編者按：加強和創(chuàng)新社會治理是我國社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的客觀要求，是人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安的重要保障。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展進入新常態(tài)，社會治理面臨新挑戰(zhàn)和新機遇,要求我們適應新形勢，深化對社會治理規(guī)律的認識，創(chuàng)新理念思路、體制機制和方法手段，提高治理現(xiàn)代化水平。本期專題論談以“社會治理：理論創(chuàng)新與實踐推進”為題，邀請專家學者就社會治理理念的轉(zhuǎn)變、實踐的創(chuàng)新、基層基礎建設等問題進行筆談?，F(xiàn)將來稿編發(fā)如下。

理論創(chuàng)新和實踐成就

中國宏觀經(jīng)濟研究院社會發(fā)展研究所所長 楊宜勇

中共十八大以來，黨中央堅持以人民為中心的發(fā)展思想，把社會治理工作作為社會建設的根本任務來抓，高度重視、大力推進，努力使改革發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民，社會呈現(xiàn)出一片和諧景象。

理論創(chuàng)新是完善社會治理的根本保障

中共十八大報告提出要加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，充分體現(xiàn)了權為民所授。增加“法治保障”，不僅充分體現(xiàn)了黨中央對社會管理工作的科學把握，而且表明更加重視發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。其中，黨委領導就是要堅持黨委領導核心作用，總攬全局、把握方向、整合力量、統(tǒng)籌各方，提高引領社會、組織社會、管理社會、服務社會能力。政府負責就是要發(fā)揮政府的主導作用，強化政府社會管理和公共服務職能，建設服務型政府，提高服務型管理能力。社會協(xié)同就是要發(fā)揮人民團體、基層自治組織、各類社會組織和企事業(yè)單位的協(xié)同作用，推進社會管理的規(guī)范化、專業(yè)化、社會化、法治化。公眾參與就是要發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎作用，擴大基層民主，擴大公民有序政治參與，保障群眾知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，動員和組織群眾依法、理性、有序參與社會管理和公共服務。法治保障就是要堅定不移地落實依法治國基本方略，加強社會領域立法和執(zhí)法，建設公正高效權威的社會主義司法制度，把社會管理納入法治化軌道。中共十八屆五中全會進一步明確提出了“完善黨委領導、政府主導、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。一是根據(jù)完善國家治理體系的要求，把社會管理體制發(fā)展成為社會治理體制。二是把過去的政府負責發(fā)展成政府主導，充分體現(xiàn)了在社會治理問題上黨政同責的法治精神。加強和創(chuàng)新社會治理，黨委領導是核心，政府主導是關鍵，社會協(xié)同是依托，公眾參與是基礎，法治保障是根本，五位一體不可或缺，有機聯(lián)系不可分割。

中共十八大報告提出要加快形成政府主導、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系，充分體現(xiàn)了利為民所謀。要圍繞人民最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題，在學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進展，努力讓人民過上更好的生活。其中，基本公共服務是由政府主導、保障全體公民生存和發(fā)展基本需要、與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的公共服務，是公共服務中最基礎、最核心的部分，是最基本的民生需求，也是政府公共服務職能的“底線”。“十三五”確定的基本公共服務體系包括公共教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務、住房保障、公共文化體育、殘疾人服務、環(huán)境保護、公共安全等領域。

中共十八大報告提出要加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，充分體現(xiàn)了權為民所用。政社分開是現(xiàn)代社會組織體制的重要前提，關鍵在于正確厘清、科學定位政府與社會組織的關系，更好地發(fā)揮政府的作用，更加注重發(fā)揮社會組織的積極作用。權責明確是現(xiàn)代社會組織體制的本質(zhì)要求，其關鍵在于既要明確政府相關職能部門對社會組織管理的權力空間、責任邊界，又要明晰社會組織的權利范圍、責任區(qū)間。依法自治是現(xiàn)代社會組織體制的運行方式，關鍵在于社會組織在法律制度框架內(nèi)擁有決策、人事、財務、項目活動等方面的自主決定權，實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督。總之，社會組織是現(xiàn)代社會治理不可或缺的重要載體。要推動社會組織明確權責、依法自治，確保其成為黨委和政府的有力助手。完善政府購買服務機制，發(fā)揮好社會組織在引導社會成員參與風險評估、矛盾調(diào)解、社區(qū)矯正、青少年教育管理等方面的積極作用。

中共十八大報告提出要加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應急處置相結(jié)合的社會管理機制，充分體現(xiàn)了情為民所系。加強源頭治理重在加強社會管理、處置社會矛盾時關口前移，盡可能防止、減少社會矛盾和社會沖突。同時，加強制度建設，堅持依法治國，努力維護群眾合法權益，維護社會公平正義。加強動態(tài)管理要遵循客觀規(guī)律，用動態(tài)發(fā)展的思路妥善處理各方面關系，及時化解社會矛盾。在社會實踐中，應暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權益保障等渠道，進一步完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動的工作體系，建立和完善社會安全防控機制等，實現(xiàn)社會和諧有序。加強應急處置要更加注重應急能力建設，建立健全有效應對和妥善處置突發(fā)公共事件的機制，妥善應對和處置各類突發(fā)公共事件，依法維護最廣大人民群眾的根本利益。十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，維護國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序。要改進社會治理方式，激發(fā)社會組織活力，創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾的體制，健全公共安全體系，設立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略，確保國家安全。2016年10月初，習近平總書記就加強和創(chuàng)新社會治理作出重要指示，強調(diào)要繼續(xù)加強和創(chuàng)新社會治理，完善中國特色社會主義社會治理體系，努力建設更高水平的平安中國，進一步增強人民群眾安全感。要更加注重聯(lián)動融合、開放共治，更加注重民主法治、科技創(chuàng)新，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，提高預測預警預防各類風險能力。要堅持問題導向，把專項治理和系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理、源頭治理結(jié)合起來。要完善社會治安綜合治理體制機制，加快建設立體化、信息化社會治安防控體系。

