編者按:生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的根本大計。面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢,實現(xiàn)人與自然和諧共生,樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的綠色發(fā)展理念,提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要,對中華民族的永續(xù)發(fā)展具有重要意義。近期,中國民主同盟第五屆北方生態(tài)論壇在內(nèi)蒙古自治區(qū)錫林郭勒盟舉行,與會專家學(xué)者圍繞生態(tài)文明建設(shè)的諸多問題各抒己見?,F(xiàn)將部分論文編發(fā)如下。
完善法治環(huán)境 護(hù)航生態(tài)文明建設(shè)
南昌大學(xué)法學(xué)院教授 黎曉武
中共十八大以來,國家對生態(tài)文明建設(shè)越來越重視,生態(tài)文明法治建設(shè)也提上日程。但是,目前我國對生態(tài)文明法治建設(shè)的重視程度相對較低,其價值和地位沒有凸顯,具體表現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境立法不完善,執(zhí)法沒有落到實處,司法監(jiān)督力度不夠。為此,黨和國家有必要加強和加快生態(tài)文明法治建設(shè),從而保障生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。
生態(tài)文明法治建設(shè)存在的主要問題
我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系基本建成,但生態(tài)環(huán)境質(zhì)量堪憂,生態(tài)文明法治建設(shè)還存在諸多問題:
立法問題
第一,在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面缺少一部基本法。當(dāng)一個國家的經(jīng)濟發(fā)展和公民對利益的追逐以犧牲本國生態(tài)環(huán)境為代價時,生態(tài)環(huán)境惡化就成為該國公民生存和發(fā)展所要面對的基本問題,國家就應(yīng)該制定一部生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本法,以基本法的權(quán)威去統(tǒng)領(lǐng)其他法律,加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)的力度。我國現(xiàn)有一部環(huán)境保護(hù)法,但它并非由全國人大制定的基本法,在立法層級上只屬于一般法律,效力不足,這就導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)法在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上缺乏基本法的統(tǒng)領(lǐng)力。
第二,合憲性審查工作不力,導(dǎo)致地方性法規(guī)違反法律的錯誤得不到及時糾正,不能及時防止因執(zhí)行違法的地方性法律規(guī)范而發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害事件。根據(jù)最新立法法的相關(guān)規(guī)定,省級人大、政府和設(shè)區(qū)的市都可以制定生態(tài)環(huán)境保護(hù)的地方性法規(guī)。全國人大將生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的立法權(quán)下放到地方人大和政府,使之可以根據(jù)本地區(qū)實際情況制定地方性法規(guī),這樣做是為了給地方較大的立法自主權(quán),但同時又有可能造成下位法違反上位法的情況。
第三,我國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系尚未健全。一是現(xiàn)有的法律未從生態(tài)環(huán)境保護(hù)前提下發(fā)展經(jīng)濟和利用資源的角度制定,立法理念存在問題。二是在生態(tài)文明建設(shè)的重要領(lǐng)域存在明顯的法律空白,缺乏防治重金屬和有毒有害化學(xué)物質(zhì)對土壤和生態(tài)環(huán)境損害的專門性法律。三是我國還缺少一部相對統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護(hù)程序法,現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境保護(hù)程序法規(guī)分布在各個部門法律之中,沒有相對統(tǒng)一的程序規(guī)定。
行政執(zhí)法問題
第一,地方生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機關(guān)屈服于地方主要領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展重于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的指導(dǎo)思想。從環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法的角度來看,中央的環(huán)境保護(hù)政策很難得到地方政府的認(rèn)真落實。地方政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和地方經(jīng)濟發(fā)展之間存在難以協(xié)調(diào)的矛盾,原因有二:一是地方政府的財政負(fù)債過多,土地財政收入在慢慢減少,這就使得地方政府為了減少負(fù)債而對資源過度開發(fā),盲目招商引資,在引進(jìn)企業(yè)的時候沒有進(jìn)行“排污”篩選。二是地方政府存在短視的政績觀,希望在短期內(nèi)提升政績,從而導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)的長遠(yuǎn)利益被忽視。
