堅持以人民為中心，以經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，形成一個與現(xiàn)代市場體系相匹配的現(xiàn)代社會體系，并相應(yīng)地提供一套與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會和計劃經(jīng)濟(jì)時代完全不同的現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)與制度框架，已成為推動當(dāng)代中國社會發(fā)展邁向全新階段的迫切需求。作為國家治理的一個子系統(tǒng)，中國社會治理在“十三五”時期及此后相當(dāng)長一段時間內(nèi)所要解決的一個核心問題，是如何在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)條件下通過全面的社會治理創(chuàng)新來實現(xiàn)社會系統(tǒng)的現(xiàn)代化改造，從而內(nèi)在地支撐國家現(xiàn)代治理體系以及增強(qiáng)國家現(xiàn)代治理能力。

“強(qiáng)政府、強(qiáng)社會”是中國社會治理現(xiàn)代化的目標(biāo)模式

在當(dāng)前大力推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化的重要歷史階段，創(chuàng)新社會治理、推進(jìn)社會建設(shè)、做大做強(qiáng)社會是普遍共識，而且從各國實踐來看，唯有社會強(qiáng)大，社會自我調(diào)節(jié)和自我治理完善，公民參與積極，才有一個和諧穩(wěn)定的發(fā)展，對政府也是一個有效的規(guī)范和制約。然而，在社會治理中，如何看待政府的作用，如何看待政府與社會的關(guān)系？許多學(xué)者基于西方古典自由主義或新自由主義的理論以及西歐國家的現(xiàn)代社會實踐，主張中國在創(chuàng)新社會治理中極大地改革政府體制及其職能，建立一個小政府，認(rèn)為政府管得越少就越能讓社會的自治能力和機(jī)制發(fā)展起來，小政府、大社會才是中國現(xiàn)代社會建設(shè)的發(fā)展方向。盡管在理論上“小政府”與“弱政府”在內(nèi)涵上不盡相同，但在實踐中，“小政府”在相當(dāng)大程度上表現(xiàn)為“弱政府”。對于擁有強(qiáng)政府歷史傳統(tǒng)的中國而言，無論從與自身文化傳統(tǒng)相似的、成功實現(xiàn)后發(fā)國家趕超的新加坡經(jīng)驗看，還是從與自身大國

治理需求相近的美國社會轉(zhuǎn)型經(jīng)驗看，“強(qiáng)政府、強(qiáng)社會”必然是當(dāng)代中國推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化的最優(yōu)目標(biāo)模式。換言之，從國家與社會關(guān)系的角度看，所謂社會治理現(xiàn)代化，并不是要削弱政府本有的強(qiáng)大自主性、資源動員與社會控制能力，而是通過發(fā)揮政府強(qiáng)有力的作用更加有力地推動做強(qiáng)做大社會，使社會成為一個理性自律、自主自立、自助自治的社會。需要指出的是，美國在社會轉(zhuǎn)型期規(guī)制市場和社會的“強(qiáng)政府”建設(shè)經(jīng)驗尤其值得中國認(rèn)真研究。如果結(jié)合當(dāng)代西歐國家社會治理面臨的嚴(yán)重問題來看，“小政府、大社會”對于全球化條件下經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)日益復(fù)雜的大國治理只是一個理論上的神話。

中國特色社會治理現(xiàn)代化的社會主義制度前提與“理念—體系—機(jī)制—能力”總體框架

新中國成立以后建立起的、改革開放后不斷改革的社會主義制度本身就是一種現(xiàn)代制度。中國特色社會治理現(xiàn)代化是在社會體制和制度層面對中國特色社會主義制度的進(jìn)一步完善。因此，今天所論的社會治理現(xiàn)代化，本質(zhì)上是在中國特色社會主義的制度前提下社會治理體系與治理方式由內(nèi)在邏輯驅(qū)動下的演進(jìn)升級，而非社會治理制度變革的

“休克療法”。

在整體框架上，中國特色社會治理現(xiàn)代化的頂層設(shè)計主要涉及四個層面：第一是社會治理理念的現(xiàn)代化，即在價值理念上如何理解“現(xiàn)代社會”，以及以何種價值理念支撐當(dāng)代中國推進(jìn)現(xiàn)代社會建設(shè)及其治理。第二是治理體系現(xiàn)代化，即在社會體制上如何看待國家與社會的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，并以此規(guī)范執(zhí)政黨、政府、社會組織、公眾等不同主體的定位及其相互關(guān)系。第三是治理機(jī)制現(xiàn)代化，即如何在具體機(jī)制設(shè)計上支撐現(xiàn)代社會治理體系能夠有效地運轉(zhuǎn)起來。政府、社會組織與居民等主體之間在社會治理領(lǐng)域如何實現(xiàn)合作共治。第四是治理能力現(xiàn)代化，即治理主體為貫徹踐行現(xiàn)代社會治理理念，以及保障現(xiàn)代社會治理體系和機(jī)制有效運轉(zhuǎn)，應(yīng)具備哪些基礎(chǔ)性能力。