實踐成就是完善社會治理的績效體現(xiàn)

社會組織中黨的領導切實加強，社會治理出現(xiàn)了前所未有的新局面。2015年9月28日，中辦印發(fā)了《關于加強社會組織黨的建設工作的意見（試行）》。社會組織是黨的工作和群眾工作的重要陣地，是黨的基層組織建設的重要領域。各級黨委（黨組）要充分認識加強社會組織黨的建設工作的重要意義，將其納入黨建工作總體布局，按照全面從嚴治黨的要求，從嚴從實抓好各項任務落實。要建立健全社會組織黨建工作機構，理順管理體系，完善工作機制，落實黨建責任，形成黨委統(tǒng)一領導、組織部門牽頭抓總、社會組織黨建工作機構具體指導、有關部門齊抓共管的工作格局。要加大黨組織組建力度，推進社會組織黨的組織和黨的工作有效覆蓋，創(chuàng)新黨組織工作內(nèi)容和活動方式，切實發(fā)揮好社會組織黨組織的政治核心作用。要選優(yōu)配強黨組織書記，加強黨務工作者隊伍建設，強化黨建工作基礎保障，不斷提高社會組織黨建工作整體水平。截至目前，各省市自治區(qū)都出臺了進一步貫徹落實《關于加強社會組織黨的建設工作的意見（試行）》的文件，加強社會組織黨的建設工作進展十分順利。

行業(yè)協(xié)會商會與行政機關徹底脫鉤，活力充分顯現(xiàn)。2015年7月8日，中辦、國辦發(fā)布了《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤總體方案》（以下簡稱《總體方案》），明確要求厘清行政機關與行業(yè)協(xié)會商會的職能邊界，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。推動行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤，實行一行多會，對于創(chuàng)新行業(yè)協(xié)會商會管理體制和運行機制，理順市場、企業(yè)與政府之間關系，優(yōu)化市場資源配置，促進國家治理現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實意義與深遠歷史意義?！犊傮w方案》明確勾勒出行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤的路線圖與時間表，要實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機關真正脫鉤，必須在機構、職能、資產(chǎn)、人員和黨建等方面做到“五脫鉤、五規(guī)范”。按照《總體方案》，所有改革任務將在2020年年底圓滿完成。

基本公共服務體系不斷完善，人民群眾獲得感繼續(xù)攀升。2017年1月23日，國務院發(fā)布《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》。到2020年，基本公共服務體系將更加完善，體制機制將更加健全，在學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居等方面持續(xù)取得新進展，基本公共服務均等化總體實現(xiàn)。一要穩(wěn)步提高基本公共服務均等化水平。城鄉(xiāng)區(qū)域間基本公共服務大體均衡，貧困地區(qū)基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平，廣大群眾享有基本公共服務的可及性顯著提高。二要全面建立基本公共服務標準體系。國家基本公共服務清單基本建立，標準體系更加明確并實現(xiàn)動態(tài)調(diào)整，各領域建設類、管理類、服務類標準基本完善并有效實施。三要鞏固健全基本公共服務保障機制?；竟卜展┙o保障措施更加完善，基層服務基礎進一步夯實，人才隊伍不斷壯大，供給模式創(chuàng)新提效，可持續(xù)發(fā)展的長效機制基本形成。四要規(guī)范成型基本公共服務制度。各領域制度規(guī)范銜接配套、基本完備，服務提供和享有有規(guī)可循、有責可究，基本公共服務依法治理水平明顯提升。

社會組織健康有序發(fā)展，社會建設力量不斷增強。2016年8月21日，中辦、國辦印發(fā)《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》。文件要求，一要大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織，降低準入門檻，積極扶持發(fā)展，增強服務功能。二要完善扶持社會組織發(fā)展政策措施，支持社會組織提供公共服務，完善財政稅收支持政策，完善人才政策，發(fā)揮社會組織積極作用。三要依法做好社會組織登記審查，穩(wěn)妥推進直接登記，完善業(yè)務主管單位前置審查，嚴格民政部門登記審查，強化社會組織發(fā)起人責任。四要嚴格管理和監(jiān)督，加強對社會組織負責人的管理，加強對社會組織資金的監(jiān)管，加強對社會組織活動的管理，規(guī)范管理直接登記的社會組織，加強社會監(jiān)督，健全社會組織退出機制。五要規(guī)范社會組織涉外活動，引導社會組織有序開展對外交流，參加非政府間國際組織，參與國際標準和規(guī)則制定，發(fā)揮社會組織在對外經(jīng)濟、文化、科技、體育、環(huán)保等交流中的輔助配合作用及在民間對外交往中的重要平臺作用。六要加強社會組織自身建設，健全社會組織法人治理結(jié)構，充分發(fā)揮黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用，加強社會組織誠信自律建設，推進社會組織政社分開。