第二,現(xiàn)行法律授予生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機關(guān)的權(quán)力相對任務(wù)來說有些薄弱。具體表現(xiàn)為執(zhí)法機關(guān)只有較輕的罰款權(quán),無懲罰性罰款權(quán);對污染企業(yè)無停業(yè)權(quán)、關(guān)閉權(quán);執(zhí)法人員不足,執(zhí)法裝備差,經(jīng)費不足。
第三,執(zhí)法體制存在兩大弊病。一方面,生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)部門分割嚴(yán)重,目前環(huán)境保護(hù)部門對環(huán)境實行統(tǒng)一監(jiān)督管理,相關(guān)行政主管部門實行專項監(jiān)督管理相結(jié)合的執(zhí)法體制,造成監(jiān)管內(nèi)耗,難以形成合力。另一方面,地方生態(tài)環(huán)保部門的領(lǐng)導(dǎo)體制仍是以地方政府為主、上級環(huán)保部門為輔的雙層領(lǐng)導(dǎo)體制,生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法易受地方政府掣肘。
司法問題
司法解釋趨嚴(yán),使檢察機關(guān)和社會組織通過環(huán)境公益訴訟保護(hù)生態(tài)環(huán)境的應(yīng)然作用沒有發(fā)揮出來。從2013年至2017年的五年間,全國法院審理的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件只有1.1萬件,檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件只有1383件,社會組織提起的環(huán)境公益訴訟案件只有252件。
國外的有益經(jīng)驗及啟示
荷蘭經(jīng)濟發(fā)展水平較高,生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作也做得較好。首先,荷蘭在環(huán)境保護(hù)立法方面采用科學(xué)的方法。荷蘭有針對各種生態(tài)環(huán)境問題的法律,包括海域污染控制法、空氣污染防治法、土壤污染治理法等,這些組成了比較完整的環(huán)境法體系。荷蘭更重視各個環(huán)境保護(hù)法律的協(xié)調(diào),在制定每個領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)法律時,善于利用立法技術(shù)和程序。其次,荷蘭重視提高環(huán)境保護(hù)法律的地位,樹立環(huán)境保護(hù)法應(yīng)有的形象。1995年荷蘭制定了環(huán)境管理法,該法律的出臺給世界各國環(huán)境保護(hù)立法提供了方向,這部法律在內(nèi)容上更強調(diào)綜合性和合理性,在地位上強調(diào)基本法屬性。
瑞典在環(huán)境保護(hù)方面的特點是措施比較細(xì)致和完善,其最為主要的成就是森林生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。瑞典森林資源的利用和開發(fā)不僅能夠自給自足,且在世界森林出口貿(mào)易中占重要地位。1903年瑞典通過了森林法,并不斷完善,明確了環(huán)境目標(biāo)和生產(chǎn)目標(biāo)必須置于相同地位,控制采伐量,重視林業(yè)教育和科研工作,具體表現(xiàn)為砍伐一棵樹必須補栽兩棵幼苗。這種做法使得瑞典每年能夠凈增長0.2億立方米的樹木。
美國堅持環(huán)保執(zhí)法和環(huán)保立法相結(jié)合,并以環(huán)保執(zhí)法為中心。美國的環(huán)境生態(tài)保護(hù)工作開始于20世紀(jì)50年代,截至目前,已經(jīng)形成了涵蓋所有領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系,主要有清潔空氣法、清潔水法、聯(lián)邦農(nóng)藥法等。這只是聯(lián)邦政府制定的部分環(huán)境保護(hù)法律,有些州議會制定的環(huán)保法律比聯(lián)邦法律還要嚴(yán)格。同時,美國在環(huán)保執(zhí)法上形成了多層級、多領(lǐng)域的執(zhí)法體系,在1970年成立環(huán)保局負(fù)責(zé)全國的環(huán)保工作,其權(quán)力由法律授予,制定環(huán)境保護(hù)政策和具體細(xì)則,擁有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督權(quán)。環(huán)保政策由各州政府以及下屬的環(huán)保工作組執(zhí)行,環(huán)保局擁有實質(zhì)性的權(quán)力對地區(qū)政府進(jìn)行制約,同時,對地區(qū)政府首長在環(huán)保工作出現(xiàn)失誤造成環(huán)境污染時有刑事調(diào)查等權(quán)力。
國外的先進(jìn)經(jīng)驗可以為我國生態(tài)文明法治建設(shè)提供重要啟示:
第一,重視環(huán)境保護(hù)法的法律地位,將其置于基本法地位,并提高我國環(huán)保方面的立法技術(shù),使環(huán)保法律體系更加協(xié)調(diào)。
第二,環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟發(fā)展二者的地位至少相同,或環(huán)境保護(hù)的地位高于經(jīng)濟發(fā)展,在經(jīng)濟發(fā)展的同時應(yīng)該對可再生資源進(jìn)行補償,從而保持資源的平衡。同時,要嚴(yán)格控制資源利用量和污染排放量,規(guī)定每年資源的開發(fā)量。在我國,各地經(jīng)濟發(fā)展程度不同,可利用的資源和排放量也不相同,因此,需要對各地制定具體的標(biāo)準(zhǔn)。
第三,針對我國目前環(huán)境執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不統(tǒng)一的情況,應(yīng)適當(dāng)提高環(huán)保部門的地位,在法律上賦予其實質(zhì)性權(quán)力。
加強和加快生態(tài)文明法治建設(shè)
