產(chǎn)權(quán)是一個包括所有、使用、管理、轉(zhuǎn)讓、收益等權(quán)利在內(nèi)的權(quán)利束，具有可分置的屬性，社會經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法治環(huán)境不同，產(chǎn)權(quán)配置的具體方式也不相同。中共十八屆三中全會在加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的改革規(guī)劃中，已經(jīng)將農(nóng)地的三種權(quán)利分別陳述。2016年10月底，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（下文簡稱《意見》），農(nóng)地“三權(quán)分置”改革被認(rèn)為是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后中國農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新。在現(xiàn)階段推動這項(xiàng)改革，需要考慮中國的歷史與現(xiàn)實(shí)國情，既要努力拓展改革空間，又要精準(zhǔn)識別改革邊界。

改革空間

農(nóng)地“三權(quán)分置”改革內(nèi)容可以視為由擴(kuò)權(quán)賦能、資源優(yōu)化、資源投放三個維度構(gòu)成的改革空間，并由此產(chǎn)生三重改革進(jìn)路。（1）擴(kuò)權(quán)賦能型改革進(jìn)路：旨在賦予農(nóng)民更多的土地財產(chǎn)權(quán)利，包括賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價等；推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓等。這里所以稱為“擴(kuò)權(quán)賦能”而不是“還權(quán)賦能”，是因?yàn)檫@些權(quán)利在改革前的法律或政策中都是不存在的。（2）資源優(yōu)化型改革進(jìn)路：旨在盤活、優(yōu)化現(xiàn)有農(nóng)地資源，提升農(nóng)地使用及產(chǎn)出效率，包括在家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)上，推進(jìn)家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新；鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。（3）資源投放型進(jìn)路：旨在增加對土地資源的資金投入，包括引入財政項(xiàng)目資金投向符合條件的合作社，將財政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護(hù)，以及鼓勵和引導(dǎo)包括工商資本在內(nèi)的社會資本投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及農(nóng)村建設(shè)等。

其中，資源優(yōu)化型改革屬于存量改革，擴(kuò)權(quán)賦能型改革與資源投放型改革都屬于增量改革。農(nóng)地“三權(quán)分置”改革重點(diǎn)在擴(kuò)權(quán)賦能改革，這不僅是因?yàn)閲邑斦偭坑邢?、投入有限，而且社會資本投放農(nóng)地的意愿也取決于擴(kuò)權(quán)賦能的程度。改革開放以來，農(nóng)地制度創(chuàng)新歷程表明，哪些地方率先對土地擴(kuò)權(quán)賦能，哪些地方就能率先享受改革的紅利。土地有償使用是從創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)開始的。1979年7月15日，中共中央發(fā)出第50號文件，批轉(zhuǎn)了廣東省委、福建省委關(guān)于對外經(jīng)濟(jì)活動實(shí)行特殊政策和靈活措施的兩個報告，也就是對這兩個地方的土地使用權(quán)擴(kuò)權(quán)賦能，結(jié)果產(chǎn)生了引領(lǐng)改革開放的四個經(jīng)濟(jì)特區(qū)。2005年廣東省頒布《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，將集體建設(shè)用地禁止用于非農(nóng)建設(shè)的規(guī)定，修正為“通過出讓、轉(zhuǎn)讓和出租方式取得的集體建設(shè)用地不得用于商品房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)和住宅建設(shè)”，這使得廣東省在集體建設(shè)用地改革方面再次走在全國的前列。2015年2月，全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院，在北京市大興區(qū)等33個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時調(diào)整實(shí)施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價的政策逐步在試點(diǎn)區(qū)正式落地，極大地突破了以往法律法規(guī)賦予集體經(jīng)營性建設(shè)用地的權(quán)能框架。

改革邊界

以“落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)”為基本改革內(nèi)容的改革方案，為中國農(nóng)地未來改革開拓了廣闊的空間。但任何改革都會有邊界，“三權(quán)分置”改革也不例外。

邊界之一：落實(shí)農(nóng)地所有權(quán)，也就是保障農(nóng)村土地的集體、公有性質(zhì)，避免農(nóng)村土地的私有化及土地兼并。