社會治安綜合治理領導責任進一步落實，人民安全感、幸福感日益提高。2016年2月27日，中辦、國辦印發(fā)《健全落實社會治安綜合治理領導責任制規(guī)定》。文件要求，嚴格落實屬地管理和誰主管誰負責原則，構建黨委領導、政府主導、綜治協(xié)調(diào)、各部門齊抓共管、社會力量積極參與的社會治安綜合治理工作格局。各級黨委和政府應當切實加強對社會治安綜合治理的領導，列入重要議事日程，納入經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，認真研究解決工作中的重要問題，從人力物力財力上保證社會治安綜合治理工作的順利開展。各地黨政主要負責同志是社會治安綜合治理的第一責任人，社會治安綜合治理的分管負責同志是直接責任人，領導班子其他成員承擔分管工作范圍內(nèi)社會治安綜合治理的責任。各部門各單位應當各負其責，充分發(fā)揮職能作用，積極參與社會治安綜合治理，主動承擔預防和減少違法犯罪、維護社會治安和社會穩(wěn)定的責任，認真抓好本部門本單位的綜合治理工作，與業(yè)務工作同規(guī)劃、同部署、同檢查、同落實。各級社會治安綜合治理委員會及其辦公室應當在黨委和政府的統(tǒng)一領導下，認真組織各有關單位參與社會治安綜合治理工作，加強調(diào)查研究和督導檢查，及時通報、分析社會治安形勢，協(xié)調(diào)解決工作中遇到的突出問題，總結(jié)推廣典型經(jīng)驗，統(tǒng)籌推進社會治安綜合治理工作。

綜上所述，中共十八大以來的社會治理理論創(chuàng)新，社會治理體制是核心，基本公共服務體系是抓手，現(xiàn)代社會組織體制是依托，社會治理機制是保障。理論創(chuàng)新產(chǎn)生了新的實踐成就，這是關于社會治理理論發(fā)展的最好檢驗。

不斷開拓社會治理新境界

根據(jù)習近平總書記“7•26”講話，把握中國特色社會主義這個主題，就要不斷開辟中國特色社會主義發(fā)展新勝境。社會治理領域也是如此。

始終堅持以人民為中心。大力推進社會主義現(xiàn)代化，必須積極推進社會治理現(xiàn)代化。在創(chuàng)新社會治理時，我們在原則上要堅持人民主體地位，在實踐上要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，把增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點。

堅持目標導向與問題導向相統(tǒng)一，是貫徹落實以人民為中心的發(fā)展思想的重要方法，充分體現(xiàn)在當前全面建成小康社會的各項決策部署中。目標導向與問題導向相統(tǒng)一，就是既從實現(xiàn)全面建成小康社會目標倒推，厘清到時間節(jié)點必須完成的任務；又從迫切需要解決的問題順推，明確破解難題的途徑和辦法。堅持目標導向與問題導向相統(tǒng)一，才能使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。

堅持以人民為中心，必須不斷改善民生。盡管我們在中國特色社會主義“五位一體”建設方面取得了一系列的成績，但是應該清醒地看到，經(jīng)濟社會發(fā)展中還存在不少困難和問題。經(jīng)濟增長內(nèi)生動力仍需增強，部分行業(yè)產(chǎn)能過剩嚴重，一些企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難較多，地區(qū)經(jīng)濟走勢分化，財政收支矛盾較大，經(jīng)濟金融風險隱患不容忽視。環(huán)境污染形勢依然嚴峻，特別是一些地區(qū)嚴重霧霾頻發(fā)，治理措施需要進一步加強。在住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、食品藥品安全、收入分配等方面，人民群眾還有不少不滿意的地方。煤礦、建筑、交通等領域發(fā)生了一些重大安全事故，令人痛心。政府工作存在不足，有些改革舉措和政策落實不到位，涉企收費多、群眾辦事難等問題仍較突出，行政執(zhí)法中存在不規(guī)范、不公正、不文明現(xiàn)象，少數(shù)干部懶政怠政、推諉扯皮，一些領域腐敗問題時有發(fā)生。這些突出矛盾和問題，既是發(fā)展的難題和瓶頸，也關系到人民群眾的切身利益、根本利益和長遠利益，受到全社會的極大關注，集聚著人民群眾的所思所盼、所急所需?！?o:p>

不斷融合共治與自治。我們傳統(tǒng)社會治理的優(yōu)勢是自上而下，現(xiàn)代社會治理則強調(diào)自下而上，未來社會治理創(chuàng)新要實現(xiàn)共治和自治的有機結(jié)合。過去十幾年社會治理成本不斷上升是一個客觀問題。降低社會治理成本的途徑只有一條，即相信群眾、依靠群眾，群策群力，不斷提高社會群體的自治能力。

在現(xiàn)代法治國家中，社會自治權的功能在于對抗國家公權對社會的擠壓與侵蝕，與國家公權構成分離與制衡的良性互動關系。社會自治權是權利而不是權力，它是人民在將必要的權力交給國家后，由自己保留行使的權利。中國歷史是一部國家公權強大、社會自治缺失的歷史。重構中國社會自治與國家公權關系的法治系統(tǒng)，必須在政府自律的基礎上，根據(jù)法治理念的指導，在憲法的框架內(nèi)，改造社會自治與國家公權的關系，并以完善的司法運作保障社會自治權的行使，以抗衡國家公權力對社會自治的不當干預。

一般說來，社會自治的含義包括兩個層面：一是社群意義上的自治；二是個人意義上的自治。前者是指一個社會共同體內(nèi)部全體組成人員所享有的自治權利，后者是指法律賦予公民個人所享有的作為公民的權利與自由。后者的權利是通過單個具體的自然人來實現(xiàn)，或者是通過社群的集合體共同行使。與個人自治權相比較而言，社群意義上的自治權與國家公權力的關系更為緊密，它是在國家公權力與個人自治權之間設立的一道防護屏，其重要的功能在于直接對抗國家公權，防止國家公權力擴張對市民社會的不當擠壓。因此，社會自治的概念主要是從后一種意義去理解和構建的。

由此可見，實現(xiàn)共治與自治的融合，一方面有利于促進政府職能進一步轉(zhuǎn)變，減輕各級政府的一部分負擔；另一方面可以提高人民群眾參與社會治理的積極性，在基層社區(qū)治理上更好地體現(xiàn)人民群眾當家作主。

