特色小鎮(zhèn)建設(shè)是我國“十三五”規(guī)劃綱要提出的任務(wù)之一，是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的重要方式，也是推進(jìn)大中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的有機(jī)組成部分。2016年7月，國家住建部、發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》，計(jì)劃2020年前培育1000個各具特色、富有活力的特色小鎮(zhèn)。于是“特色小鎮(zhèn)”很快成為全國各省區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)的著力點(diǎn)之一。

被忽略的類型

從發(fā)展的角度看，特色小鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)該呈現(xiàn)三種類型：一是歷史積淀而成的“成熟型小鎮(zhèn)”。2016年10月14日住建部公布的第一批127個特色小鎮(zhèn)、2017年8月28日公布的第二批276個特色小鎮(zhèn)均屬此類。這種類型的小鎮(zhèn)有歷史基礎(chǔ)，培育周期比較短、見效快，但數(shù)量不多，分布也不夠均衡。二是依托傳統(tǒng)村鎮(zhèn)改造擴(kuò)建提升而成的“待哺型小鎮(zhèn)”，這一類型將占極大比例，需要財(cái)政和社會投資扶持，代表了農(nóng)村村鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的方向。三是依托某種特殊資源（如風(fēng)景名勝、溫泉、海濱、湖濱、特殊氣候造成的避寒避暑便利等）并在一定理念統(tǒng)攝下新建成的“新創(chuàng)型小鎮(zhèn)”。這種類型的小鎮(zhèn)已然出現(xiàn)，主要依靠企業(yè)注資建造，目前數(shù)量比較有限。

目前，第一種類型有相對成熟的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)；第三種類型有比較明確的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和設(shè)計(jì)；第二種類型基本沒有進(jìn)入人們的視野，屬于“被忽略的類型”，因?yàn)檫@種類型的村鎮(zhèn)若要按住建部《通知》規(guī)定做到“以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重點(diǎn)”非常不易，也不切實(shí)際，畢竟中國農(nóng)村既有的這類“鎮(zhèn)”大多脫胎于傳統(tǒng)村落，基礎(chǔ)設(shè)施普遍落后，產(chǎn)業(yè)集聚能力嚴(yán)重不足，很難成為戰(zhàn)略投資者的關(guān)注點(diǎn)，招商引資殊為困難。因此，第二類小鎮(zhèn)更需要得到國家政策扶持，然而離奇的是，這類占據(jù)絕大多數(shù)的傳統(tǒng)小鎮(zhèn)，基本上被剝奪了“發(fā)展權(quán)”。住建部強(qiáng)調(diào)，當(dāng)下的特色小鎮(zhèn)建設(shè)必須以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重點(diǎn)，防止盲目造鎮(zhèn)。這個原則當(dāng)然沒有錯，問題是人們慣常思維中被定義的所謂“產(chǎn)業(yè)”，基本上都默認(rèn)排除了農(nóng)業(yè)。在很大程度上，農(nóng)業(yè)不被視為支撐特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)。這種情形必然限制傳統(tǒng)村鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。如果這類小鎮(zhèn)實(shí)在耐不住寂寞，急躁一些，冒進(jìn)一些，拼命學(xué)著城市大搞工業(yè)興鎮(zhèn)，都往產(chǎn)業(yè)路上擠，難保不會重蹈改革開放初期“村村點(diǎn)火，戶戶冒煙”的覆轍，與工業(yè)園區(qū)集中生產(chǎn)、集中治理的模式背道而馳，形成一系列新的問題。

特色小鎮(zhèn)應(yīng)是農(nóng)村現(xiàn)代化的一部分

特色小鎮(zhèn)建設(shè)通常被認(rèn)為是中國城市化建設(shè)的一部分，但我更愿意將它看成中國農(nóng)村現(xiàn)代化的一部分。城市化不可能“化”到?jīng)]有邊界；城市的范域永遠(yuǎn)是有限的，農(nóng)村必然占有更大的空間比例。改革開放以來，中國的工業(yè)化、城市化突飛猛進(jìn)，成就卓著。相形之下，中國農(nóng)村的空心化和衰敗化卻日益成為一個突出問題。中央高度重視“三農(nóng)”問題，出臺了不少政策措施，強(qiáng)調(diào)要加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。然而落后的農(nóng)村依然是那樣老態(tài)龍鐘、步履蹣跚，問題越積越多，困惑越來越大，給人一種“老虎啃天，無處下嘴”的感覺。