堅持以人民為中心的發(fā)展觀，實現(xiàn)法治、自治與共治三者的統(tǒng)合，推進(jìn)社會治理理念現(xiàn)代化

在理念核心上，中國特色社會主義事業(yè)的發(fā)展實踐呼喚和保障社會現(xiàn)代性和人民主體性。中國的現(xiàn)代性社會是相對于傳統(tǒng)社會而言的，它的主要標(biāo)志是以“啟蒙價值”即自由、公正、理性為價值支撐，以堅持黨領(lǐng)導(dǎo)下的民主政治、法治社會、市場經(jīng)濟(jì)為基本制度框架的現(xiàn)代國家。中國的現(xiàn)代性社會必然是一個具有人民主體性的社會，即“社會”是一個與國家、市場相對應(yīng)的，以增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展為出發(fā)點和落腳點的自主性主體。它的自主性載體是各類社會組織，但推動社會發(fā)展的根本力量則是人民。在社會生活的公共領(lǐng)域中，人民本著自我組織、自我規(guī)制的原則，能夠在法治和民主協(xié)商的框架下自主運轉(zhuǎn)，這是踐行以人民為中心的發(fā)展觀的必然要求。

在理念目標(biāo)上，社會現(xiàn)代性和人民主體性必然要求實現(xiàn)社會治理的全民共建共享。社會是全體人民的社會，“人人參與、人人盡力、人人享有”的共建共享體現(xiàn)了社會治理現(xiàn)代化的本質(zhì)屬性和根本目標(biāo)。一方面，由于人民群眾是社會的主人，社會建設(shè)及其治理就是千百萬群眾自己的事情，社會的事情要想辦好，就必須有全體人民的積極參與和共同建設(shè)；另一方面，提高民生水平、實現(xiàn)和諧社會的社會建設(shè)及其治理，不是為少數(shù)人，而是為全體人民服務(wù)，讓全體人民共享發(fā)展的成果。全民共建共享的理念目標(biāo)突出了全體中國人民實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的根本動力所在。

在理念內(nèi)涵上，全民共建共享必然要求在社會治理方式上實現(xiàn)法治、自治與共治三者的統(tǒng)合。首先，法治是社會治理現(xiàn)代化的根本。法治能夠最為廣泛地規(guī)范社會不同主體的行為，理性地協(xié)調(diào)社會利益關(guān)系及其沖突，更能夠最為持續(xù)地保障現(xiàn)代社會秩序的穩(wěn)定。其次，自治是社會治理現(xiàn)代化的基石。在社會自治體系中，每個人既是服務(wù)者，也是服務(wù)的接受者，是一種“人人為人人服務(wù)”的治理規(guī)范體系，但社會自治并不能在一個原子化結(jié)構(gòu)的社會狀態(tài)下實現(xiàn)，它必然要通過組織化的方式來進(jìn)行。但是，政府對社會自治組織的自我服務(wù)負(fù)有引導(dǎo)、監(jiān)督的責(zé)任，這種責(zé)任根源于政府的公共服務(wù)性質(zhì)，其履行本身構(gòu)成了政府公共服務(wù)職能實現(xiàn)的一個基本途徑。再次，共治是社會治理現(xiàn)代化的路徑。日益復(fù)雜的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會生活必然依賴于一個多元主體共同治理體系，要求政府、社會組織、市場組織以及人民群眾之間在合作分擔(dān)治理責(zé)任的基礎(chǔ)上，協(xié)同應(yīng)對復(fù)雜的公共事務(wù)，共同從事公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給。

切實轉(zhuǎn)變政府職能和落實政社分開，構(gòu)建政府與社會協(xié)同共治的現(xiàn)代社會體制，推進(jìn)社會治理體系現(xiàn)代化

首先，轉(zhuǎn)變政府職能是社會治理體系現(xiàn)代化的前提條件。只有政府職能得到清晰而明確地界定并逐步向社會放權(quán)，才能激發(fā)社會活力，各種形式的社會組織才會有發(fā)展和發(fā)揮作用的空間，人民群眾也才有實現(xiàn)自我治理的可能。政府需要把那些管不了、管不好、管不到、不該管的事情堅決地剝離出來，通過培育發(fā)展、孵化支持、購買服務(wù)等多種機(jī)制，大力促進(jìn)多種形式的社會組織的形成，鼓勵公共服務(wù)供給方式創(chuàng)新，推動社會組織積極參與到公共服務(wù)和社會管理等公共事務(wù)中來，從而建構(gòu)政府與社會組織合作共治的社會治理體系。