就形式而言，土地“三權(quán)分置”并不是一項(xiàng)嶄新的政策。中國古代的永佃制就是一種佃農(nóng)永久耕種地主所有土地的制度安排，若佃戶再將租田轉(zhuǎn)讓給別人耕種，也會出現(xiàn)所有權(quán)、租佃權(quán)、耕種權(quán)的“三權(quán)分置”。如若當(dāng)下農(nóng)地改革放棄集體所有制性質(zhì)且允許私人買賣，則歷史上土地兼并現(xiàn)象就會重演，社會就會再次產(chǎn)生平均地權(quán)的要求；如若承認(rèn)土地私有權(quán)而禁止私人買賣，而以現(xiàn)實(shí)土地承包權(quán)為基礎(chǔ)分配土地，則對那些早期離開農(nóng)村的人口以及未來農(nóng)村新增人口而言，同樣是不公平的。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村人口總量還會進(jìn)一步減少，但最終必須有適量人口從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，集體土地所有制既可避免土地地租由共享型轉(zhuǎn)為獨(dú)享型，也可避免土地資本因?qū)ν恋貦?quán)利的過度壟斷而獲得超額壟斷利潤。依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》，集體土地以戶為單位承包，承包關(guān)系長期不變，承包權(quán)可流轉(zhuǎn)，但不存在承包權(quán)的繼承問題，集體組織仍依法擁有發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項(xiàng)權(quán)能，這使得土地產(chǎn)權(quán)在避免私有化與保持農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營之間保持足夠的彈性。

邊界之二：穩(wěn)定農(nóng)地承包權(quán)，也就是保障農(nóng)村集體成員農(nóng)地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)，避免公權(quán)主體對私權(quán)主體的過度干預(yù)。

土地承包權(quán)僅次于土地所有權(quán)，是集體組織成員依法享有、不可剝奪的權(quán)利。在承包期內(nèi)土地承包人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。這里涉及的問題包括：

第一，承包權(quán)的獲得問題。集體經(jīng)濟(jì)組織所擁有的土地，除非不宜采取家庭承包方式者，應(yīng)包盡包，集體組織不得以任何理由拒絕將土地發(fā)包給本集體組織成員。2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織可以預(yù)留少量機(jī)動地，但總面積不得超過耕地總面積的5%。

第二，免費(fèi)承包的問題。農(nóng)村集體組織扮演著地主的角色，由集體經(jīng)濟(jì)組織收取的、相當(dāng)于地租的承包費(fèi)是共享的。聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施之初，農(nóng)戶耕種責(zé)任田“交夠國家的，留夠集體的，剩下都是自己的”，其中上交國家的主要是農(nóng)業(yè)稅，上交集體的“地租”是以“三提五統(tǒng)”的方式收取的。農(nóng)業(yè)稅廢除后，“三提五統(tǒng)”收費(fèi)變?yōu)橐皇乱蛔h收費(fèi)。事實(shí)上，即使農(nóng)戶在承包土地時支付承包費(fèi)，在扣除集體若干費(fèi)用之后，仍需返還農(nóng)戶。因此，在農(nóng)村土地承包法中，除非對外發(fā)包或?qū)ｍ?xiàng)發(fā)包，承包費(fèi)并不是構(gòu)成土地承包合同的要件，從而有別于承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同。

第三，自主經(jīng)營權(quán)問題。土地承包者在承擔(dān)承包義務(wù)的前提下，自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品。自主流轉(zhuǎn)使用權(quán)是自主經(jīng)營的組成部分。經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)所導(dǎo)致的規(guī)模經(jīng)營是建立在承包農(nóng)戶與土地實(shí)際經(jīng)營者達(dá)成契約的基礎(chǔ)之上，承包戶以轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)獲利，但獲利空間受土地規(guī)模限制；經(jīng)營者獲得規(guī)模經(jīng)營效益，但要承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險及契約義務(wù)。因此，規(guī)模經(jīng)營既能實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)效率改進(jìn)，又能實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)雙方的共贏，同時受流轉(zhuǎn)契約及集體所有權(quán)的雙重控制，也不至于產(chǎn)生土地資源壟斷。集體經(jīng)濟(jì)組織及基層政府理當(dāng)為促成農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營提供服務(wù)，而基于經(jīng)營權(quán)自主性的原則，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的程度、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的具體方式都應(yīng)當(dāng)通過市場機(jī)制而不是行政命令來實(shí)現(xiàn)。大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)，少數(shù)人拒絕是常態(tài)，一個可行的做法是通過協(xié)商對拒絕流轉(zhuǎn)者的承包地在空間上進(jìn)行適度調(diào)整。優(yōu)化資源的底線，就是農(nóng)戶擁有絕對的退出權(quán)。

