編者按：京津冀協(xié)同發(fā)展是面向未來打造新型首都經(jīng)濟(jì)圈、實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略的需要。近年來，京津冀地區(qū)發(fā)展成效顯著，但仍面臨生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化、城鎮(zhèn)體系發(fā)展失衡、區(qū)域與城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷擴(kuò)大等突出問題。推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展，建立以首都為核心的世界級城市群，是新時(shí)代我國解決區(qū)域不平衡、不協(xié)調(diào)難題的重要實(shí)踐，對于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢具有重大戰(zhàn)略意義。為此，我刊特邀專家學(xué)者撰文，就京津冀協(xié)同發(fā)展的相關(guān)問題進(jìn)行探討?，F(xiàn)將來稿刊載如下。

京津冀協(xié)同發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)調(diào)整

北京師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)部教授 王玉海

京津冀協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)是建立“以首都為核心的世界級城市群”。目的是形成一個(gè)合作共贏的區(qū)域共同體，對內(nèi)承載好首都功能，對外形成以首都為核心的京津冀都市圈，以帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展，躋身和塑造國際經(jīng)濟(jì)新的體系格局。2019年1月16日至18日，在中共中央謀劃提出京津冀協(xié)同發(fā)展五周年之際，習(xí)近平同志又一次赴京津冀考察，為京津冀協(xié)同發(fā)展把脈問診，體現(xiàn)出對這一國家大戰(zhàn)略的殷切期望。京津冀協(xié)同發(fā)展關(guān)鍵在產(chǎn)業(yè)調(diào)整，但這不是在既有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上的取舍，而應(yīng)該是以城市功能定位為導(dǎo)向、以產(chǎn)業(yè)集群為基礎(chǔ)的區(qū)域產(chǎn)業(yè)空間創(chuàng)新，而且不能四面出擊，要選擇臨近重點(diǎn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)集群作為區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工調(diào)整空間再造的突破口。

產(chǎn)業(yè)分工合作是京津冀協(xié)同發(fā)展的核心

京津冀協(xié)同發(fā)展的核心是經(jīng)濟(jì)利益，最難的是產(chǎn)業(yè)分工調(diào)整。京津冀聯(lián)合發(fā)展被提出得很早，但京津冀區(qū)域規(guī)劃編制歷經(jīng)多年卻不能出臺，區(qū)域范圍、功能定位及城市間關(guān)系一直處在深刻的變動(dòng)和激烈的爭論之中。根本原因是經(jīng)濟(jì)利益難以協(xié)調(diào)，具體困難在于產(chǎn)業(yè)布局?jǐn)[放及其產(chǎn)業(yè)調(diào)整轉(zhuǎn)移。因?yàn)槿囟甲非蟾髯缘慕?jīng)濟(jì)利益，關(guān)注的是行政區(qū)范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)體系完整與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，以致北京、天津出現(xiàn)嚴(yán)重的“大城市病”，河北出現(xiàn)尾大不掉的環(huán)京津貧困帶，區(qū)域環(huán)境公共性問題也日益嚴(yán)重。

如今《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》對京津冀的功能定位已明確，三地也相應(yīng)明確了產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)。產(chǎn)業(yè)調(diào)整作為三大率先啟動(dòng)的領(lǐng)域之一，已經(jīng)全面鋪開，并取得了豐碩的成績。但在產(chǎn)業(yè)調(diào)整實(shí)施中卻出現(xiàn)兩種不恰當(dāng)?shù)膬A向：一是盲目看重政府行政力量，似乎一旦規(guī)劃出臺、號令一下，區(qū)域內(nèi)各個(gè)地方各就各位，區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)合作也就自然水到渠成。京津冀協(xié)同發(fā)展繞不過去的是經(jīng)濟(jì)利益，京津冀產(chǎn)業(yè)分工合作機(jī)制不是設(shè)計(jì)出來的，而是相互博弈、逐漸演化生成的。二是簡單看待產(chǎn)業(yè)調(diào)整，以為在既有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上結(jié)合不同地方的功能定位，進(jìn)行“歸大堆”式的取舍，就可以形成京津冀產(chǎn)業(yè)分工合作經(jīng)濟(jì)體系。其實(shí)產(chǎn)業(yè)調(diào)整需要有新的思路，也要有合理的調(diào)整路徑，還要選擇恰當(dāng)?shù)耐黄瓶凇?o:p>