完善和協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法
第一,將環(huán)境保護(hù)法修改為生態(tài)環(huán)境保護(hù)法,確立在生態(tài)環(huán)境得到妥善保護(hù)的前提下才能發(fā)展經(jīng)濟和獲取生存與發(fā)展資源的立法原則,將生態(tài)環(huán)境保護(hù)法提升為基本法。生態(tài)文明法治建設(shè)的完善,首先要堅持立法為導(dǎo)向,立法的側(cè)重點應(yīng)更多關(guān)注生態(tài)環(huán)境保護(hù)。在法律層級上,全國人大應(yīng)該將生態(tài)環(huán)境保護(hù)法置于基本法的地位,豐富環(huán)境保護(hù)法的基本原則,完善環(huán)境保護(hù)法的監(jiān)督機制。
第二,對生態(tài)環(huán)境保護(hù)程序進(jìn)行統(tǒng)一立法。我國有必要制定統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護(hù)程序法,其規(guī)定可以主要體現(xiàn)在自然資源開發(fā)和利用項目的環(huán)保評估、公眾的參與、環(huán)境保護(hù)的信息公開等程序上面。這可改變我國普遍存在的重實體、輕程序的立法現(xiàn)狀,同時可以彌補環(huán)境保護(hù)實體法在現(xiàn)實操作中存在的不足。
第三,填補生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法的空白,制定防治重金屬和有毒有害化學(xué)物質(zhì)對土壤和生態(tài)環(huán)境損害的專門性法律。
第四,加強全國人大憲法和法律委員會對地方生態(tài)環(huán)境立法的監(jiān)督。地方立法應(yīng)該保證不和上位法沖突,與環(huán)境保護(hù)法律體系相協(xié)調(diào),制定具有地方特色的環(huán)境保護(hù)機制。地方人大在立法過程中要重視環(huán)保,不屈服于一些地方領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先的思想。全國人大憲法和法律委員會要及時對地方人大及其常委會制定的所有涉及生態(tài)環(huán)境的規(guī)范性文件進(jìn)行審查,加強立法監(jiān)督。
提高生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的效力
我國近期對生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法采取了一系列改革措施,反映出中央對于環(huán)保行政執(zhí)法的重視,在執(zhí)法力度加大的同時更加強調(diào)執(zhí)法責(zé)任的落實。但是,一些措施在地方生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門并沒有得到有效實施,中央與地方存在不同的執(zhí)法要求。因此,為了更好地解決生態(tài)環(huán)境執(zhí)法問題,還需做到以下幾點:
第一,建立生態(tài)環(huán)保執(zhí)法反饋機制,及時向公眾公開執(zhí)法的情況。執(zhí)法反饋機制不僅可以讓公眾更好地了解生態(tài)環(huán)保執(zhí)法的效果,還能保障公眾對生態(tài)環(huán)保執(zhí)法的知情權(quán),以便參與監(jiān)督。
第二,加大對《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》的實施力度,引導(dǎo)地方主要領(lǐng)導(dǎo)樹立在生態(tài)環(huán)境得到妥善保護(hù)的前提下發(fā)展經(jīng)濟和獲取生存與發(fā)展資源的理念,減少地方生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機關(guān)執(zhí)法時來自于地方主要領(lǐng)導(dǎo)的阻力。
第三,加強生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法力量。賦予生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機關(guān)懲罰性罰款權(quán)和對污染企業(yè)的停業(yè)權(quán)、關(guān)閉權(quán),增加執(zhí)法人員的數(shù)量、執(zhí)法裝備及經(jīng)費。
第四,改革生態(tài)環(huán)境的執(zhí)法體制。組建獨立的國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)察總局,將分散的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法職能和權(quán)限交給其統(tǒng)一行使。建立跨省的生態(tài)環(huán)境監(jiān)察局,作為國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)察總局的派出機構(gòu),解決跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察問題。設(shè)立省級及省級以下的生態(tài)環(huán)境監(jiān)察局,實行省以下生態(tài)環(huán)境監(jiān)察垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。
加大環(huán)境公益訴訟對生態(tài)環(huán)境的司法保護(hù)力度