讓人民群眾更加滿意。中國共產(chǎn)黨是全心全意為人民服務的政黨。黨領導人民已經(jīng)取得舉世矚目的成就，但在新形勢下也面臨許多嚴峻挑戰(zhàn)，存在許多亟待解決的問題，社會治理還存在不少難題。打鐵還需自身硬。從自身建設層面，中國共產(chǎn)黨必須堅持黨要管黨、從嚴治黨，切實解決自身存在的突出問題，切實改進工作作風，完善協(xié)商民主，密切聯(lián)系群眾，使之始終成為中國特色社會治理現(xiàn)代化的堅強領導核心。

習近平總書記說，經(jīng)過改革開放近40年的發(fā)展，我國社會生產(chǎn)力、綜合國力、人民生活水平實現(xiàn)了歷史性跨越，人民對美好生活的向往更加強烈，人民群眾的要求呈現(xiàn)多樣化、多層次、多方面的特點，期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境、更豐富的精神文化生活。只有把握新形勢新特點，才能更好地推進黨和國家事業(yè)的發(fā)展。“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。”社會治理領域也不例外，也必須不斷提高人民群眾的滿意度。

充分發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)治理中社會組織的協(xié)同作用

上海市奉賢區(qū)政協(xié)副秘書長 范志海

中共十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的命題和要求；習近平總書記在參加十二屆全國人大二次會議上海代表團審議時特別強調(diào)，“社會治理的核心是人、重心在城鄉(xiāng)社區(qū)、關鍵是體制機制創(chuàng)新”。2017年4月，中共中央、國務院又印發(fā)了《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，明確提出了“促進城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標要求。

社會組織作為國家治理體系及城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系的重要一環(huán)，其協(xié)同作用發(fā)揮如何，對于推進國家治理能力的現(xiàn)代化及城鄉(xiāng)社區(qū)治理能力的現(xiàn)代化具有重要的指標性意義。以此為背景，這里著重探討如何通過加快培育、發(fā)展社區(qū)社會組織，充分發(fā)揮其社會協(xié)同作用，推進城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化進程。

社會建設和治理的主旨是社會組織建設

在我國社會多重轉(zhuǎn)型背景下，學術界和政策制定者對于“社會建設”內(nèi)涵的界定也呈現(xiàn)出不同角度，分別指涉轉(zhuǎn)型社會的不同方面。如“剩余”觀點，認為社會建設就是除經(jīng)濟、政治、文化建設之外的剩余部分的建設；“社會結(jié)構”觀點，認為社會建設是社會結(jié)構的調(diào)整和構建，即從社會“金字塔型”轉(zhuǎn)向“橄欖型”；“維護穩(wěn)定”觀點，認為社會建設就要加強和創(chuàng)新社會管理，維護社會穩(wěn)定；“民生保障”觀點，認為社會建設就是以社會事業(yè)（教、科、文、衛(wèi)、體）、社會保障等為重點的民生建設。這些觀點雖然在目標取向上都是追求社會秩序與社會進步，但是由于對社會建設內(nèi)涵和本質(zhì)理解不同，導致對社會建設的主體、內(nèi)容、手段等方面的認識殊異。而差異背后更深層的原因則在于關注轉(zhuǎn)型社會的不同方面，如高風險的社會、高流動的社會、高分化的社會、自我管理的社會等。

筆者認為，“市場失靈”觀點是轉(zhuǎn)型社會幾大視角中的基礎性視角。換句話說，現(xiàn)在談社會建設，離不開對過去幾十年市場化改革的社會后果的必要理解和反思。我們的市場化改革雖然取得了舉世矚目的成就，社會主義市場經(jīng)濟體系基本建立，市場取代政府成為配置資源的基礎性乃至決定性手段。但是在看到市場經(jīng)濟效率優(yōu)先導向下取得的經(jīng)濟成果的同時，市場失靈導致的社會問題也日益凸現(xiàn)，如貧富差距、環(huán)境污染、人際關系異化等。更為嚴重的是，市場原則超越經(jīng)濟領域，成為諸多社會領域（如教育、醫(yī)療、住房等）的通行原則，甚至包括社會的細胞—家庭領域。市場原則的泛化和市場失靈導致了較嚴重的社會后果，影響社會和諧穩(wěn)定。因此，總體來說，社會建設是為有效應對社會轉(zhuǎn)型導致的各種社會問題、追求社會和諧進步而采取的積極行動，但其首要任務則是彌補市場失靈所造成的負面社會影響，其主旨和核心內(nèi)容應當是各類社會共同體建設，包括家庭、鄰里、社區(qū)、社會組織等?，F(xiàn)代社會治理所體現(xiàn)的“多元主體共治”原則也是將發(fā)揮包括社會組織在內(nèi)的社會力量的協(xié)同作用作為社會治理體系的基礎環(huán)節(jié)看待。

社區(qū)社會組織的優(yōu)勢和薄弱環(huán)節(jié)

社區(qū)社會組織主要是指以社區(qū)為活動范圍，以社區(qū)居民為成員或服務對象，以滿足社區(qū)居民的不同需求為目的而成立的各種社團類組織和民辦非企業(yè)單位，或經(jīng)街鎮(zhèn)備案的群眾活動團隊。作為社區(qū)治理的多元主體之一，社區(qū)社會組織由于具有民間性、公益性、自治性、志愿性、非營利性等特征，因此相較于政府，在社區(qū)治理方面具有一些獨特優(yōu)勢，如化解矛盾、擴大公民有序參與、滿足居民多元化需求、塑造社區(qū)文化等。但是，與政府主導作用相比，社區(qū)社會組織目前在社區(qū)建設和社區(qū)治理中的作用還比較薄弱，其發(fā)展還存在不少問題和困難。