工業(yè)化、城市化不可能總是一枝獨(dú)秀，沒有農(nóng)村的現(xiàn)代化，中國便不會有完整意義上的現(xiàn)代化。因而，特色小鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)該擔(dān)負(fù)起實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化的重大使命，“被忽略的類型”即“待哺型小鎮(zhèn)”的轉(zhuǎn)型發(fā)展，應(yīng)該成為政府高度關(guān)注和著力哺育的對象。

為此，我們首先必須進(jìn)一步深化對特色小鎮(zhèn)建設(shè)的意義的認(rèn)識，將特色小鎮(zhèn)的作用發(fā)揮同破解和消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化緊密結(jié)合起來。即特色小鎮(zhèn)應(yīng)該充分契合農(nóng)村城鎮(zhèn)的特殊作用，帶動農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)。這是思考問題的出發(fā)點(diǎn)。

繼而，在此基礎(chǔ)上明確小鎮(zhèn)建設(shè)的重點(diǎn)是“讓城市文明走進(jìn)農(nóng)村”。特色小鎮(zhèn)要在充分保護(hù)固有歷史文化風(fēng)貌的前提下，特別注重和強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在環(huán)境、交通、通訊、信息、教育、文化、醫(yī)療、養(yǎng)老、商品供應(yīng)、物業(yè)管理、社區(qū)生活等方面最大程度地縮小城鄉(xiāng)差異。“待哺型小鎮(zhèn)”最好兼具城市與鄉(xiāng)村雙重優(yōu)點(diǎn)與優(yōu)勢——既具備現(xiàn)代城市的基本功能，居住者能同等享受城市的文明成果，同時又有城市所不具備的自然風(fēng)光、文化風(fēng)貌、優(yōu)美環(huán)境和宜居之所。優(yōu)勢越強(qiáng)、越鮮明，對資源要素的吸附力越大，發(fā)展建設(shè)才越有后勁，特色形成和產(chǎn)業(yè)培育才有前提。值得注意的是，這樣的特色小鎮(zhèn)不僅可以同毗鄰的大中小城市實(shí)現(xiàn)聯(lián)動，承接毗鄰城市需要向外疏解的功能，成為城市居民回鄉(xiāng)休閑、度假、養(yǎng)老、寄托鄉(xiāng)土情結(jié)的第二居所，還可以成為部分農(nóng)民居住生活和進(jìn)城務(wù)工人員安頓家人的新社區(qū)。聚合城鄉(xiāng)雙重優(yōu)勢和兩股力量，農(nóng)村特色小鎮(zhèn)人氣指數(shù)的提升和服務(wù)業(yè)的發(fā)展就有了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

農(nóng)村特色小鎮(zhèn)建設(shè)不可偏移的目標(biāo)任務(wù)是帶動農(nóng)村發(fā)展，而不是簡單地?cái)U(kuò)大城市范域和工業(yè)地盤。因而特色小鎮(zhèn)建設(shè)必須與生態(tài)農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)和治理同步發(fā)展，并行不悖，成為生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工與遠(yuǎn)程銷售的聚合點(diǎn)。特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)，主要是生態(tài)農(nóng)業(yè)的自然延伸并形成一定長度的產(chǎn)業(yè)鏈。

農(nóng)村特色小鎮(zhèn)應(yīng)該姓“農(nóng)”，而不是姓“城”。為此，國家應(yīng)該適時作出一定程度的目標(biāo)調(diào)整并制定相應(yīng)政策。應(yīng)安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入農(nóng)村特色小鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，至少城鄉(xiāng)一視同仁，現(xiàn)階段更應(yīng)該對農(nóng)村適度傾斜，而不能僅靠縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政投入或者招商引資解決；應(yīng)為特色小鎮(zhèn)配備不亞于小城市一般水準(zhǔn)的學(xué)校和醫(yī)院，并以此作為實(shí)現(xiàn)教育、醫(yī)療均衡發(fā)展的突破口。

農(nóng)村特色小鎮(zhèn)建設(shè)潛力的引導(dǎo)

目前的特色小鎮(zhèn)（住建部評選公布的“第一類型”）主要還是評出來的，是歷史形成的，沒幾個是真正靠投入短時期建設(shè)而成的。即使有少量投入，也基本上是圍繞評選條件施加的，力求“花小錢，辦大事”。“第三類型”主要靠企業(yè)投資建設(shè)，有一個比較長的培育過程。“第二類型”的農(nóng)村特色小鎮(zhèn)被忽略的主要緣由還是基礎(chǔ)設(shè)施落后和資金缺口，尤其是沒有看到它本身具有的建設(shè)潛力，以致推進(jìn)乏力。