產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新是京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)調(diào)整的新思路

京津冀三地間的產(chǎn)業(yè)調(diào)整是區(qū)域整體產(chǎn)業(yè)的升級轉(zhuǎn)型和空間再造。這意味著京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展要進(jìn)行產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，以期打破既有的行政性地區(qū)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系，形成京津冀“齒合型”產(chǎn)業(yè)分工結(jié)構(gòu)。區(qū)域產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新包括產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈的內(nèi)部構(gòu)造與產(chǎn)業(yè)空間再造兩方面：產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈內(nèi)部構(gòu)造體現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)的“柔性”集聚，這是相對于福特制的“剛性”（大批量標(biāo)準(zhǔn)化）而言的，也就是產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈融入生態(tài)鏈，實(shí)現(xiàn)一二三產(chǎn)融合；而所謂的新產(chǎn)業(yè)空間是指，在新技術(shù)革命的推動(dòng)下，借助互聯(lián)網(wǎng)提供資源共享平臺，區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)通過“企業(yè)網(wǎng)絡(luò)—產(chǎn)業(yè)集群—產(chǎn)業(yè)帶”的演化與空間拓展，在更大的區(qū)域空間上實(shí)現(xiàn)集聚，并將資源配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展與城市功能體系結(jié)合起來，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和區(qū)域競爭力提升。

京津冀區(qū)域產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新及其產(chǎn)業(yè)調(diào)整，不能以現(xiàn)有行政單元產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異化為基礎(chǔ)。京津冀三地產(chǎn)業(yè)階梯很大，但卻一直沒有出現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展梯度轉(zhuǎn)移理論所謂的產(chǎn)業(yè)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，更沒有形成區(qū)域范圍地區(qū)間的產(chǎn)業(yè)分工體系。原因是受條塊分割體制和分稅制的影響，區(qū)域內(nèi)各行政主體都從自身地方利益出發(fā)，各地都追求自成一體的經(jīng)濟(jì)體系，不斷優(yōu)化升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，看重的是自己行政區(qū)范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)門類的齊全和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高級化，于是造成京津冀產(chǎn)業(yè)體系的“大而全”和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重同構(gòu)。盡管京津冀三地發(fā)展程度高低不同，但在產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)上普遍存在著“斷崖”現(xiàn)象。如果不創(chuàng)設(shè)產(chǎn)業(yè)調(diào)整新的基礎(chǔ)，想當(dāng)然地認(rèn)為不同地區(qū)產(chǎn)業(yè)層次差異大，地區(qū)之間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的勢能就大，依據(jù)現(xiàn)有行政區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空間再造就是一句空話。

區(qū)域產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新以產(chǎn)業(yè)集群為基礎(chǔ)、以地區(qū)集聚為特征。產(chǎn)業(yè)集群如今已經(jīng)成為在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中凸起的高地，成為連接不同行政區(qū)產(chǎn)業(yè)的橋梁和載體。環(huán)顧全球，經(jīng)濟(jì)地理視域中產(chǎn)業(yè)集聚引人注目，如美國的硅谷、日本的筑波、印度的班加羅爾、以色列的特拉維夫等都已成為產(chǎn)業(yè)集聚的經(jīng)濟(jì)高地。這是一股產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新興力量，而今進(jìn)一步演化為以城市為主導(dǎo)的都市圈區(qū)域。這既不同于傳統(tǒng)意義上的行政單元地區(qū)力量，也不同于市場經(jīng)濟(jì)條件下跨國公司主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)鏈力量，而是政府介于其中、由企業(yè)和市場共同作用下在一定地區(qū)形成的新勢力。京津冀區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的根基應(yīng)該建立在產(chǎn)業(yè)集群基礎(chǔ)之上。

