林毅夫教授在《新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)：反思經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政策的理論框架》一書中，首倡新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)。自該書出版以來，主要受到來自其經(jīng)濟(jì)學(xué)同行的關(guān)注與評價(jià)，而來自其他學(xué)科特別是政治學(xué)的評價(jià)相對較少?？赡苷?yàn)檫@個(gè)原因，在眾多評價(jià)中，大多數(shù)學(xué)者關(guān)心的是新的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)能否實(shí)現(xiàn)的問題，而較少關(guān)注新結(jié)構(gòu)可能帶來的社會后果。本文無意于僭越學(xué)科邊界討論發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率問題，而試圖從政府的產(chǎn)業(yè)政策出發(fā)，具體考察中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的歷史演進(jìn)及其給社會公平帶來的結(jié)果。

新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)屬于發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的范疇，后者致力于解決發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貧困問題，與福利經(jīng)濟(jì)學(xué)追求社會福利最大化有異曲同工之妙。按照福利經(jīng)濟(jì)學(xué)之父庇古基于邊際效用基數(shù)論的解釋，在其他條件保持不變時(shí)，社會經(jīng)濟(jì)福利總量與國民收入總量成正比，國民收入總量愈大，社會經(jīng)濟(jì)福利就愈大；同時(shí)，國民收入的分配愈公平，社會經(jīng)濟(jì)福利也愈大。新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)以防范市場失靈為出發(fā)點(diǎn)，以經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的漸進(jìn)提升為抓手，致力于解決一國經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展問題，最終必然落實(shí)到國民收入總量的問題上，這是新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)良好的出發(fā)點(diǎn)。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)并沒有忽視國民收入的公平性問題，但認(rèn)為公平的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)歷史的過程。按照發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家?guī)炱澞牡?ldquo;U”型曲線說，不管經(jīng)濟(jì)政策如何選擇或者不同國家間存在怎樣的差異，收入不平等都將在資本主義發(fā)展的高級階段自動降低。不過，托馬斯•皮凱蒂在《21世紀(jì)資本論》的研究中卻發(fā)現(xiàn)，20世紀(jì)70年代以來，收入不平等在發(fā)達(dá)國家顯著增加，我們可以稱之為發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的公平陷阱。

在新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)中，政府制定適宜的產(chǎn)業(yè)政策是一國實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在林毅夫教授與張維迎教授關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的爭論中，雖然兩人對于產(chǎn)業(yè)政策的概念界定并不相同，但他們都認(rèn)為政府對于某項(xiàng)產(chǎn)業(yè)或者某些企業(yè)實(shí)行稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼或者其他方面的扶持，就是產(chǎn)業(yè)政策。無論政府是否應(yīng)當(dāng)實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，一個(gè)基本事實(shí)是，各國政府或多或少都會制定并實(shí)施自己的產(chǎn)業(yè)政策，比如林毅夫教授提到，歐盟每天給一頭奶牛補(bǔ)助兩美元，就屬于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的范疇，其現(xiàn)實(shí)要比理論家們的設(shè)想更為復(fù)雜。根據(jù)比較優(yōu)勢理論，一國應(yīng)當(dāng)生產(chǎn)具有比較優(yōu)勢的商品而進(jìn)口其處于比較劣勢的產(chǎn)品，一國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略重心也應(yīng)當(dāng)由其要素稟賦結(jié)構(gòu)的比較優(yōu)勢所決定。一個(gè)國家為追求效率目標(biāo)按照比較優(yōu)勢原理建立自己適宜的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)并奉行相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策并沒有問題，問題是可能造成一國不同產(chǎn)業(yè)政策之間的歧視性待遇，以及這種歧視背后從業(yè)人員福利的不公平。按照新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架，這種社會不公平應(yīng)當(dāng)由政府所主導(dǎo)的“基礎(chǔ)設(shè)置”來消除。否則，政府對某一類（些）產(chǎn)業(yè)的優(yōu)先扶持，都對應(yīng)著對另一類（些）產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員福利的剝奪，這絕不是新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)所要呈現(xiàn)的社會經(jīng)濟(jì)景觀。遺憾的是，當(dāng)代中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策確實(shí)曾經(jīng)陷入過發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的公平陷阱。

“二戰(zhàn)”以后，包括中國在內(nèi)的一些發(fā)展中國家為了迅速改變貧窮落后狀態(tài)，不是拾階而上提升自身的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層級，而是置自身要素稟賦結(jié)構(gòu)于不顧，以犧牲農(nóng)業(yè)為代價(jià)，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)。雖然這并不符合比較優(yōu)勢原理的前提，卻經(jīng)歷了與比較優(yōu)勢原理近似的產(chǎn)業(yè)政策過程，并帶來了歧視性的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策后果。從1952年到1990年的近40年間，中國農(nóng)業(yè)為工業(yè)化提供了11594億元的剩余積累，平均每年近300億元，即使扣除國家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出，農(nóng)業(yè)部門的剩余凈流量也達(dá)近10000億元，平均每年約250億元（參見馮海發(fā)、李微《農(nóng)業(yè)剩余與工業(yè)化發(fā)展》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)》1993年第6期）。中國農(nóng)業(yè)部門支援工業(yè)部門的結(jié)果是，1978年全國人均占有的糧食大體上只相當(dāng)于1957年的水平，全國農(nóng)業(yè)人口人均年收入只有70多元，有的地方甚至不能維持簡單再生產(chǎn)。