首先,要完善環(huán)境公益訴訟的主體規(guī)定?,F(xiàn)行法律要求環(huán)境公益訴訟的提出主體為檢察院、行政機關(guān)、社會組織;在民事訴訟中對于社會組織主體有兩個要求,即在設(shè)區(qū)的市以上人民政府民政部門登記和連續(xù)從事環(huán)境公益訴訟五年以上無違法記錄?,F(xiàn)行法律對提起公益訴訟的社會組織的嚴(yán)格規(guī)定不符合當(dāng)下社會組織積極參與環(huán)境保護(hù)監(jiān)督的需要。在民事公益訴訟中提起主體應(yīng)該以社會組織為主,國家機關(guān)為補充,逐漸放開社會組織的準(zhǔn)入門檻。其次,建立環(huán)境公益訴訟專家陪審員制度?,F(xiàn)實中法官和辯護(hù)人對于環(huán)境中的專業(yè)問題難以進(jìn)行科學(xué)的判斷和辯論。因此,環(huán)境公益訴訟應(yīng)賦予專家陪審員具體程序規(guī)則的地位。同時,應(yīng)該在訴訟程序中規(guī)定專家陪審員只對案件事實部門提出意見,不能參與案件的法律問題討論。另外,還需要對專家陪審員的選任條件以及違法的懲罰追究機制進(jìn)行完善。最后,合理安排公益訴訟費用。目前,我國提起環(huán)境公益訴訟的費用較高,導(dǎo)致許多社會組織對提起環(huán)境公益訴訟心有余而力不足。對于社會組織提起的公益訴訟,法院可以按件收取訴訟費,國家也可以利用環(huán)?;疬M(jìn)行補貼。
國家公園體制引領(lǐng)打贏環(huán)境整治攻堅戰(zhàn)
吉林大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副教授 丁肇勇 吉林大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院博士研究生 關(guān)鍵
“綠水青山就是金山銀山”的科學(xué)論斷在全社會已經(jīng)形成廣泛共識。由于自然資源條件優(yōu)越,吉林省是首批國家公園體制試點省份,位于吉黑兩省的東北虎豹國家公園已經(jīng)掛牌且在某些方面作出探索。打贏三大攻堅戰(zhàn)是中共中央的戰(zhàn)略部署,2018年5月,全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會在北京召開,作為中共十八大以來首次在全國層面召開的以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主題的大會,其重要性不言而喻。
經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境治理問題始終是區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的核心。相對于經(jīng)濟發(fā)達(dá)區(qū)域,吉林省的自然生態(tài)環(huán)境狀況良好。在穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟發(fā)展過程中,吉林省還面臨如何更好地處理自然生態(tài)資源保護(hù)與開發(fā)關(guān)系的問題。尤其是吉林省東部被確定為綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展區(qū),各級保護(hù)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)云集,資源分割導(dǎo)致管理權(quán)限分立,在條塊分割、政出多門的體系下,如何兼顧自然資源的保護(hù)與開發(fā),不僅關(guān)系到區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展,更關(guān)系到人類未來的生存環(huán)境。
國家公園體制試點是中國特色生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手,是深入貫徹落實習(xí)近平同志“綠水青山就是金山銀山”重要指示精神的實踐形式。鑒于國家公園體制試點在我國是前所未有的創(chuàng)舉,在堅持以“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局統(tǒng)領(lǐng)國家公園體制建設(shè)的基礎(chǔ)上,我們應(yīng)不斷加大統(tǒng)籌發(fā)展力度,立足試點單位客觀實際,加快體制機制改革與創(chuàng)新,以東北虎豹國家公園為樣本,探索跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨部門的國家公園體制新路徑。
處理好資源統(tǒng)一管理與收益分享的關(guān)系
由于歷史原因,我國國土資源管理體制的條塊分割比較明顯,彼此重疊交叉,多頭管理現(xiàn)象比較突出,過度管理與監(jiān)管空白問題并存。國家公園體制試點工作,在一定程度上要回答的是地理空間區(qū)劃與不同行業(yè)部門之間的資源管控問題。相對于其他國家公園體制試點單位,東北虎豹國家公園體制試點涉及的資源權(quán)屬問題更加復(fù)雜,不僅有同一省級行政區(qū)劃內(nèi)不同行業(yè)部門的管理協(xié)調(diào)問題,還涉及跨省區(qū)甚至跨國境問題。
國家公園規(guī)劃區(qū)域內(nèi)自然資源管理權(quán)屬分割與整合問題是國家公園體制試點面臨的首要問題,它摒棄了傳統(tǒng)自然保護(hù)區(qū)、國家森林公園、國家濕地公園等分屬不同管理部門的弊端。從理論上講,資源的所有權(quán)指向非常明顯,問題在于權(quán)利配置如何兼顧不同利益攸關(guān)者的訴求。必須明確的是,國家公園體制試點是要尋求國民的整體利益,要實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益的高度統(tǒng)一,為最大限度降低體制轉(zhuǎn)型的交易及摩擦成本,需要考慮體制轉(zhuǎn)型中可能存在的利益受損群體的利益。
為此,我們應(yīng)在堅持自然資源國家所有權(quán)的前提下,以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為引領(lǐng),堅持共享發(fā)展理念,科學(xué)分割所有權(quán)、控制權(quán)與收益權(quán)的關(guān)系。以國家公園建設(shè)為契機,構(gòu)建科學(xué)的評價體系,增強生態(tài)文明建設(shè)在經(jīng)濟利益上的可實現(xiàn)性,讓當(dāng)?shù)鼐用衲軌蚍窒砩鷳B(tài)保護(hù)帶來的經(jīng)濟效益。
處理好生態(tài)修復(fù)與保護(hù)開發(fā)的關(guān)系
關(guān)于國家公園建成后的具體功能定位,存在兩種截然不同的觀點:一種觀點認(rèn)為這是更加嚴(yán)格的保護(hù),甚至是絕對生態(tài)保護(hù)的禁區(qū);另一種觀點認(rèn)為這是國家級的公園,類似于景區(qū)的級別,可以帶來更多的經(jīng)濟利益。