產(chǎn)業(yè)集群是京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)調(diào)整的新途徑

近年來，京津冀興起以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為載體的產(chǎn)業(yè)集群。北京市生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢突出，天津市制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群競爭優(yōu)勢相對明顯，河北省鋼鐵、服裝產(chǎn)業(yè)集群特色鮮明。只是這些園區(qū)還都局限于行政邊界，但已經(jīng)讓我們看到園區(qū)產(chǎn)業(yè)集群的基礎(chǔ)，這將會(huì)成為促進(jìn)地區(qū)間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)分工的有效途徑。

事實(shí)上，京津冀以園區(qū)為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)集群出現(xiàn)了“握手”趨向。這體現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是借助中關(guān)村先進(jìn)的體制機(jī)制與經(jīng)營運(yùn)作模式，聯(lián)合三地跨區(qū)域共建園區(qū)。二是進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，頒布框架協(xié)議，整合創(chuàng)設(shè)新的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，以此作為新的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移調(diào)整平臺。中關(guān)村初步形成了以天津?yàn)I海中關(guān)村科技園為代表的兩地共建共管園區(qū)、以保定中關(guān)村創(chuàng)新中心為代表的技術(shù)品牌服務(wù)輸出、以石家莊正定中關(guān)村產(chǎn)業(yè)基地為代表的產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同創(chuàng)新、以曹妃甸為代表的科技成果轉(zhuǎn)化等多種合作模式、與雄安新區(qū)合作共建雄安新區(qū)中關(guān)村科技園，形成聯(lián)動(dòng)發(fā)展的科技創(chuàng)新園區(qū)鏈。此外，與中關(guān)村科技園間簽有正式合作協(xié)議的津冀高科技園區(qū)有十家，這為天津、河北主動(dòng)對接北京中關(guān)村科技園，承接中關(guān)村高科技產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，提供了基礎(chǔ)平臺。

同時(shí)，以園區(qū)為載體的產(chǎn)業(yè)集群在整體布局上全面展開。2016年，工信部、京津冀三地政府聯(lián)合發(fā)布《京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移指南》，提出創(chuàng)建“若干（N個(gè)）特色基地”，積極發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)集群。2017年12月，京津冀聯(lián)合制定《關(guān)于加強(qiáng)京津冀產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接重點(diǎn)平臺建設(shè)的意見》，明確指出要以園區(qū)為平臺整合產(chǎn)業(yè)集群。確定公布了4大類46個(gè)平臺組團(tuán)，涉及協(xié)同創(chuàng)新平臺15個(gè)，現(xiàn)代制造業(yè)平臺20個(gè)，服務(wù)業(yè)平臺8個(gè)，農(nóng)業(yè)合作平臺3個(gè)。它們有五個(gè)顯著特點(diǎn)：一是追求產(chǎn)業(yè)的集群化布局，防止布局分散；二是避免“大而全”，防止無序競爭；三是突破既有行政區(qū)劃束縛，防止各自為政；四是巧借既有園區(qū)，充分利用現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)集群基礎(chǔ)；五是將產(chǎn)業(yè)集群化承接平臺與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移調(diào)整有機(jī)結(jié)合。

產(chǎn)業(yè)園區(qū)是京津冀區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群的載體，也是產(chǎn)業(yè)空間調(diào)整再造的抓手。京津冀有望在此基礎(chǔ)上形成較為清晰的產(chǎn)業(yè)分工格局：北京偏重高科技文化創(chuàng)意型產(chǎn)業(yè)，天津傾向于深加工大型制造產(chǎn)業(yè)，而河北趨向資源型產(chǎn)業(yè)和輕型加工產(chǎn)業(yè)。隨著京津冀區(qū)域分工程度的加深，京津冀區(qū)域的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系將在市場競爭中實(shí)現(xiàn)融合。

