近期，隨著103個中央部門陸續(xù)公布2016年度部門決算，政府“花錢清單”向社會公開的規(guī)定動作如期上演。自2011年90個中央部門首次公開決算信息起，政府部門年復(fù)一年地集體曬賬本，已演變?yōu)槊裰髡紊畹囊坏廓?dú)特景觀。七年間，公開部門越來越多，公開范圍越來越廣，公開賬目越來越細(xì)，烙下了不斷邁向陽光財(cái)政的鮮明軌跡。

政府賬本從昔日的“國家秘密”日益轉(zhuǎn)向“透明錢柜”，無疑彰顯了構(gòu)建公共財(cái)政體系的社會共識和改革努力。然而，公開只是起點(diǎn)，其最終目標(biāo)是通向財(cái)政民主；公開也只是手段，其真正意義在于為預(yù)算監(jiān)督奠定基石。倘若公開僅僅停留于“告知”的形式表層，將大大折損其價值，對政府“錢袋子”的監(jiān)控也難于沖破“程序合法，實(shí)質(zhì)虛置”的誤區(qū)。因而，未來預(yù)算改革的方向，更應(yīng)著力跟進(jìn)糾錯、問責(zé)等實(shí)質(zhì)監(jiān)督。

從近年來的預(yù)算監(jiān)督實(shí)踐看，“三公”經(jīng)費(fèi)始終是政府賬本的公開重點(diǎn)、社會關(guān)注的反腐焦點(diǎn)，2016年中央部門“三公”經(jīng)費(fèi)支出與2011年相比幾近腰斬，便生動地驗(yàn)證了監(jiān)督實(shí)效。不過，預(yù)算監(jiān)督并不僅是追求政府廉潔，也需要追問政府的投資項(xiàng)目是否必要、資金使用是否有效。正如美國預(yù)算制度的先驅(qū)克利夫蘭所言：“效率是政府的最高美德。”預(yù)算監(jiān)督當(dāng)以促進(jìn)公共財(cái)政的高效為己任，要求政府為公共資金的使用和效益承擔(dān)應(yīng)有責(zé)任。事實(shí)上，2015年起實(shí)施的新預(yù)算法已明確設(shè)立了績效評估制度，此輪中央部門曬賬本也首次公布了451個重大項(xiàng)目的績效自評表。沿循這一突破，理應(yīng)在堅(jiān)持反腐導(dǎo)向的同時，側(cè)重轉(zhuǎn)向績效型預(yù)算監(jiān)督，構(gòu)建“花錢必問效、無效必問責(zé)”的監(jiān)督機(jī)制，倒逼政府審慎行事，以盡可能低的公共成本，提供更多更好的公共產(chǎn)品。

另一個改革方向是更新監(jiān)督方式。目前，政府曬賬本基本上局限于支出結(jié)果的靜態(tài)公開，而非貫穿于預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整到?jīng)Q算全過程的動態(tài)公開。這意味著公眾只能被動接受政府“花錢”的后果，對于預(yù)算執(zhí)行過程中的隨意加碼、任性開支等現(xiàn)實(shí)弊端，卻難以跟蹤監(jiān)督、及時糾偏。值得注意的是，近年來廣東省人大系統(tǒng)依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，已成功創(chuàng)建了在線預(yù)算查詢監(jiān)督平臺，不僅開辟了“預(yù)算內(nèi)容全覆蓋、實(shí)時監(jiān)控全天候、資金流向全追蹤”的全新監(jiān)督路徑，也使人大代表真正兌現(xiàn)了“主動參與”的監(jiān)督權(quán)利。按照全國人大常委會的部署，廣東模式將在全國推開試點(diǎn)。有理由期待，類似的監(jiān)督方式創(chuàng)新能不斷涌現(xiàn)、加速復(fù)制。如此，才能構(gòu)建起全方位、動態(tài)化的公開機(jī)制，從事后監(jiān)督轉(zhuǎn)向過程監(jiān)督、常態(tài)監(jiān)督，進(jìn)而最大程度地阻止預(yù)算偏差、用度浪費(fèi)乃至行政腐敗等危險。

預(yù)算監(jiān)督要從程序監(jiān)督走向?qū)嵸|(zhì)監(jiān)督，還有賴于動員各方監(jiān)督力量，凝聚多種監(jiān)督合力。除了改進(jìn)審計(jì)等政府內(nèi)部控制機(jī)制外，尤為關(guān)鍵的是強(qiáng)化外部監(jiān)督效力。就人大預(yù)算監(jiān)督而言，亟需破題的是啟動預(yù)算聽證、質(zhì)詢、修正等政治權(quán)力，實(shí)現(xiàn)向剛性預(yù)算的轉(zhuǎn)型。更應(yīng)認(rèn)識到，公共財(cái)政接受公共監(jiān)督，是民主政治的基本倫理要求。越曬越細(xì)的政府賬本為公共監(jiān)督提供了信息基礎(chǔ),但在引發(fā)最初的民意狂歡后，最近幾年的公眾關(guān)注度卻有所降溫。根本原因就在于，實(shí)質(zhì)性的公共監(jiān)督仍是極為突出的權(quán)利短板。須知，知情權(quán)的真正價值在于激活參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，因而當(dāng)務(wù)之急是為普通公民、專家學(xué)者、民間組織、社會輿論等參與、監(jiān)督預(yù)算創(chuàng)造條件，拓寬空間，進(jìn)而對政府花錢施以強(qiáng)大的監(jiān)督壓力，并與人大監(jiān)督形成良性的互補(bǔ)效應(yīng)。

政府曬賬本只是預(yù)算監(jiān)督的第一步，跟進(jìn)實(shí)質(zhì)性的預(yù)算監(jiān)督才更具意義，也更為艱難。也只有完成了深層次的預(yù)算監(jiān)督制度改革，“公開”才能與“監(jiān)督”真正劃上等號，而預(yù)算監(jiān)督本身也將成為見證政治民主、法治進(jìn)步的鮮明標(biāo)志。