政社關系尚未理順?；鶎诱?jīng)常以政代社、以政干社、政社不分，包攬了許多本應由社會組織承擔的事務，習慣于將社會組織視為下屬單位，隨意干預其日?；顒樱茨艽_立良好的政社合作關系。比如，在政府購買服務中往往缺乏公平、公正、公開的競爭機制，一些政府部門將購買服務項目委托給自己下設或培育的社會組織，而不愿讓更多的社會組織參與競爭，這既不利于形成一個能夠提升服務質(zhì)量和效率的公益市場，也不利于社會組織的發(fā)育和壯大。

社會組織發(fā)展環(huán)境還不理想。目前社會組織數(shù)量不多、發(fā)育程度不高、能力較弱，這與整體的外部環(huán)境有很大關系，如社區(qū)居民的參與意識和公共精神比較淡薄、社會自主管理空間不大、社會組織注冊登記的限制較多等。再加上政府對于社會組織的資金投入力度還不夠，民間資金的投入又缺乏相應的激勵政策，由此造成社會組織急需的社工專業(yè)的高層次專業(yè)人才緊缺，無法滿足社會管理服務事業(yè)的需求。

社會組織發(fā)展存在結(jié)構性失衡現(xiàn)象。從當前社會組織發(fā)展來看，文體活動類、教育培訓類的社會組織較多，社區(qū)服務類、公益慈善類、專業(yè)調(diào)處類組織較少，且覆蓋面窄。其主要原因是，前兩類組織既可以滿足人們健身娛樂等方面的需求，經(jīng)濟投入又相對較少，有的甚至可以創(chuàng)收，而一些民辦非企業(yè)單位對營利的興趣完全壓倒了提供公益和福利服務的熱情，政府對其營利性活動也缺乏有效的制約。此外，政府對社會福利、社會公益等類型的民間福利組織未給予足夠重視，扶持政策難以落實到位，也沒有做到對自發(fā)成立的社區(qū)社會組織與政府性質(zhì)的同類機構一視同仁。

因此，以推動社會體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模陨鐣ぷ魅瞬抨犖榻ㄔO為抓手，重點培育發(fā)展社區(qū)社會組織，實現(xiàn)社區(qū)治理精細化和社區(qū)服務精準化，這既是當前社會建設的主要課題，也是新形勢下做好基層群眾工作的重要途徑。

社區(qū)社會組織建設的路徑選擇

包括社會組織在內(nèi)的各類社會共同體是社會協(xié)同的重要力量。實踐表明，加強社會組織建設，必須加強政治引領、建構政社分工合作體制，必須普遍建立政府購買公共服務機制，必須深化拓展社會力量參與社區(qū)治理的渠道和工作機制，必須創(chuàng)新社會組織服務管理模式。這些都是推動社會組織在社區(qū)建設和社區(qū)治理中發(fā)揮社會協(xié)同作用的基本路徑。

加強政治引領，建構政社分工合作體制。中共中央、國務院《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》明確，“到2020年，基本形成基層黨組織領導、基層政府主導的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系”。換言之，完善的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系可以概括為“四位一體”，即基層黨組織、基層政府、基層群眾自治組織和社會力量。在這“四位一體”城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系當中，發(fā)揮基層黨組織領導核心作用是方向性、引領性的力量，建構政社分工合作體制、有效發(fā)揮基層政府作用是主導性的力量。

政府在依法行政的過程中，必然存在國家政策難以涉及和自身職能無法覆蓋的領域，存在目前政府部門管理的一些公益類服務項目成本過高、效率低下等弊端。政力有限，民力無窮。改變這種局面，需要政府進一步轉(zhuǎn)變職能，堅定不移地為社會組織承接政府委托項目讓渡空間，逐步形成政社分工合作體制。唯有如此，才能取得政府瘦身、行政效能提高、資源優(yōu)化配置、社會協(xié)同有力的新局面。如江蘇太倉建構的政社互動機制，就是在梳理“基層群眾自治組織協(xié)助政府工作事項清單”和“基層群眾自治組織依法履行職責事項清單”的基礎上，通過建立政府購買基層服務機制、街鎮(zhèn)和基層群眾性自治組織履職履約雙向評價機制，實現(xiàn)了政府行政管理與社區(qū)自治管理的有效銜接和良性互動。

普遍建立政府向社會組織購買公共服務機制。國際經(jīng)驗表明，絕大部分種類的公共服務都可以納入購買的范圍，其中教育、衛(wèi)生、社會福利服務、文化等是購買服務活躍的領域。目前，應在財政資金使用形式中普遍建立購買機制，確立購買流程，使購買成為財政資金的正式支出途徑之一。此外，隨著社會組織逐漸成為提供各種公共服務的主要載體，社會組織合作方執(zhí)行能力的好壞對于政府也利益攸關。為此，政府還需要投資于社會組織的能力建設，包括社工能力培訓、改善技術和設施、制定戰(zhàn)略計劃等。

有序拓展社會資源參與社區(qū)治理的渠道。為給社會資金支持社會力量參與社區(qū)治理創(chuàng)造條件，可在居民區(qū)層面探索設立“社區(qū)自治金”，在街鎮(zhèn)層面探索設立社區(qū)發(fā)展基金（會）。如上海浦東新區(qū)陸家嘴街道從2011年起探索設立“自治金”項目，激活了居民參與自治的熱情，使基層民主決策有內(nèi)容、居民參與有動力、居民需求有體現(xiàn)、自治活動有載體、所需費用有支撐；2015年上海普陀區(qū)在其所轄的十個街道、鎮(zhèn)探索設立社區(qū)發(fā)展基金會，并以每個居委會十萬元標準匹配財政資金，作為街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的啟動資金?；饡倪\作模式改變了政府單獨運作或民間力量單獨運作的模式，使政府在社區(qū)發(fā)展中的主導作用、社區(qū)居民的主體作用和社會力量的協(xié)同作用擁有了共同的運作平臺和長效發(fā)展機制。