其次，落實政社分開是社會治理體系現(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)支撐。政社分開是深化政府體制改革并推動社會體制改革的核心，也是全面推進(jìn)社會建設(shè)并實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性社會結(jié)構(gòu)條件。相較于政府大包大攬的傳統(tǒng)社會管理體制，落實政社分開，不是削弱政府的公共管理能力，也不是政府“看得見的手”完全退出社會，而是在發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用之外，能夠“更好發(fā)揮社會力量在管理社會事務(wù)中的作用”，從而以一種政府和社會合作共治的治理機(jī)制來提升國家治理能力、公共服務(wù)供給效率以及公共事務(wù)治理效果。

再次，依靠群團(tuán)組織和基層黨組織強(qiáng)化執(zhí)政黨、政府與社會組織、居民之間的紐帶關(guān)系和良性互動。通過轉(zhuǎn)變政府職能和落實政社分開以實現(xiàn)國家與社會關(guān)系的結(jié)構(gòu)性分離之后，群團(tuán)組織和基層黨組織在溝通黨和政府與民間組織、人民群眾以及鞏固黨和政府執(zhí)政基礎(chǔ)上就起著關(guān)鍵作用。因此，在推進(jìn)政社分開的現(xiàn)代社會治理體系過程中，群團(tuán)組織和基層黨組織的紐帶功能非但不能減弱，反而要不斷增強(qiáng)，從而保障黨和政府與日益壯大的社會之間的及時有效溝通與協(xié)調(diào)，擴(kuò)大政府執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)，鞏固黨的執(zhí)政地位。

優(yōu)化政府權(quán)力運行機(jī)制，社會組織培育與監(jiān)管并舉，強(qiáng)化基本公共服務(wù)供給，完善法治保障，推進(jìn)社會治理機(jī)制現(xiàn)代化

首先，通過建立權(quán)責(zé)清單制度調(diào)整和優(yōu)化政府的權(quán)力運行機(jī)制。負(fù)面清單、權(quán)力清單和責(zé)任清單可以確立政府與社會的新關(guān)系、新秩序，也是對傳統(tǒng)政府行政理念的一種根本性變革。“十三五”期間要切實落實政社分開，就必須擴(kuò)大社會事務(wù)“負(fù)面清單”管理機(jī)制的適用范圍。在這一清單之外，凡是適合由社會組織和居民自治提供的公共服務(wù)和社會事務(wù)，均交由社會力量承擔(dān)，以盡可能培育和增強(qiáng)社會的自主性和自治能力，協(xié)同政府實現(xiàn)對社會的良好治理。

其次，通過“賦權(quán)”與“賦能”相并舉的方式建立現(xiàn)代社會組織的支持、合作與監(jiān)管機(jī)制。在“十三五”時期，推進(jìn)落實“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”，并不是政府簡單地向社會“賦權(quán)”后就當(dāng)甩手掌柜，而是要求政府堅持“賦權(quán)”與“賦能”并舉，系統(tǒng)地建立一套現(xiàn)代社會組織支持、合作與監(jiān)管機(jī)制。必須看到，在現(xiàn)階段的社會歷史條件下，社會組織的自治是有條件的，政府在對社會組織的培育發(fā)展予以大力支持的同時，也需要建立一套以風(fēng)險控制為核心的規(guī)范監(jiān)管機(jī)制。

再次，通過完善社會政策體系和創(chuàng)新供給方式來強(qiáng)化基本公共服務(wù)供給機(jī)制。社會政策是推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，也是增進(jìn)社會發(fā)展質(zhì)量的制度保障。完善的社會政策體系可從根本上強(qiáng)化基本公共服務(wù)供給能力，從而為培育發(fā)展社會成員的自治能力提供必要的社會資源保障。為此，“十三五”期間需要切實增強(qiáng)政府完善社會政策體系的職責(zé)，努力提高公共服務(wù)供給能力和共享水平。

最后，通過規(guī)模性、系統(tǒng)性立法完善法治保障機(jī)制。當(dāng)前與社會治理和民生問題緊密相關(guān)的社會領(lǐng)域立法仍顯薄弱。社會組織管理的“三大條例”的修訂工作遲至今日仍未完成，包括“社會組織法”在內(nèi)的一系列保障和改善民生、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理頂層設(shè)計的立法項目也亟需提請全國人大常委會予以制定、修訂或?qū)徸h通過。作為全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略的重要組成部分，通過規(guī)模性、系統(tǒng)性立法為社會治理現(xiàn)代化提供充分的法律體系和法治機(jī)制保障，是當(dāng)前最為迫切的需求。