產(chǎn)業(yè)空間再造要從京津冀整體出發(fā)以點(diǎn)線面來布局

北京城市副中心的確定和雄安新區(qū)的設(shè)立從根本上改變了京津冀空間架構(gòu)。這可能會(huì)打破由來已久的京津各自“單中心”“同心圓”擴(kuò)展的京津冀城市空間結(jié)構(gòu)，改變京津“雙城爭雄”的局面，破解環(huán)京津貧困帶的困境。北京城市副中心和雄安新區(qū)猶如兩個(gè)楔子，在既有京津冀行政格局不變的前提下，以最小的成本，撬動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展，有望構(gòu)建以首都為核，北京（副中心）、天津、雄安三足拱衛(wèi)的“一核三足”格局，培植形成“三葉旋轉(zhuǎn)”的“風(fēng)扇型驅(qū)動(dòng)發(fā)展系統(tǒng)”，在空間上重塑京津冀都市圈三角空間聯(lián)系。這意味著京津冀都市圈的空間架構(gòu)及其城市間關(guān)系結(jié)構(gòu)也已初具雛形。

這就可以從整體區(qū)域出發(fā)按照點(diǎn)線面的關(guān)系布局產(chǎn)業(yè)集群。以產(chǎn)業(yè)集聚為基礎(chǔ)，以產(chǎn)業(yè)功能提升為內(nèi)容，以點(diǎn)線面貫通為目標(biāo)。目的是超越既有的行政格局，體現(xiàn)不同層級城市和地區(qū)的主體功能內(nèi)在聯(lián)系，塑造地區(qū)專業(yè)化分工體系，促成區(qū)域間產(chǎn)業(yè)互動(dòng)合作機(jī)制。

“點(diǎn)”是產(chǎn)業(yè)園區(qū)，這是產(chǎn)業(yè)集群的載體，又是衍生地區(qū)功能的基礎(chǔ)，還是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移調(diào)整的平臺。“線”即《綱要》中規(guī)劃的“三大發(fā)展軸”，包括京津塘高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶、京唐秦濱海先進(jìn)制造產(chǎn)業(yè)帶、京保石新興產(chǎn)業(yè)帶，打破行政隔阻，貫通京津冀，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈與交通線的有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合。“面”即四個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)，也即《綱要》提出的“四大核心功能區(qū)”，是產(chǎn)業(yè)集聚塊狀空間與城市功能特色及其資源環(huán)境支撐條件的統(tǒng)一。這些不同的面其實(shí)就是未來新的產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，它們在京津冀協(xié)同發(fā)展中具有不同的功能作用，聚合輻射效應(yīng)突出，是未來京津冀產(chǎn)業(yè)空間的構(gòu)成板塊。

產(chǎn)業(yè)調(diào)整要選擇臨近重點(diǎn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)集群作為突破口

京津冀產(chǎn)業(yè)調(diào)整不能四面出擊，需要選擇重點(diǎn)地區(qū)作為突破口。按照產(chǎn)業(yè)集群地理相鄰性與組織相鄰性互動(dòng)的規(guī)律，具有地理臨近性的地區(qū)將率先成為產(chǎn)業(yè)調(diào)整的地區(qū)，具體以北京市東部發(fā)展帶為產(chǎn)業(yè)調(diào)整融合的突破口。