上述兩種觀點都有失偏頗。國家公園是指國家為了保護(hù)一個或多個典型生態(tài)系統(tǒng)的完整性,為生態(tài)旅游、科學(xué)研究和環(huán)境教育提供場所,而劃定的需要特殊保護(hù)、管理和利用的自然區(qū)域。它既不同于嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū),也有別于一般的旅游景區(qū)。根據(jù)東北虎豹國家公園試點方案“堅持一個核心,突出兩個重點,實現(xiàn)三大目標(biāo)”的總體要求,生態(tài)保護(hù)與保障民生是相輔相成的兩個關(guān)鍵要點,尤其是國家公園試點大多位于欠發(fā)達(dá)地區(qū),必須科學(xué)處理好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系,這就需要在發(fā)揮好保護(hù)主體功能的同時,適度開展資源非消耗性利用,非損傷性獲取利益,以發(fā)揮國家公園的多功能復(fù)合效益。
保護(hù)與合理開發(fā)利用可以兼顧,尤其是應(yīng)該利用國家公園生物多樣性的優(yōu)勢,在做好環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)文明行為宣傳引導(dǎo)工作的基礎(chǔ)上,適度發(fā)展“研學(xué)游”等高端現(xiàn)代服務(wù)業(yè)態(tài),切實發(fā)揮國家公園體制建設(shè)的綜合效益。東北虎豹國家公園體制試點核心在于保護(hù)與開發(fā)問題。東北虎豹國家公園的核心區(qū)域位于吉林省延邊朝鮮族自治州,吉林省內(nèi)部分為1.038萬平方公里,占延邊州面積的23.88%,占琿春和汪清兩地面積則分別高達(dá)69.9%和75.25%。國家公園體制試點區(qū)域與老少邊和長吉圖開發(fā)開放區(qū)域高度重合,生態(tài)多樣性保護(hù)與區(qū)域開發(fā)開放之間存在突出的矛盾,包括當(dāng)?shù)孛撠毠耘c資源保護(hù)開發(fā)、天然林全面禁止商業(yè)性采伐與林區(qū)職工轉(zhuǎn)產(chǎn)、長吉圖開發(fā)開放基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與生態(tài)廊道建設(shè)等問題。
由于國家公園試點區(qū)域與現(xiàn)有保護(hù)地類別各成系統(tǒng)、各有作用,這就需要明確現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)與國家公園的關(guān)系,同時還需兼顧公園內(nèi)外、社區(qū)之間發(fā)展機會的平衡問題,應(yīng)該采取梯次漸進(jìn)的改革路徑,在補償機制、可經(jīng)營性活動等內(nèi)涵外延方面積極探索創(chuàng)新,通過多種渠道、多種形式,加強國家公園體制試點建設(shè)目標(biāo)的宣傳,讓民眾能夠全面正確了解國家相關(guān)政策,做到全民共建國家公園,全民共享國家公園建設(shè)成果。
處理好體制試點與經(jīng)驗復(fù)制的關(guān)系
國家公園體制的關(guān)鍵點在于“體制”二字,但是社會上對此存在概念上的混淆,不僅將森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園等冠以“國家”二字的公園與國家公園體制試點相混淆,認(rèn)為國家公園最終是“部門公園”,而且將其看作自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等的升級版。無論基于什么考慮,這種將國家公園體制建設(shè)簡單理解為建設(shè)一座“國家級”公園的觀念,是與中央提出國家公園體制試點的初衷相矛盾的,實際上國家公園體制是以整合建立國家公園為改革抓手,建立完善新型自然保護(hù)管理體制,更要體現(xiàn)國家、國土意識,培育國民的自豪感。
東北虎豹國家公園體制試點,關(guān)鍵在于探索跨地區(qū)、跨部門自然資源保護(hù)開發(fā)的體制機制,多規(guī)合一、協(xié)調(diào)發(fā)展。在中國國情條件下,在強化改革與發(fā)展的頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上,最大限度調(diào)動基層探索的積極性。
不同于國內(nèi)其他國家公園體制試點,東北虎豹國家公園建設(shè)還需要充分考慮邊境地區(qū)防衛(wèi)和管邊控邊問題,積極爭取國家專項資金,加大邊境管控的科技投入,解決邊境地區(qū)邊民人口統(tǒng)計新變化產(chǎn)生的新問題,為未來我國與周邊國家自然生態(tài)保護(hù)做好試點探索。
科學(xué)厘定國家公園事權(quán)劃分
國家公園是最典型的具有國家或國際意義的重要生態(tài)系統(tǒng)。按照自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性要求,東北虎豹國家公園不僅存在跨省區(qū)的情況,還存在與俄羅斯的跨國協(xié)作問題。這就決定了國家公園只能由國家層面來推動建設(shè)和實施管理,由中央直接管理或者委托省級人民政府代行管理權(quán),這就出現(xiàn)了國家公園體制建設(shè)中重要的事、人、財、物的權(quán)責(zé)劃分問題。必須以國家公園體制建設(shè)為契機,打破當(dāng)前體制條塊分割僵局,科學(xué)界定各部門間關(guān)于規(guī)劃、保護(hù)的事權(quán)劃分,厘清中央和地方事權(quán),明確自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬、規(guī)劃權(quán)、日常管理權(quán)和監(jiān)督權(quán),加強跨省區(qū)行政區(qū)域間統(tǒng)一協(xié)調(diào),實行干部政績考核和離任審計等。
探索科學(xué)的國家公園運營模式
國家公園建立后的日常管理問題是國家公園體制建設(shè)的核心內(nèi)容之一。按照現(xiàn)有的試點方案,很多國家公園依舊沿用目前一些保護(hù)地采取的整體轉(zhuǎn)讓、壟斷經(jīng)營的特許經(jīng)營模式,雖然國外也是采取此種模式,但是如何兼顧各方利益,達(dá)成既定目標(biāo),需要在試點中不斷修正。