第四，承包權(quán)的自主退出問題。農(nóng)戶土地承包權(quán)因其成員資格及土地承包合同而創(chuàng)設(shè)。在合同期內(nèi)，農(nóng)戶當(dāng)然可自愿交回承包土地。問題是，如若農(nóng)戶家庭成員集體成員資格消失，是否應(yīng)當(dāng)終止承包合同？這里有兩種情形：一種是農(nóng)戶家庭個別成員的集體成員資格消失。由于承包合同是與農(nóng)戶而非農(nóng)戶個別成員簽定的，農(nóng)戶的其他家庭成員就可繼續(xù)執(zhí)行承包合同，即戶在權(quán)在；另一種是農(nóng)戶家庭成員的集體成員資格整體消失，從理論上說，承包合同也應(yīng)當(dāng)終止，即戶消權(quán)消。目前集體土地承包法為推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程，對于農(nóng)戶全家遷入小城鎮(zhèn)的，仍然保留其承包權(quán)?？梢灶A(yù)見，當(dāng)承包合同期滿，失去集體成員資格的農(nóng)戶也就相應(yīng)失去了承包權(quán)。

邊界三：放活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，也就是在保障農(nóng)村土地的產(chǎn)出及使用效率時，不能觸碰耕地紅線。

為了保障糧食安全，中國實(shí)行土地用途管制制度和最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，在建設(shè)用地與農(nóng)用地之間設(shè)立了“防火墻”，由此造成建設(shè)土地與農(nóng)用地不同的產(chǎn)出效益。通常意義上的耕地紅線是耕地數(shù)量紅線，即耕種土地面積的最低值，比如人們所說的18億畝或20億畝耕地紅線。然而，單純數(shù)量上的紅線還不能保障中國的糧食安全。由于自然條件的限制，西北地區(qū)并不適合農(nóng)作物種植，產(chǎn)量也低；東南沿海地區(qū)雨水充沛，光照充足，復(fù)種指數(shù)也高。改革開放以來，中國耕地減量較大的地區(qū)，恰恰是東南沿海一帶耕作條件最好的區(qū)域，增量較大的地區(qū)則是耕作條件較差的西北地區(qū)。僅據(jù)第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)，2009年中國耕地面積比調(diào)查前增加了兩億多畝，但大多分布在東北、華北與西北地區(qū)，華南是唯一減少的區(qū)域。在省級層面，東北三省和新疆、內(nèi)蒙古增加耕地最多，京、滬、蘇、粵、陜耕地減少，尤以蘇、粵為甚。東南沿海地區(qū)為改革開放作出了重大貢獻(xiàn)，從一定程度上說也是享受土地改革紅利的結(jié)果，是改革開放必須付出的代價。然而，這個代價也不是無底線的，由于自然條件對耕地產(chǎn)出的約束，保護(hù)未來耕地紅線和糧食安全，重點(diǎn)必然在于保護(hù)東南沿海地區(qū)宜耕耕地。

農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的空間與邊界問題是矛盾的統(tǒng)一體，既要開拓空間，又不能超越邊界。在當(dāng)下改革中，根本上還是要以人為本。正如2013年11月12日習(xí)近平總書記在《切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》的講話中指出：“在全面深化改革進(jìn)程中，遇到關(guān)系復(fù)雜、難以權(quán)衡的利益問題，要認(rèn)真想一想群眾實(shí)際情況究竟怎樣？群眾到底在期待什么？群眾利益如何保障？群眾對我們的改革是否滿意？”這就是緊緊依靠人民推動改革。

(作者單位:中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院)