟動(dòng)的分類管理改革，將推動(dòng)民辦學(xué)校在自主選擇的基礎(chǔ)上權(quán)責(zé)分明、各安其位，最終開(kāi)創(chuàng)民辦教育的新氣象。

梳理2016年諸多立法爭(zhēng)議，立法道路最為曲折的當(dāng)數(shù)《資產(chǎn)評(píng)估法》。從2006年啟動(dòng)起草后，資產(chǎn)評(píng)估立法歷經(jīng)十年時(shí)光、四次審議，一路爭(zhēng)議激烈、博弈不斷，直到2016年11月方才艱難出臺(tái)。

《資產(chǎn)評(píng)估法》多年難產(chǎn)的最大癥結(jié)，在于行業(yè)管理體制的爭(zhēng)執(zhí)不下。資產(chǎn)評(píng)估產(chǎn)業(yè)經(jīng)過(guò)多年發(fā)展所形成的六大類評(píng)估專業(yè)，分別由財(cái)政部、住建部、國(guó)土資源部、商務(wù)部和保監(jiān)會(huì)五部門管理，由此也帶來(lái)了多頭管理、市場(chǎng)分割、規(guī)范不一等弊端。為此，2012年2月和2013年8月，先后經(jīng)過(guò)兩次審議的《資產(chǎn)評(píng)估法（草案）》均提出了“統(tǒng)分結(jié)合”的管理體制改革設(shè)想，試圖以此終結(jié)“五龍治水”的格局。但這一改革設(shè)想?yún)s遭遇了空前激烈的爭(zhēng)議。喧嘩的反對(duì)聲中，固然有部門利益的驅(qū)動(dòng)，但也不乏行業(yè)利益的糾葛。巨大的阻力終致立法陷入僵局，擱置審議近兩年之久，幾乎淪為廢案。直到2015年8月，《資產(chǎn)評(píng)估法（草案）》才起死回生，重新激活三審。但推進(jìn)立法的代價(jià)卻是三審稿刪除了改革管理體制的條款。直至四審后法律正式出臺(tái)，原來(lái)的改革設(shè)想終告流產(chǎn)。

盡管在一定程度上，《資產(chǎn)評(píng)估法》是一個(gè)妥協(xié)的立法結(jié)果，但也是最大限度消弭爭(zhēng)議的現(xiàn)實(shí)立法選擇。重要的是，法律草案從一審到四審，不斷向推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、降低準(zhǔn)入門檻、細(xì)化從業(yè)規(guī)范、加強(qiáng)行業(yè)自律等方向演進(jìn)，這些充滿改革精神的制度進(jìn)步，終將深刻影響資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)的未來(lái)發(fā)展，并印證其立法價(jià)值。

改革年代的立法追求

踐行“重大改革于法有據(jù)”的法治原則，是最近幾年全國(guó)人大常委會(huì)立法和行權(quán)的鮮明特色。2016年，為改革頒發(fā)合法性通行證的行動(dòng)更是密集推出，達(dá)到了史無(wú)前例的高峰。

其中一個(gè)基本方向是運(yùn)用高效的“打包修法”方式，為改革提供法律支持。2016年7月初，全國(guó)人大常委會(huì)同時(shí)修改了《節(jié)約能源法》等六部法律。11月，又對(duì)《對(duì)外貿(mào)易法》等12部法律作出一攬子修改。經(jīng)由這兩次大規(guī)模的修法行動(dòng)，相關(guān)立法中的審批柵欄被批量拆除、審批流程被集中優(yōu)化，進(jìn)而為簡(jiǎn)政放權(quán)的行政改革及時(shí)鋪設(shè)了合法性軌道。

更加引人注目的是，2016年9月初，全國(guó)人大常委會(huì)同時(shí)修改了《外資企業(yè)法》、《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》和《臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法》，不僅以法律形式確認(rèn)了此前在上海等四個(gè)自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)的外商投資負(fù)面清單管理模式，而且為這一改革機(jī)制向全國(guó)復(fù)制推廣奠定了法律基礎(chǔ)。