一是探索國家公園運行新模式,解決現(xiàn)有開發(fā)區(qū)資源保護(hù)、開發(fā)利用以及跨行業(yè)、跨部門的利益協(xié)調(diào)問題,同時要兼顧經(jīng)濟效益與社會生態(tài)效益多贏。二是在設(shè)計國家公園運行模式時充分考慮原有居民的利益,在保護(hù)生物多樣性的基礎(chǔ)上兼顧當(dāng)?shù)胤俏镔|(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)利用,注重對林區(qū)建設(shè)用地及原有生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施的深度開發(fā)利用。三是在增加財政性資金投入的同時,通過體制機制創(chuàng)新,激發(fā)社會資本參與生態(tài)文明建設(shè)的積極性和主動性,鼓勵金融機構(gòu)加快特色金融產(chǎn)品創(chuàng)新,大力推動綠色信貸、綠色債券等綠色金融產(chǎn)品的發(fā)展,發(fā)揮金融市場優(yōu)化配置資源的積極作用,將資金專項用于新增人口生態(tài)移民安置項目建設(shè)上。
新時代生態(tài)文明建設(shè)與“五位一體”發(fā)展戰(zhàn)略
遼寧社會科學(xué)院副研究員 江 楠
中共十九大明確提出,中國特色社會主義進(jìn)入新時代,我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。生態(tài)文明建設(shè)是新時代中國特色社會主義建設(shè)的重要組成部分,其與經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)一起構(gòu)成“五位一體”的總體布局。新時代生態(tài)文明建設(shè)既是建設(shè)中國特色社會主義的必然選擇,也是應(yīng)對全球生態(tài)危機、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必然要求。
將生態(tài)文明納入“五位一體”總體布局
改革開放以來,我國的經(jīng)濟建設(shè)取得了偉大成就,但生態(tài)環(huán)境問題逐漸凸顯。近年來,資源枯竭、環(huán)境污染、生態(tài)系統(tǒng)退化等問題越來越威脅我國的生態(tài)安全。“五位一體”是中國特色社會主義建設(shè)總體布局的實施方案,是對中國道路的全新闡釋,這對生態(tài)文明建設(shè)具有深遠(yuǎn)的現(xiàn)實和歷史意義。
第一,發(fā)展以循環(huán)經(jīng)濟為核心的生態(tài)經(jīng)濟體系,將生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)結(jié)合起來。在繼續(xù)堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心的同時,加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟,優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),走新型工業(yè)化道路,是我國經(jīng)濟建設(shè)的新理念。這一轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了生態(tài)文明對經(jīng)濟建設(shè)的支撐和導(dǎo)向。將生態(tài)文明與經(jīng)濟建設(shè)結(jié)合起來,在合理利用自然資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上,發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、開發(fā)清潔能源、倡導(dǎo)綠色消費,將生態(tài)文明和經(jīng)濟建設(shè)融為一體,共同發(fā)展。
第二,構(gòu)建生態(tài)文明的制度體系,不斷深化政治體制改革,將生態(tài)文明建設(shè)與政治建設(shè)結(jié)合起來。習(xí)近平同志提出要大力推進(jìn)政治體制改革,完善民主制度,不斷擴大民主的廣度和深度。生態(tài)文明建設(shè)協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系,提供優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境,滿足人民群眾對美好生活的向往,這一點與政治文明建設(shè)的目標(biāo)不謀而合。政治文明建設(shè)就是要在生產(chǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)上,擴大民主,完善制度,加強法治,改善民生,提高生活質(zhì)量,滿足人民群眾對美好生活的向往。因此,要將生態(tài)文明融入到政治文明建設(shè)的進(jìn)程中,作為政治建設(shè)的一個組成部分,使生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)一步制度化、規(guī)范化、法治化,加速生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程。
第三,以生態(tài)文化建設(shè)為媒介,將生態(tài)文明融入文化建設(shè),構(gòu)建中華民族的精神家園。要加強文化建設(shè),推動社會主義文化的大繁榮大發(fā)展,提升國家文化軟實力。生態(tài)文化建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的一個重要方面,它能在全社會范圍內(nèi)提升生態(tài)意識,引導(dǎo)民眾樹立正確的生態(tài)價值觀,為生態(tài)文明建設(shè)營造良好的氛圍。因此,將生態(tài)文明融入文化建設(shè)領(lǐng)域,以生態(tài)的理念和思維方式推動生態(tài)文化的創(chuàng)新發(fā)展,將進(jìn)一步提升全民族的生態(tài)意識和文化水平,興起社會主義文化建設(shè)的新高潮。