需要指出的是，社會治理機(jī)制沒有一成不變的“法寶”，它特別要求因時因地的實踐性、過程性和創(chuàng)新性。我國在系統(tǒng)開展社會治理領(lǐng)域法律體系與政策體系的制定工作時，應(yīng)當(dāng)大力鼓勵地方的社會治理創(chuàng)新，并適時總結(jié)地方經(jīng)驗，從中吸納創(chuàng)新智慧。

加強(qiáng)執(zhí)政黨的政治領(lǐng)導(dǎo)能力、常態(tài)治理能力、應(yīng)急管理能力和安全保障能力四大基礎(chǔ)性能力建設(shè)，推進(jìn)社會治理能力現(xiàn)代化

首先，不斷增強(qiáng)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)能力。培育人民的自我治理主體性，保障百姓的民權(quán)民生權(quán)益，實現(xiàn)人民當(dāng)家作主，這是當(dāng)前推進(jìn)中國社會治理現(xiàn)代化的根本價值指向。為實現(xiàn)這一根本價值取向，在宏觀制度上，黨依靠其堅強(qiáng)的政治領(lǐng)導(dǎo)能力，通過人民代表大會的根本政治制度以及法治國家建設(shè)，充分保障人民依法有序地參與國家和社會公共事務(wù)的管理，為社會治理現(xiàn)代化提供基礎(chǔ)性的制度框架和穩(wěn)固的治理資源；在微觀機(jī)制上，黨通過總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)方式方法，可以完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，從而推進(jìn)社會治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局。

其次，不斷加強(qiáng)全面的常態(tài)治理能力。在多數(shù)情況下，社會成員都生活在平常狀態(tài)下，而非由突發(fā)公共事件引發(fā)的應(yīng)急或者緊急狀態(tài)下。不同的社會狀態(tài)適應(yīng)于不同的法律規(guī)制體系，也要求政府具備不同的社會治理能力。政府全面的常態(tài)治理能力主要包括三個層面：第一，社會民權(quán)的保護(hù)能力。主要體現(xiàn)在促進(jìn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)和增加個人收入的發(fā)展性權(quán)利保護(hù)與社會保障政府兜底的福利性權(quán)利保護(hù)兩個方面。第二，社會秩序的維護(hù)能力。維護(hù)社會秩序長期穩(wěn)定、和諧、平安，需要在法治框架下強(qiáng)基礎(chǔ)、建制度。第三，社會矛盾的化解能力。在社會多樣化、利益多元化的社會生態(tài)當(dāng)中，對矛盾的壓制不是可取之道，關(guān)鍵在于制度化的矛盾化解能力。

再次，不斷加強(qiáng)系統(tǒng)的應(yīng)急管理能力。突發(fā)公共事件的發(fā)生會導(dǎo)致社會管理狀態(tài)發(fā)生轉(zhuǎn)移，即從平時管理狀態(tài)轉(zhuǎn)換為應(yīng)急管理狀態(tài)，此時，常態(tài)下的社會治理能力通常是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要依賴于政府系統(tǒng)的應(yīng)急管理能力。對此，需要從三方面著手：第一，切實提高政府應(yīng)急法律能力；第二，大力加強(qiáng)社會風(fēng)險預(yù)警能力；第三，全面提升公共危機(jī)應(yīng)對能力。

最后，不斷強(qiáng)化公共安全與國防安全保障能力。伴隨著中國崛起背景下全球治理格局的深刻變革，公共安全與國防安全保障已經(jīng)成為社會與國家現(xiàn)代化發(fā)展邁向全新階段必須充分滿足的重大需求。在公共安全方面，必須牢固樹立安全發(fā)展觀念，堅持人民利益至上，加強(qiáng)全民安全意識教育，健全食品安全、工程安全、交通安全和社會治安等方面的公共安全保障體系。在國家安全方面，必須貫徹總體國家安全觀，實施國家安全戰(zhàn)略，落實重點領(lǐng)域國家安全政策，完善國家安全審查制度，完善國家安全法治，建立國家安全體系。

著眼于完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，中國社會治理現(xiàn)代化的頂層設(shè)計是一個亟需認(rèn)真對待的復(fù)雜性治理問題，不能期待一蹴而就，具體機(jī)制體制設(shè)計需要在頂層設(shè)計與治理實踐的互動中不斷探索、改革與完善。作為一種總體性的政策框架思路，中國社會治理現(xiàn)代化設(shè)計的各個部分需要在始終堅持黨的政治領(lǐng)導(dǎo)和以人民為中心的發(fā)展觀指導(dǎo)之下，緊緊圍繞社會治理理念現(xiàn)代化、社會治理體系現(xiàn)代化、社會治理機(jī)制現(xiàn)代化、社會治理能力現(xiàn)代化等方面，扎扎實實地進(jìn)行研究與實踐創(chuàng)新。

（作者單位：中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院社會發(fā)展研究所）