體現(xiàn)法治思維的另一個(gè)重要維度是，立法機(jī)關(guān)以授權(quán)決定等方式，啟動(dòng)多個(gè)領(lǐng)域的試點(diǎn)改革。2016年9月初，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)決定，授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在18個(gè)城市開(kāi)展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)。12月更是聯(lián)袂出臺(tái)在北京、山西、浙江開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)等四個(gè)啟動(dòng)改革的決定，不僅數(shù)量之多創(chuàng)下歷史紀(jì)錄，而且標(biāo)志著授權(quán)決定等以程序正義賦予改革合法性的新路徑，已經(jīng)跨越前幾年的行政、土地、司法等改革領(lǐng)域，進(jìn)一步突入社保、人事等更為廣闊、縱深的改革疆土。由此開(kāi)辟的，正是一條漸行漸寬、融合法治精神與改革理想的雙贏之路。

在踐行法治原則的改革年代，2016年12月出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)稅法》，不僅開(kāi)啟了以稅治污的新常態(tài)，更是彰顯一項(xiàng)重要法治原則的先行者。除了推進(jìn)“費(fèi)改稅”改革這一具體目標(biāo)，《環(huán)境保護(hù)稅法》更重要的立法價(jià)值在于，在中共十八屆三中全會(huì)和修改后的《立法法》對(duì)稅收法定原則分別作出明確要求和規(guī)定后，該法是首部啟動(dòng)立法審議程序的單行稅法。

從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的視角看，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)2015年調(diào)整后的立法規(guī)劃，多部稅法已被列入立法路線圖，并確定了于2020年之前全面落實(shí)稅收法定原則的時(shí)間表。在此背景下，率先出臺(tái)、處處忠于稅收法定原則的《環(huán)境保護(hù)稅法》，無(wú)疑將為未來(lái)的稅收立法提供樣板價(jià)值，從而以一法先行，深刻引領(lǐng)落實(shí)稅收法定原則的立法全局。

清點(diǎn)2016年的立法進(jìn)展，除了已經(jīng)結(jié)出的立法碩果，那些正在路上的立法努力，亦為未來(lái)的立法圖景埋下了伏筆。其中最為激蕩人心的，當(dāng)數(shù)民法典編纂的重新出發(fā)和民法總則的立法先行。

有著“權(quán)利法典”之稱的民法典，乃是社會(huì)生活的圣經(jīng)、私權(quán)保護(hù)的屏障、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基石。然而這一現(xiàn)代法治不可或缺的標(biāo)志，也是國(guó)人孜孜以求、多年難圓的夢(mèng)想。在60多年的時(shí)光流轉(zhuǎn)中，我國(guó)曾經(jīng)先后五次發(fā)起制訂民法或編纂民法典的努力，卻屢屢受挫，留下了立法史上最為坎坷的命運(yùn)軌跡。正是在這樣的語(yǔ)境下，新一輪編纂民法典的努力，承載著穿越歷史三峽的艱巨使命。其中最為重要的一役，就是民法總則的制定。

按照立法機(jī)關(guān)確定的“兩步走”戰(zhàn)略，在整個(gè)民法典中擔(dān)當(dāng)統(tǒng)率和綱領(lǐng)作用的民法總則，擬于2017年3月率先完成立法，成為其總則編。其后將展開(kāi)各分編的編纂，最終于2020年形成統(tǒng)一的民法典?？梢哉f(shuō)，民法總則作為開(kāi)篇布局之作，是決定民法典編纂成敗的關(guān)鍵所在。

從2016年6月法律草案進(jìn)入審議程序后，民法總則便牽動(dòng)了全社會(huì)的心，成為舉國(guó)關(guān)注、升溫不止的熱點(diǎn)。諸多立法設(shè)計(jì)贏來(lái)陣陣掌聲，也激起巨大爭(zhēng)議。從6月到12月，民法總則草案以緊鑼密鼓的節(jié)奏，先后接受了三次審議，努力凝聚社會(huì)共識(shí)、回應(yīng)立法爭(zhēng)議，向更加完善的方向不斷演進(jìn)。

盡管仍在路上，但民法總則的立法啟航和全速前行，無(wú)疑是2016年最重大的立法事件。而民法總則的指日可待，事實(shí)上也啟動(dòng)了民法典這一“權(quán)利法典”的倒計(jì)時(shí)?？梢灶A(yù)見(jiàn)，由民法總則一馬當(dāng)先的民法典編纂，將以史無(wú)前例、浩大精致的法律語(yǔ)言，總結(jié)改革成果、表達(dá)時(shí)代精神、抒寫公民權(quán)利、捍衛(wèi)社會(huì)公正，最終成為深度構(gòu)建現(xiàn)代法治的標(biāo)桿，并由此開(kāi)啟一個(gè)嶄新的權(quán)利時(shí)代。

（作者單位：民主與法制雜志社）