第四,堅持以人為本的原則,將生態(tài)文明融入社會建設(shè)的各個領(lǐng)域,實現(xiàn)人的全面發(fā)展。隨著經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展,越來越多的社會矛盾凸顯出來。生態(tài)文明本身蘊含著以人為本的思想,強調(diào)人、社會、自然和諧統(tǒng)一,在尊重自然的基礎(chǔ)上實現(xiàn)人與社會的和諧發(fā)展。因此,將生態(tài)文明融入社會建設(shè)的各個方面,在推動社會進(jìn)步的同時,可以實現(xiàn)人與人、人與社會、人與自然的和諧,彰顯社會的公平正義,提升民眾的幸福指數(shù),文明助力小康社會建設(shè),推動中國特色社會主義建設(shè)。
新時代生態(tài)文明建設(shè)的著眼點
中共十九大進(jìn)一步提出新時代生態(tài)文明建設(shè)的思路和舉措,指出構(gòu)建美麗中國應(yīng)該堅持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策,按照節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)的原則著力發(fā)展生態(tài)技術(shù)和工藝,推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展,形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式,從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢,為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境,為全球生態(tài)安全作出貢獻(xiàn)。當(dāng)前我國生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)著眼于以下四方面內(nèi)容:
第一,加強環(huán)境保護(hù)工作,推動生態(tài)系統(tǒng)功能恢復(fù)。針對當(dāng)前環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)功能弱化的現(xiàn)狀,要努力構(gòu)建功能合理、系統(tǒng)完善的生態(tài)安全格局。一方面,制定并實施生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)工程,完善生態(tài)補償機制,推進(jìn)荒漠化、石漠化、水土流失等問題的綜合整治,增強生態(tài)系統(tǒng)的生產(chǎn)能力;另一方面,強化環(huán)境保護(hù)力度,節(jié)能減排、植樹造林,加強水、大氣、土壤等污染的治理與防治,重點解決損害公眾健康的環(huán)境污染問題。生態(tài)文明建設(shè)不是我國孤立的行為,我國應(yīng)在堅持責(zé)任原則、公平原則、各自能力原則的基礎(chǔ)上,同世界各國共同應(yīng)對全球生態(tài)危機,保護(hù)地球的生態(tài)平衡和生態(tài)資源,為中國特色社會主義建設(shè)營造良好的國際生態(tài)環(huán)境。
第二,加強生態(tài)文明的制度建設(shè),建立健全資源開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)補償系統(tǒng)的體制機制,推動形成人、社會、自然和諧發(fā)展的新格局。生態(tài)文明建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,制度建設(shè)要按照社會主義建設(shè)的總體要求,考量資源環(huán)境的生態(tài)效益,將其納入經(jīng)濟社會發(fā)展的評價體系,建立健全生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)體系、考核辦法和獎懲機制。根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī),制定合理的土地資源利用制度、水資源管理制度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。根據(jù)市場經(jīng)濟規(guī)律,深化資源性產(chǎn)品價格和稅費改革,建立資源有償使用制度和生態(tài)補償制度。加強環(huán)境監(jiān)管,健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度。利用媒體和輿論,加強宣傳教育,普及生態(tài)文明理念,增強民眾的環(huán)保意識、節(jié)約意識、監(jiān)督意識,為生態(tài)文明建設(shè)營造良好的社會氛圍。
第三,合理利用國土空間資源,調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),打造優(yōu)美人居環(huán)境,改善生存條件。長期以來我國人口分布不均衡,造成國土資源的開發(fā)利用效率低下。生態(tài)文明建設(shè)要“按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則,加快實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略,推動各地區(qū)嚴(yán)格按照主體功能定位發(fā)展,構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局”。根據(jù)各地區(qū)的實際情況,因地制宜規(guī)劃本地區(qū)的發(fā)展藍(lán)圖,合理利用資源,優(yōu)化國土空間開發(fā)格局。目前,針對環(huán)境問題引發(fā)的各種矛盾,創(chuàng)造優(yōu)美的人居環(huán)境,使生態(tài)環(huán)境建設(shè)的成果造福于民,是生態(tài)文明建設(shè)面臨的重要任務(wù)。通過節(jié)能減排,嚴(yán)格控制大氣污染,逐漸改善河流及周邊地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。在城市,加強環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),增加綠化面積,逐步改善城市生態(tài)環(huán)境;在農(nóng)村,繼續(xù)開展農(nóng)村環(huán)境的綜合整治,改善農(nóng)村的村容村貌,逐漸建立健全農(nóng)村環(huán)境治理的長效機制,維護(hù)農(nóng)村環(huán)境治理的成果。
