2016年下半年，林毅夫和張維迎這兩位知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家之間爆發(fā)的一場(chǎng)爭(zhēng)論讓產(chǎn)業(yè)政策這個(gè)本來(lái)十分冷僻的詞成為網(wǎng)絡(luò)熱搜詞。在媒體的推波助瀾之下，越來(lái)越多的學(xué)者卷入爭(zhēng)論。一場(chǎng)原本的政策之爭(zhēng)很快上升到學(xué)派之爭(zhēng)、理念之爭(zhēng)，甚至被演繹成計(jì)劃與市場(chǎng)的道路之爭(zhēng)。

在中國(guó)的改革步入深水區(qū)的今天，這樣一場(chǎng)爭(zhēng)論當(dāng)然是有意義的，它把很多原本被掩蓋的問(wèn)題都揭示了出來(lái)，激發(fā)人們認(rèn)真思考。但是也必須看到，由于某些原因，這場(chǎng)爭(zhēng)論還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有取得其應(yīng)有的建設(shè)性成果。大家爭(zhēng)論產(chǎn)業(yè)政策，但對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策究竟是什么、怎么衡量產(chǎn)業(yè)政策的成敗等問(wèn)題卻缺乏基本的共識(shí)。由于沒有共識(shí)作為討論的出發(fā)點(diǎn)，討論很快變成了各說(shuō)各話，而很多本該回答的問(wèn)題都沒有得到回答，這是令人十分遺憾的。

潛在的共識(shí)和暴露的問(wèn)題

在這場(chǎng)爭(zhēng)論中，參與的各方到底有沒有一個(gè)可以作為起點(diǎn)的潛在共識(shí)呢？其實(shí)是有的，那就是對(duì)縱向產(chǎn)業(yè)政策也就是“由政府挑選贏家和輸家”式的產(chǎn)業(yè)政策的反對(duì)。

雖然媒體將張維迎的觀點(diǎn)理解為廢除所有的產(chǎn)業(yè)政策，但其實(shí)他對(duì)于產(chǎn)業(yè)政策的定義卻沒有人們想象得那么寬。在他的演講文稿中，明確說(shuō)明了他所指的產(chǎn)業(yè)政策是“政府出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展或其他目的，對(duì)私人產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域進(jìn)行的選擇性干預(yù)和歧視性對(duì)待”。這個(gè)定義其實(shí)類似于文獻(xiàn)中所講的“縱向產(chǎn)業(yè)政策”。也就是說(shuō)，張教授所反對(duì)的其實(shí)是縱向產(chǎn)業(yè)政策。而對(duì)于這類產(chǎn)業(yè)政策，林毅夫也同樣反對(duì)。事實(shí)上，在辯論過(guò)程中，他多次指出“維迎反對(duì)的，我也反對(duì)”。而其他參與爭(zhēng)論的學(xué)者，在這一點(diǎn)上的態(tài)度也是大致相同的，包括吳敬璉、陳清泰在內(nèi)的知名學(xué)者在后來(lái)的討論文章中都表達(dá)了這一觀點(diǎn)。

如果我們?cè)偕晕⒒仡櫼幌職v史，就不難發(fā)現(xiàn)其實(shí)我國(guó)學(xué)者對(duì)縱向產(chǎn)業(yè)政策的反思至少在上世紀(jì)90年代就開始了。例如，劉鶴曾出過(guò)一本叫《結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換研究》的書，在序言里他提到，90年代中期，他就認(rèn)識(shí)到縱向的產(chǎn)業(yè)政策已經(jīng)不再適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)而重視功能性的競(jìng)爭(zhēng)政策的作用。