一個突出表現(xiàn)是，我們似乎對農(nóng)村農(nóng)民的建房力量視若無睹，更沒有適時出臺相應(yīng)的政策和規(guī)劃，對這股力量按照一定的布局進(jìn)行目的化引導(dǎo)。雖然一時無法作出比較準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)，但可以確認(rèn)農(nóng)村農(nóng)民新建房屋的數(shù)量肯定十分驚人；房屋的體量、外形和內(nèi)部裝修多數(shù)接近甚至超過一般別墅。由于大多數(shù)地方對建房控制較松，普遍缺乏建設(shè)規(guī)劃，以致大量的別墅式新樓反倒構(gòu)成了一幅幅雜亂無章的圖景，在不遠(yuǎn)的將來，很可能變成一堆堆建筑垃圾。假如我們早有比較明確和完善的村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，讓這些樓房得到合理規(guī)劃，可能一大批現(xiàn)代化的農(nóng)村小鎮(zhèn)和中心村早就形成了。

至今，農(nóng)村的這股建房力量依然沒有減弱，仍需要釋放。目前政府僅僅是收緊了土地審批，沒有看到這股力量正是第二類特色小鎮(zhèn)可以利用的建設(shè)潛力。農(nóng)村新建別墅樓房的最大弱點(diǎn)是彼此孤立存在，沒有配套的基礎(chǔ)設(shè)施，生活有所不便，無法享受與城市同等的文明成果，難以形成新的現(xiàn)代化生活方式；房屋的價值除了自用，幾乎不能產(chǎn)生其他的增值效益……而這些問題恰恰在新規(guī)劃的特色小鎮(zhèn)中可以集中解決。換言之，這也正是這股力量可以被第二類特色小鎮(zhèn)建設(shè)因勢利導(dǎo)加以利用的根由。

可以斷言，如果政府能夠保障農(nóng)村小鎮(zhèn)（第二類型）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政投入，并形成一個個科學(xué)合理的具體規(guī)劃，有序引導(dǎo)和組合農(nóng)村建房力量，第二類型小鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)型發(fā)展就可以獲得足夠強(qiáng)勁的動力。與此同時，我們還可以出臺相應(yīng)政策，打通城鄉(xiāng)雙向流通渠道，既鼓勵青年人才回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，也鼓勵并方便從鄉(xiāng)村出來的退休或其他人員根據(jù)自愿原則到小鎮(zhèn)定居。小鎮(zhèn)規(guī)劃中，可以允許他們以合適地價購買或以老宅地置換的方式，獲得一定的宅基地用以自主建房，也可以開發(fā)小鎮(zhèn)商品房以滿足需求，從而有效提升小鎮(zhèn)的人氣指數(shù)，為小鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造有利條件。農(nóng)村小鎮(zhèn)對具有一定地緣和親緣關(guān)系的城里人同樣具有很強(qiáng)的吸附力。

小鎮(zhèn)的內(nèi)生動力在于小鎮(zhèn)所能為人提供的現(xiàn)代文明生活方式。小鎮(zhèn)的特色不只在于它的自然風(fēng)貌和歷史文脈，還在于它新形成的民俗風(fēng)氣。為此，小鎮(zhèn)應(yīng)該積極探索并設(shè)計(jì)它的管理模式，導(dǎo)入新因素，在一個更高層面實(shí)現(xiàn)小鎮(zhèn)基層自治，建設(shè)新型社區(qū)文化。

第二類型的農(nóng)村小鎮(zhèn)是農(nóng)村現(xiàn)代化的點(diǎn)上突破，它的巨大作用是帶動農(nóng)村整體層面的深刻變化，諸如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化，村落合并的自然演化與現(xiàn)代化中心村的形成，廢棄宅基地的復(fù)墾與土地的集約化利用，等等。這是一項(xiàng)前所未有的偉大工程，需要幾代人的努力。國家應(yīng)該大力選拔青年干部和高學(xué)歷人才，并返聘一批退休干部，組織和派遣具有復(fù)合型知識能力結(jié)構(gòu)的工作組，下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，連續(xù)工作三至五年，承擔(dān)特色小鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、文化保護(hù)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)選擇與設(shè)計(jì)、資源集聚與招商等工作。對于派駐農(nóng)村的工作組人員，政府應(yīng)該作出激勵性制度安排。

有關(guān)政策設(shè)計(jì)還應(yīng)該考慮給在小鎮(zhèn)定居的城里人除土地福利外的其他權(quán)利，包括選舉權(quán)、被選舉權(quán)，原住城市的各種待遇如醫(yī)保、社保不變，以便快速形成“新鄉(xiāng)賢”階層，參與農(nóng)村小鎮(zhèn)事務(wù)管理，催動新鄉(xiāng)俗和現(xiàn)代化生活方式的形成。

（作者單位：江西師范大學(xué)正大研究院）