積極探索實踐“三社”聯(lián)動服務機制。按照“政府引導、社會參與、項目運作、社工實施”的思路，以居民需求為導向，協(xié)調(diào)整合資源，培育發(fā)展專業(yè)社工機構和社會組織，培養(yǎng)專業(yè)社會工作人才，形成“社區(qū)組織發(fā)現(xiàn)居民需求、統(tǒng)籌設計服務項目，社會組織競標承接政府購買服務項目，專業(yè)社工團隊依托社工機構參與項目”的“三社”聯(lián)動工作體系。具體而言，“三社”聯(lián)動服務機制包括需求發(fā)現(xiàn)機制、服務供給機制、服務運作機制和服務反饋機制等。需求發(fā)現(xiàn)機制是通過社區(qū)生活服務信息化平臺等收集群眾需求信息，并以此為導向開展公益項目實行政府購買服務；服務供給機制是在街鎮(zhèn)層面整合行政資源、專業(yè)資源和社會資源，通過引入專業(yè)社工機構，形成政社合作關系，統(tǒng)一協(xié)調(diào)分配服務資源；服務運行機制是各類服務項目遵循項目化管理和專業(yè)化服務的原則，對項目策劃、申報、實施和評估進行綜合協(xié)調(diào)管理；服務反饋機制是綜合評估專業(yè)服務項目對社區(qū)發(fā)展、居民生活產(chǎn)生的影響，逐步修正有關政策和機制，實現(xiàn)社區(qū)需求、能力建設、專業(yè)服務平衡發(fā)展。如上海浦東新區(qū)民族和宗教事務委員會通過購買社工專業(yè)服務方式，委托上海樂群社工服務社開展少數(shù)民族社工服務，建立了政府主導、民族社團支撐、社工發(fā)揮骨干作用、志愿者積極參與的少數(shù)民族工作新模式，取得了良好的社會效果。

創(chuàng)新社會組織服務管理模式。樞紐型社會組織是在同類型、同性質(zhì)、同領域社會組織中發(fā)揮橋梁紐帶和集聚服務功能的聯(lián)合性社會組織。“樞紐型社會組織”概念最早見于官方文件是在2008年北京社會建設“1+4”文件中。2009年，北京市社會建設領導小組在認定了首批十家市級樞紐型社會組織后，又在接下來的三年里分三批共認定了26家市級樞紐型社會組織。這36家市級樞紐型社會組織基本構建起了北京市市級樞紐型社會組織工作體系的基本框架，形成了社會組織服務管理的“北京模式”。樞紐型社會組織以“社會組織服務社會組織、社會組織指導社會組織、社會組織孵化社會組織”為核心理念，堅持寓管理于服務之中，發(fā)揮了對社會組織的政治引領、調(diào)查研究、培育孵化、協(xié)調(diào)指導、集約服務、溝通反映、合作交流等諸多職能作用。樞紐型社會組織參與基層社會治理創(chuàng)新的成效主要體現(xiàn)在：第一，培育孵化了一批有一定影響力的社會組織；第二，開發(fā)了一批惠及民生的公益項目；第三，涌現(xiàn)了一批具有一定社會影響力的社會組織帶頭人；第四，推動政府購買社會組織服務機制的建立；第五，參與社會矛盾調(diào)處，為構建和諧社區(qū)作貢獻。

推進社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是系統(tǒng)集成工程。基層黨組織領導核心作用的充分發(fā)揮、基層政府主導作用的有效發(fā)揮無疑是社會力量協(xié)同作用發(fā)揮的重要前提。政府要轉(zhuǎn)變職能，凡是市場能決定的就交給市場，凡是社會有能力承擔的就放給社會，凡是社會組織和中介機構可以作為的就依靠其發(fā)揮作用，凡是政府能購買服務的就向社會購買。對社會組織如此“放心、放手、放寬”，才能促進其成長和功能發(fā)揮。

城市化進程中“村改居”社區(qū)的治理挑戰(zhàn)

中國社會科學院社會發(fā)展戰(zhàn)略研究院副研究員 吳瑩

為了應對近年來快速城市化帶來的土地需求旺盛、建設用地擴張與保護耕地面積、守住“18億畝紅線”之間的矛盾，2008年開始，我國在一些試點省份進行了以“增減掛鉤”為核心的一系列土地管理制度改革。通過“農(nóng)村出地、資本下鄉(xiāng)、農(nóng)民上樓”的模式，對農(nóng)村土地尤其是宅基地進行整理復墾，獲取建設用地指標，流轉(zhuǎn)用于城市發(fā)展，而受到村莊拆遷影響的村民則搬入由政府補貼修建的回遷社區(qū)或還建社區(qū)居住。在這種國家主導推進的城市化模式下，大量村莊被“撤村并居”,就地城市化，農(nóng)民回遷上樓，“村改居”社區(qū)在各地廣泛出現(xiàn)。

“村改居”社區(qū)性質(zhì)

從積極的角度來看，引導農(nóng)民集中居住是農(nóng)村現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然要求。而城市化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村工業(yè)化以及村莊整理與改造等是我國農(nóng)村建設過程中實現(xiàn)農(nóng)民居住集中的主要驅(qū)動機制。工業(yè)化是直接動因，城市化是必然結(jié)果，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化作為工業(yè)化的題中應有之義，直接推動了農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。從實施效果上說，集中居住的新社區(qū)的確有助于土地資源的集約利用、農(nóng)村基礎公共設施的改善和農(nóng)民生活質(zhì)量的提高，這些因素都成為地方政府推動集中居住和“撤村并居”的動力源。