既然學(xué)者們?cè)缫言?ldquo;縱向產(chǎn)業(yè)政策不應(yīng)予以支持”這個(gè)問(wèn)題上有了共識(shí)，那么為什么這種類型的產(chǎn)業(yè)政策還廣泛存在呢？這個(gè)被所有人忽略的問(wèn)題，才是真正重要的問(wèn)題。在我看來(lái)，有兩個(gè)原因可以對(duì)這個(gè)現(xiàn)象加以解釋：第一個(gè)原因是思想上的，即認(rèn)定政府在信息和知識(shí)上比市場(chǎng)更有優(yōu)勢(shì)，所以由政府挑選贏家可以更有效率。第二個(gè)原因是利益上的，即部分既得利益者試圖通過(guò)縱向產(chǎn)業(yè)政策尋租，為了達(dá)到這一目的，他們不愿意放棄這種產(chǎn)業(yè)政策。

值得注意的是，這兩個(gè)縱向產(chǎn)業(yè)政策得以存在的原因，正好也可以解釋這種類型的產(chǎn)業(yè)政策為什么失敗：一方面，大量的研究已經(jīng)證明，政府在作經(jīng)濟(jì)決策時(shí)，很難比市場(chǎng)上的企業(yè)更有優(yōu)勢(shì)，因此，由政府來(lái)挑選贏家本身就是一種“致命的自負(fù)”，通常很難成功。另一方面，由于尋租動(dòng)機(jī)的存在，產(chǎn)業(yè)政策制定的過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)激勵(lì)扭曲，而這又會(huì)為其失敗埋下隱患。

如何設(shè)計(jì)產(chǎn)業(yè)政策

一旦知道了無(wú)效的產(chǎn)業(yè)政策為什么存在，又為什么失敗，我們就不難知道在設(shè)計(jì)新型的產(chǎn)業(yè)政策時(shí)需要注意哪些問(wèn)題。

首先，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容的轉(zhuǎn)變。在我國(guó)現(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)政策體系中，縱向產(chǎn)業(yè)政策所占的比例還很大。如前所述，這類產(chǎn)業(yè)政策的無(wú)效率已經(jīng)成為共識(shí)，因此，在未來(lái)的產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計(jì)中，縱向產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該被逐漸摒棄。取而代之的應(yīng)該是一種橫向的、功能性的產(chǎn)業(yè)政策，將設(shè)計(jì)為市場(chǎng)服務(wù)的良好制度框架作為產(chǎn)業(yè)政策的最主要目標(biāo)。

其次，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策制定過(guò)程的科學(xué)化。目前，我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的主體是政府，這很難解決政策制定過(guò)程中的信息問(wèn)題，從而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策不準(zhǔn)。針對(duì)這一問(wèn)題，我們應(yīng)當(dāng)探索建立一種政府、企業(yè)協(xié)作的政策制定方式，讓產(chǎn)業(yè)政策可以真正用來(lái)破解經(jīng)濟(jì)中最關(guān)鍵的約束條件，從而最大限度發(fā)揮政府對(duì)市場(chǎng)的強(qiáng)化作用。

這里尤其值得一提的是，應(yīng)當(dāng)重視“試驗(yàn)”在政策制定中的作用。在我國(guó)改革的歷程中，“先試驗(yàn)、后推廣”的政策制定模式曾是保證政策效率的一個(gè)法寶。但近年來(lái)，這一法寶在政策制定過(guò)程中的作用正在減弱，這是值得關(guān)注的。為了制定更有效率的產(chǎn)業(yè)政策，我們必須重拾這一法寶。

最后，應(yīng)當(dāng)建立一套完備的產(chǎn)業(yè)政策評(píng)價(jià)體系。由于評(píng)價(jià)體系的缺失，現(xiàn)在我們很難確切了解產(chǎn)業(yè)政策的成本和收益，也很難知道哪些產(chǎn)業(yè)政策成功、哪些產(chǎn)業(yè)政策失敗。這不僅會(huì)損害我們制定政策的針對(duì)性，更會(huì)加重政策制定過(guò)程中的激勵(lì)扭曲和尋租行為。從這個(gè)意義上講，及時(shí)建立起一套完備的產(chǎn)業(yè)政策評(píng)價(jià)體系乃是當(dāng)務(wù)之急。