新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)將改革開放以前農(nóng)業(yè)以至宏觀經(jīng)濟(jì)的失敗歸結(jié)為結(jié)構(gòu)主義教條指導(dǎo)，而認(rèn)為改革開放以后的政府產(chǎn)業(yè)政策更加符合新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的要旨。“改革開放后的35年，我們必須承認(rèn)政府絕大多數(shù)是正確的，如果沒有絕大多數(shù)正確，不可能連續(xù)35年每年9.8%的增長，也不可能是現(xiàn)在唯一的快速發(fā)展的新興大國。”如果算經(jīng)濟(jì)總量，這個(gè)判斷可能沒錯(cuò)，但也存在一個(gè)漏洞。中國真正的全面市場化改革發(fā)生在1992年，從1978年至1992年間，所謂“市場是配置資源最有效率的根本機(jī)制”這個(gè)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)的構(gòu)成要素并不存在，具體到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策而言，改革開放以后曾有一段時(shí)間，工農(nóng)業(yè)“剪刀差”不是縮小了，而是擴(kuò)大了。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1978年到1994年的16年間，通過“剪刀差”從農(nóng)民那里取走大約15000億元，同期農(nóng)業(yè)稅收入1755億元，各項(xiàng)財(cái)政支農(nóng)支出3769億元，農(nóng)民平均每年總負(fù)擔(dān)高達(dá)811億元（參見徐全紅《我國農(nóng)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2006年第93期）。

2001年，中國加入WTO（世界貿(mào)易組織），這為中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策學(xué)習(xí)國外市場經(jīng)濟(jì)經(jīng)驗(yàn)、逃脫發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)公平陷阱提供了歷史性機(jī)遇。根據(jù)WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》，根本不存在一國政府是否應(yīng)當(dāng)實(shí)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策并給予農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與扶持的問題，關(guān)鍵在于如何補(bǔ)貼和扶持。《農(nóng)業(yè)協(xié)定》將發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)支持政策劃分為“綠箱”、“黃箱”和“藍(lán)箱”政策。“綠箱”政策是一國對農(nóng)業(yè)科技、水利、環(huán)保及基礎(chǔ)設(shè)施方面的投入，不需要削減。“黃箱”政策是包括價(jià)格支持、農(nóng)業(yè)投入品補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品營銷貸款補(bǔ)貼、面積補(bǔ)貼、牲畜數(shù)量補(bǔ)貼等保護(hù)性補(bǔ)貼，它們通常會對產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品市場直接造成明顯扭曲的影響。“黃箱”政策需要限制并逐步削減，但微量允許。“藍(lán)箱”政策是按固定面積和產(chǎn)量提供的補(bǔ)貼，它們雖然屬于“黃箱”政策，但以限制面積和產(chǎn)量為條件。有意思的是，在出口補(bǔ)貼方面，根據(jù)WTO規(guī)則，成員國出口補(bǔ)貼在實(shí)施期結(jié)束后，農(nóng)業(yè)出口補(bǔ)貼數(shù)量不得高于某些年基期水平的一定比例，但由于中國沒有實(shí)施過任何農(nóng)業(yè)品出口補(bǔ)貼，基期數(shù)量為零，所以只能在談判中呼吁發(fā)達(dá)國家取消農(nóng)業(yè)出口補(bǔ)貼，這個(gè)目標(biāo)目前已基本實(shí)現(xiàn)。

農(nóng)業(yè)是高風(fēng)險(xiǎn)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，而糧食安全事關(guān)國家安全戰(zhàn)略。政府補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)政策包括糧食安全、農(nóng)民增收、保護(hù)自然資源與環(huán)境等多重目標(biāo)。2006年，中國全面廢除農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)入“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村”的新的歷史階段，但發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)公平陷阱的陰影仍未遠(yuǎn)去。已有研究表明，近年來我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總量雖然不斷提升，但從農(nóng)民增收看，存在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼技術(shù)持續(xù)效率下降的情況。由于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼大量使用干預(yù)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的“黃箱”政策，受制于WTO規(guī)則，這類政策不具有可持續(xù)性。自上世紀(jì)80年代中期以來，中國城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大，并先后于2007年、2009年創(chuàng)歷史新高，達(dá)到3.33：1的水平。最近兩年城鄉(xiāng)居民收入差距雖然有所縮小，但仍然處于高位水平。

中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的歷史演進(jìn)，提供了政府失靈及其矯正過程的鮮活案例，它表明在產(chǎn)業(yè)政策方面，問題的實(shí)質(zhì)不是政府是否應(yīng)當(dāng)制定產(chǎn)業(yè)政策，而是政府應(yīng)當(dāng)制定什么樣的產(chǎn)業(yè)政策。在效率與公平的天平上，市場守護(hù)著效率，政府守護(hù)著公平，兩者的功能當(dāng)然存在交叉，同時(shí)也優(yōu)勢互補(bǔ)。如果放大政府在效率方面的作用和追求，則是揚(yáng)短避長，發(fā)揮政府的比較劣勢，一旦扭曲了市場，帶來的必然是效率與公平的雙重?fù)p失。退一步講，即使如發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)預(yù)想的那樣，失去的公平最終會實(shí)現(xiàn)回歸，而對生命個(gè)體而言，跨時(shí)性甚至代際性的公平補(bǔ)償仍然是不公平的。

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院）