從性質(zhì)上說，原有村莊“撤村并居”，農(nóng)民回遷上樓后形成的“村改居”社區(qū)又可分為兩種類型。一類是以解決村莊“空心化”、居住分散為主要目的，將農(nóng)村宅基地拆除，但耕地保留，農(nóng)民的身份屬性不變，只是由散居的村落搬入政府統(tǒng)一建設的新社區(qū)集中居住，建立社區(qū)但村建制保留，各種基層組織和村級治理方式延續(xù)。另一類是農(nóng)村整體被納入了城市規(guī)劃范圍，宅基地和耕地都被征用，農(nóng)民身份轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，進入由政府統(tǒng)一建設的新社區(qū)集中居住，村建制根據(jù)具體情況予以保留或撤銷，建立社區(qū)同時引入物業(yè)管理公司、業(yè)主委員會等現(xiàn)代城市社區(qū)的多元組織。總的來說，這兩類回遷社區(qū)都能夠改善村民的居住環(huán)境，提升居住區(qū)的基礎設施和公共服務水平。其最終目的也是為了實現(xiàn)村莊的社區(qū)化管理，使農(nóng)民的生活條件逐步提高，以達到縮小城鄉(xiāng)差距、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目的。

“村改居”社區(qū)的治理挑戰(zhàn)

“撤村并居”、農(nóng)民上樓使農(nóng)村的傳統(tǒng)生活方式發(fā)生了巨大改變，村民原來以血緣和地緣為紐帶的社會關系網(wǎng)絡改變了，密切的鄰里交往減少了，村落的組織和管理方式發(fā)生重大改變，公共產(chǎn)品和服務的供給也引入了新的主體和模式。因此，“村改居”社區(qū)的治理架構和模式面臨著變革和創(chuàng)新。對于這類社區(qū)，目前多數(shù)研究承認其治理過程和模式與傳統(tǒng)的農(nóng)村和城市社區(qū)相比均有明顯差異，是一類“過渡型”的社區(qū)。而這類新型社區(qū)在過渡過程中，則會在基層治理組織體系轉(zhuǎn)型、公共產(chǎn)品和服務供給方面面臨多種挑戰(zhàn)。

在基層治理組織體系方面，大多數(shù)“村改居”社區(qū)村莊管理和社區(qū)管理并行，原村兩委和新社區(qū)兩委在社會管理職能方面存在一定的交叉。但實際上，兩套基層組織體系在結(jié)構、功能和治理方式上都存在巨大差別?？偟膩碚f，城市社區(qū)的基層組織類型更加多樣化。城市社區(qū)組織包括社區(qū)黨委、社區(qū)居民（代表）會議、社區(qū)居民委員會、社區(qū)工作站、業(yè)主大會、業(yè)主委員會、以婦聯(lián)等為代表的體制內(nèi)群團組織、社區(qū)舞蹈隊等體制外民間組織、非營利性的社會服務機構和以物業(yè)公司為代表的營利性服務機構等多種類型，層級比較復雜。而村級基層組織主要是村黨支部、村民（代表）會議和村委會，沒有太多社區(qū)組織和機構。但是從職責范圍來看，村級基層治理組織的權責更大。以居委會為代表的社區(qū)基層組織主要履行優(yōu)撫救濟、社區(qū)教育、社會保障、流動人口管理、文化體育活動開展等服務性職能，而以村委會為代表的村莊基層組織的職能則包括社會管理和服務、生產(chǎn)組織和協(xié)調(diào)以及村莊集體資產(chǎn)的經(jīng)營，可以說集群眾自治、居民服務、經(jīng)濟管理于一身。在“村改居”社區(qū)的治理中，兩套基層組織體系的并行常常遇到以下問題：

第一，管理方式的不適應。一方面，一些村委會沒有完成角色的轉(zhuǎn)變，仍然按照原來村莊的管理模式進行治理，顯然無法應對“村改居”社區(qū)中的復雜治理問題。相比于村莊中居民的單一性，回遷社區(qū)中居民更為復雜，既包括原村民、其他村村民，也包括村民將房屋出租或出售后遷入社區(qū)的新居民，這部分新居民又可以進一步區(qū)分為暫時租住的流動人口和購買了房屋產(chǎn)權的新業(yè)主。同時，回遷社區(qū)中的村委會還面臨與其他回遷村村委會、新建居委會、駐地其他社會單位等組織之間合作的問題。這些都要求村委會的治理能力必須進一步提高，發(fā)展出相應的人員安排和組織架構來應對這些新增任務。另一方面，部分新建居委會按照一般的城市社區(qū)來管理“村改居”社區(qū)也常常事倍功半。例如在村莊的熟人社會治理中，人情和面子是基層干部的重要工作方式，雖然進入“村改居”社區(qū)后村莊的自然邊界和行政邊界均被打破，人際關系淡化，但在正式規(guī)則執(zhí)行中也需要依托基于熟人網(wǎng)絡和親緣關系的村莊內(nèi)生秩序，才能切實滿足“村改居”社區(qū)中居民的實際需要，并針對性地解決他們面臨的問題。

第二，職能范圍不明確。由于村委會和居委會兩套基層組織并存，其職能不可避免地存在重疊的領域，同時也有一些既不同于村莊也不同于一般城市社區(qū)的特定事務需要兩套組織協(xié)作處理，但是在實踐中卻可能存在部分管理服務職能的相互推諉或者運行不暢。例如，對于流動人口的管理，有的“村改居”社區(qū)采取村委會兼任居委會的“一套人馬、兩塊牌子”模式，對社區(qū)采取分片管理，多個拆遷村進入社區(qū)后保持原有的村委會，并成立各自的居委會，由各村的村委會管理各自村民回遷的若干幢樓房和相關區(qū)域的保潔、保安和綠化。由于村委會的經(jīng)費來源于本村村民的“籌資籌勞”，也就是由村莊的集體經(jīng)濟負擔，因此外來流動人口就有可能被排除在公共管理和服務之外，造成“村改居”社區(qū)的管理不公問題。