如何實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)變

實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策由縱向到橫向的轉(zhuǎn)變，說(shuō)起來(lái)容易，做起來(lái)卻很難。一項(xiàng)制度一旦形成，就會(huì)與其他制度、外部環(huán)境形成一張網(wǎng)絡(luò)，牽一發(fā)而動(dòng)全身。產(chǎn)業(yè)政策作為一種制度當(dāng)然也不例外。它的出臺(tái)本身有其整體性。而為了配合政策的實(shí)行，還會(huì)建立相關(guān)部門，由此牽扯出部門利益、地區(qū)利益。而相關(guān)的就業(yè)、收入分配等社會(huì)問(wèn)題也不容忽視。因此，雖然完成從縱向產(chǎn)業(yè)政策向橫向產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)變是大勢(shì)所趨，但是也不能一蹴而就。應(yīng)當(dāng)采取整體改革的思路來(lái)實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)型，既要注意政策轉(zhuǎn)變過(guò)程中的互補(bǔ)性，也要注意政策轉(zhuǎn)變的順序性。

具體來(lái)說(shuō)，我提出以下一些設(shè)想：

從增量上看，應(yīng)當(dāng)妥善落實(shí)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度》，確保新的政策的公平性。這主要是為了讓無(wú)效率的產(chǎn)業(yè)政策不再增加，從增量上保證政策的有效性。從存量上看，應(yīng)當(dāng)加緊對(duì)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策的處理。除了要利用《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度》對(duì)已有的政策進(jìn)行審查外，還需要對(duì)利益格局進(jìn)行調(diào)整，對(duì)一些理念進(jìn)行突破。

一方面，需要對(duì)財(cái)政收入分配、官員的晉升標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行改革。因?yàn)楹芏嗟胤叫援a(chǎn)業(yè)政策的出臺(tái)是和地方利益結(jié)合的。要改革產(chǎn)業(yè)政策，必須打破這些利益糾葛。另一方面，可以考慮從產(chǎn)能過(guò)剩的行業(yè)入手，逐步開放競(jìng)爭(zhēng)、打破壟斷。部門性產(chǎn)業(yè)政策是和行業(yè)壟斷結(jié)合在一起的。要糾正產(chǎn)業(yè)政策，首先要打破部門利益。

此外，我們還需要從理念上對(duì)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行根本性反思，破除對(duì)政府力量的迷信。當(dāng)然，還要注意改革過(guò)程中對(duì)社會(huì)秩序的維護(hù)，做好保障工作，防止在轉(zhuǎn)型中發(fā)生動(dòng)蕩。

應(yīng)當(dāng)重視對(duì)1970年代日本產(chǎn)業(yè)政策的研究

在討論產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，我們經(jīng)常提到日本。奇怪的是，幾乎所有討論日本產(chǎn)業(yè)政策的文獻(xiàn)都聚焦在上世紀(jì)五六十年代，也就是日本經(jīng)濟(jì)的起飛期，而對(duì)于其70年代之后的產(chǎn)業(yè)政策予以忽視。在我看來(lái)，其實(shí)日本在這一階段的產(chǎn)業(yè)政策才是最值得我們關(guān)注的。

上世紀(jì)70年代，日本遭受了布雷頓森林體系崩潰帶來(lái)的日元大幅升值，以及兩次石油危機(jī)造成的石油價(jià)格飆升等眾多沖擊，但日本不僅沒有因此倒下，反而在這一階段產(chǎn)生了很多知名品牌、知名企業(yè)以及管理經(jīng)驗(yàn)。這當(dāng)然有賴于企業(yè)家精神的發(fā)揮，但相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策也功不可沒。