第四,依靠科技進(jìn)步,轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式,提高資源的利用效率,降低經(jīng)濟社會發(fā)展的生態(tài)成本。水、礦產(chǎn)、土地、能源等自然資源的耗費是工業(yè)發(fā)展所必需的,生態(tài)文明倡導(dǎo)集約型的生產(chǎn)模式,從根本上轉(zhuǎn)變了資源的利用方式。要推進(jìn)科技進(jìn)步,將科學(xué)技術(shù)的最新成果引入生產(chǎn)領(lǐng)域,在更廣的層面鼓勵和推廣低碳產(chǎn)業(yè)和新能源、可再生資源的開發(fā)利用,掀起能源生產(chǎn)和消費領(lǐng)域的二次革命,建立循環(huán)經(jīng)濟體系,降低生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)對資源的消耗,促進(jìn)可回收資源的再利用,降低工業(yè)生產(chǎn)給生態(tài)環(huán)境帶來的副作用,使二者和諧統(tǒng)一。
新時代生態(tài)文明建設(shè)必須堅持中國道路
當(dāng)前,我國將生態(tài)文明提升為國家戰(zhàn)略,納入“五位一體”總體布局。隨著生態(tài)文明建設(shè)逐漸深入,社會主義建設(shè)也將走上生態(tài)文明的道路,這是對中國特色社會主義建設(shè)理論和實踐的創(chuàng)新,是新的中國道路。
第一,新時代生態(tài)文明建設(shè)是拓展中國道路的新篇章。中國特色社會主義建設(shè)必須轉(zhuǎn)變思路,立足我國國情,創(chuàng)新發(fā)展模式,探索中國道路。在生態(tài)危機的背景下,建設(shè)生態(tài)文明,以生態(tài)的價值理念引導(dǎo)社會主義建設(shè);發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟,促進(jìn)經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境和諧統(tǒng)一;共同發(fā)展,引導(dǎo)中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)走生態(tài)文明的道路,豐富和創(chuàng)新中國道路的內(nèi)涵。因此,中國道路是建設(shè)社會主義生態(tài)文明的道路。用生態(tài)文明點燃人類新文明之光,以生態(tài)文明引領(lǐng)世界的未來,這是中華民族偉大復(fù)興的歷史使命,將是中華民族對人類的新的偉大貢獻(xiàn)。
第二,新時代生態(tài)文明建設(shè)是探索中國道路的理論創(chuàng)新。生態(tài)文明概念的提出經(jīng)歷了一個歷史過程。2005年,生態(tài)文明的概念被首次提出,《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護(hù)的決定》提出“依靠科技進(jìn)步,發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟,倡導(dǎo)生態(tài)文明,強化環(huán)境法治,完善監(jiān)管體制,建立長效機制”。中共十七大將生態(tài)文明作為一項戰(zhàn)略任務(wù),并對建設(shè)生態(tài)文明提出了全面系統(tǒng)的要求:“循環(huán)經(jīng)濟形成較大規(guī)模,可再生能源比重顯著上升。主要污染物排放得到有效控制,生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善。生態(tài)文明觀念在全社會牢固樹立。”中共十八大將生態(tài)文明提升到國家戰(zhàn)略的高度,指出“必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念,把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位,融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程,努力建設(shè)美麗中國,實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”。中共十九大在論述生態(tài)文明建設(shè)的重要性時明確提出“堅持人與自然和諧共生”“像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”“實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”等論斷,在論及著力解決突出環(huán)境問題時提出了“打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”的理念,充分彰顯出以習(xí)近平同志為核心的中共中央在生態(tài)文明建設(shè)中的清醒認(rèn)識。
第三,新時代生態(tài)文明建設(shè)是對中國道路偉大實踐的創(chuàng)新。進(jìn)入21世紀(jì),中華民族開啟了偉大復(fù)興的歷史進(jìn)程。生態(tài)文明建設(shè)為中華民族復(fù)興注入了勃勃生機。面對歷史的機遇和挑戰(zhàn),中華民族在中國共產(chǎn)黨的帶領(lǐng)下努力探索民族復(fù)興、國家富強的中國道路。當(dāng)前,生態(tài)文明建設(shè)作為國家戰(zhàn)略,融入社會主義建設(shè)事業(yè)的各個領(lǐng)域,在全社會范圍內(nèi)樹立建設(shè)生態(tài)文明的觀念,轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和生活方式,建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會,發(fā)展低碳經(jīng)濟和循環(huán)經(jīng)濟,正在成為新的社會潮流。我們要將生態(tài)文明建設(shè)作為新的歷史起點,把握機遇,創(chuàng)造新的社會發(fā)展模式,加快生態(tài)社會主義建設(shè)進(jìn)程。