第三，集體資產(chǎn)處置隱患。對于“村改居”社區(qū)中的村莊來說，城市化的土地征用和開發(fā)在帶走了集體農(nóng)場和土地的同時，也帶來了一筆征地補償?shù)馁Y金收入。一些地方通過股份制改革，將村集體資產(chǎn)改組為股份公司，確定村民的股權，并基于此分配集體經(jīng)濟的運營紅利。這就涉及清產(chǎn)核資、村民成員資格確定、股份分配規(guī)則、改制操作辦法等一系列問題。而對于征地補償獲得的集體資產(chǎn)，除了統(tǒng)一購買安置村民的社會保障、發(fā)放村民福利、維持回遷社區(qū)后續(xù)運作等普遍性用途之外，有的地方還將其用于商業(yè)化的投資運營。這又涉及投資決策、資產(chǎn)安全、運營監(jiān)管等多方面問題，對各個村委會的金融管理能力提出新的挑戰(zhàn)。而在上述這些集體資產(chǎn)處置和投資運營過程中，存在程序不透明、過程不規(guī)范、分配不公平等問題，并存在“村改居”社區(qū)村民就業(yè)和社會保障可持續(xù)性、社區(qū)工作經(jīng)費對原村集體經(jīng)濟嚴重依賴等隱患。

同時，村莊中的公共產(chǎn)品和服務的供給、公共設施的修建主要是經(jīng)過村集體協(xié)商決策后在政府的專項資金資助下實現(xiàn)的。而進入“村改居”社區(qū)后，道路、花園、健身設施、電梯、路燈等硬件設施都已經(jīng)在小區(qū)建設中配套完成供給，但在居住使用過程中，這些公共空間和設施的維護則需要社區(qū)自行完成。在一般的城市社區(qū)中，這些管理和服務由業(yè)主聘用的物業(yè)公司來完成，而在“村改居”社區(qū)中，回遷村民對商業(yè)物業(yè)管理模式的各種“不適應”，使得這些管理和服務工作也成為此類社區(qū)基層治理的難點。

一方面，付費購買物業(yè)的“不適應”。商業(yè)物管的特點之一是，在市場上通過公開招聘的辦法聘請專業(yè)化的物業(yè)管理公司對社區(qū)提供物業(yè)管理和服務，居民根據(jù)物業(yè)服務協(xié)議支付相關費用。但是“村改居”社區(qū)的居民尚未轉(zhuǎn)變過去在農(nóng)村的住房消費習慣，一時不能接受付費式的專業(yè)化物業(yè)管理服務，普遍對繳納物業(yè)費持不接受態(tài)度，因此“村改居”社區(qū)的物業(yè)費收取率很低。同時，村民也會將對拆遷賠償、房屋質(zhì)量、就業(yè)安置等問題的不滿作為不繳納物業(yè)費的理由，希望以此討價還價，督促這些問題的解決。但這些原因或癥結(jié)都是專業(yè)化的物業(yè)管理公司無法從市場的角度解決的，因而容易引發(fā)居民與物業(yè)公司之間的矛盾。此外，地方政府考慮到回遷村民的支付能力和社區(qū)穩(wěn)定，往往對回遷社區(qū)的物業(yè)管理費用設立標準，而這些標準一般都低于市場水平，在沒有額外補貼的情況下，以營利為目的的商業(yè)物業(yè)管理公司很難接受，最終往往難逃撤離的命運。

另一方面，改變生活習慣的“不適應”。村莊中各家建于宅基地上的住房都是相互獨立的院落，且多有用于種植和養(yǎng)殖的自留地，但是遷入高層住宅樓之后，獨立院落消失，居住空間壓縮，與左鄰右舍的距離減小，就不可避免地涉及生活習慣的改變，例如樓房下面的綠地是公共花園，不能開墾出來種菜、養(yǎng)雞；住樓房不能往窗外扔東西，否則會給樓下鄰居和行人帶來危險；樓房隔音效果有限，生活起居要注意噪音控制，否則容易影響鄰居等。這些習慣的改變并非一日之功，因此破壞綠地、亂扔垃圾、高空拋物等往往成為“村改居”社區(qū)中的常見問題。而一般物業(yè)管理公司采取的發(fā)通告、勸說等工作方法往往難以奏效。

為了解決上述問題，大多數(shù)“村改居”社區(qū)采取的辦法都是村委會的深度介入。一方面，利用村集體經(jīng)濟的收入來補貼物業(yè)費用。在目前“村改居”社區(qū)普遍采用的社區(qū)自管、商業(yè)物管和政府協(xié)管三種模式中，都需要村集體經(jīng)濟提供不同程度的補貼。另一方面，利用村委會人頭熟的優(yōu)勢，協(xié)助物業(yè)開展管理工作。譬如屢勸不止的侵占綠地問題，村委會的干部憑借原有的人情和面子，再加上村集體提供了物業(yè)補貼等理由，開展起工作來往往比物業(yè)公司的單純勸說更能取得效果。但是這種村委會深度介入“村改居”社區(qū)物業(yè)管理的模式，可能會因為集體資產(chǎn)的萎縮而難以為繼，也會由于村委會對社區(qū)各種具體事務的全面介入而增加卷入沖突、有損權威的風險，并且從長期來看，這種“保姆式”的物業(yè)管理也不利于物業(yè)管理的專門化和居民自治能力的培養(yǎng)，不具有可持續(xù)性。