當(dāng)時(shí)，日本經(jīng)濟(jì)面臨的一個(gè)重要問(wèn)題是產(chǎn)能過(guò)剩。經(jīng)過(guò)五六十年代的發(fā)展，日本在電解鋁、航運(yùn)輪船等產(chǎn)業(yè)都有了很高的產(chǎn)能。不過(guò)，由于外在沖擊帶來(lái)的成本上升和需求下降，這些產(chǎn)能都出現(xiàn)了嚴(yán)重過(guò)剩。當(dāng)時(shí)的日本政府試圖鼓勵(lì)企業(yè)去產(chǎn)能，但卻遭遇到協(xié)調(diào)失靈問(wèn)題的困擾：由于已經(jīng)投入了大量的成本，誰(shuí)也不愿意率先去產(chǎn)能，而希望通過(guò)改進(jìn)效率把別人擠出去，自己留下，結(jié)果是產(chǎn)能越去越多。大量資本被浪費(fèi)，企業(yè)家被鎖定在了產(chǎn)能過(guò)剩的行業(yè)。

為了打破這種協(xié)調(diào)失靈，日本政府對(duì)部分企業(yè)的資產(chǎn)進(jìn)行了收購(gòu)。這樣，被鎖定在產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)的企業(yè)家被釋放了出來(lái)，并且獲得了足夠的資本，他們可以把這些資本投入到更新、更有價(jià)值的領(lǐng)域，從而讓日本很自然地實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)升級(jí)。值得注意的是，日本政府在收購(gòu)企業(yè)時(shí)，創(chuàng)造了一種讓現(xiàn)存企業(yè)為淘汰企業(yè)埋單的方式。一方面，這讓日本政府盡可能減少了財(cái)政負(fù)擔(dān)；另一方面，由于進(jìn)行贖買的資金遠(yuǎn)低于在競(jìng)爭(zhēng)中花費(fèi)的資金，因此這種方法也容易被現(xiàn)存企業(yè)接受。日本政府通過(guò)以上方式成功破解了協(xié)調(diào)失靈的困擾。

目前，我國(guó)正面臨著和日本1970年代類似的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，或許當(dāng)時(shí)日本的經(jīng)驗(yàn)可以為我們破解這一難題提供不少有益的參考。

新經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)政策

過(guò)去的產(chǎn)業(yè)政策所關(guān)注的大多在產(chǎn)業(yè)本身，例如鼓勵(lì)或限制產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但是隨著新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)政策的公共政策性質(zhì)會(huì)越來(lái)越鮮明，對(duì)于失業(yè)、不平等諸問(wèn)題的關(guān)注可能會(huì)成為政策的主要觀測(cè)點(diǎn)。

例如，現(xiàn)在美國(guó)正在討論針對(duì)無(wú)人駕駛汽車的產(chǎn)業(yè)政策。相比于傳統(tǒng)的汽車，無(wú)人駕駛車有很多優(yōu)點(diǎn)。但是它的推出也會(huì)對(duì)傳統(tǒng)汽車造成巨大沖擊，由此將引發(fā)很多社會(huì)問(wèn)題。目前美國(guó)最大的工會(huì)之一就是卡車工人工會(huì)，相信它們不會(huì)對(duì)這一發(fā)明的沖擊置之不理，一定會(huì)尋求各種游說(shuō)資源來(lái)爭(zhēng)取限制無(wú)人駕駛車發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策。對(duì)于政策制定者來(lái)說(shuō)，如何權(quán)衡卡車司機(jī)和無(wú)人駕駛車用戶之間的利益，就是一道不小的難題。再如，如何處理網(wǎng)約車司機(jī)與傳統(tǒng)出租車司機(jī)的利益之爭(zhēng)，也暴露出類似問(wèn)題。

可以想見，隨著新經(jīng)濟(jì)的比重越來(lái)越大，上述問(wèn)題會(huì)越來(lái)越多。作為政策制定者，應(yīng)該對(duì)這些新現(xiàn)象、新問(wèn)題加強(qiáng)研究，未雨綢繆，提早做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。

（作者單位：北京大學(xué)市場(chǎng)與網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)研究中心）