東部發(fā)展帶位于北京東南方向。從北京城市副中心到北京亦莊經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)再到塘沽濱海開發(fā)區(qū)，將河北廊坊、天津連成一線。這一地區(qū)主要以京津兩大城市為中心，以京津冀城鎮(zhèn)群為依托，以各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)為載體，串聯(lián)相鄰產(chǎn)業(yè)園區(qū)。主要包括兩條產(chǎn)業(yè)發(fā)展走廊：一條是京津城鎮(zhèn)發(fā)展走廊，由京津塘高速公路、京津公路、京滬鐵路為主軸的交通走廊構(gòu)成；一條是京唐城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展走廊，以京沈高速公路和通香（唐）公路為主軸。它們都以京津塘高速公路和京津城際鐵路等京津之間的重要交通通道為中軸。這一地區(qū)是發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代制造業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主要載體，也是北京疏解城市中心區(qū)產(chǎn)業(yè)與人口的重要區(qū)域。

這一地區(qū)已有一些可行的抓手。一是以北京新機(jī)場建設(shè)為契機(jī)，共建國家級臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)域合作示范區(qū)。二是依托天津?yàn)I海新區(qū)和天津自貿(mào)區(qū)，共建中國投資和服務(wù)貿(mào)易綜合改革創(chuàng)新區(qū)。三是抓住通州北京城市副中心建設(shè)，打造“通武廊”發(fā)展金三角。借此可以抓住重大機(jī)遇，率先取得戰(zhàn)略突破。

以綠色發(fā)展理念推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展

南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所教授 鐘茂初

京津冀協(xié)同發(fā)展是新時(shí)期國家重大發(fā)展戰(zhàn)略之一。以新發(fā)展理念特別是綠色發(fā)展來推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，是這一重大戰(zhàn)略的應(yīng)有之義。筆者認(rèn)為，以綠色發(fā)展理念推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，應(yīng)著重解決好以下幾個(gè)方面的問題。

正視生態(tài)超載的現(xiàn)實(shí)狀況，著力打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)

在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)過程中，首先要準(zhǔn)確認(rèn)識京津冀區(qū)域的生態(tài)承載力及其生態(tài)負(fù)載是否超載，才能有的放矢地確定綠色發(fā)展的努力方向。

如何認(rèn)識京津冀區(qū)域的生態(tài)承載力？“胡煥庸線”（黑河—騰沖線）是一個(gè)重要理論依據(jù)，是反映我國地理特征的重要概念。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，“胡煥庸線”實(shí)質(zhì)上呈現(xiàn)了我國各地區(qū)生態(tài)承載力的空間差異特征，即中國全域的生態(tài)承載力存在自東南向西北（沿著“胡煥庸線”的垂直方向）的梯度遞減特征。從近年來各地空氣環(huán)境質(zhì)量狀況來看，凡是污染嚴(yán)重的城市，絕大部分處于離“胡煥庸線”垂直距離較近的區(qū)域，如臨汾、開封、邢臺、邯鄲、濟(jì)南、鄭州、保定、石家莊、太原、北京、天津等；相反，空氣質(zhì)量相對較好的城市，如海口、舟山、福州、廈門、麗水、珠海、臺州、惠州、深圳等，大多數(shù)均處于離“胡煥庸線”垂直距離較遠(yuǎn)的區(qū)域。

基于這一理論認(rèn)識，在京津冀協(xié)同發(fā)展過程中，應(yīng)在充分認(rèn)識“胡煥庸線”所包含的生態(tài)承載力內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，以尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念，適應(yīng)區(qū)域生態(tài)承載力特征，制定出有針對性的生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)的目標(biāo)和政策，并以此為前置性約束來確定京津冀區(qū)域及所屬各城市的發(fā)展目標(biāo)和政策。毋庸諱言，當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境問題最為嚴(yán)重的區(qū)域，就是離“胡煥庸線”垂直距離較近的地區(qū)和城市，京津冀首當(dāng)其沖。根本原因在于這些地區(qū)的生態(tài)承載力低，而決定生態(tài)負(fù)載的人口密度和經(jīng)濟(jì)密度高。京津冀及其周邊城市無疑是當(dāng)前全國生態(tài)環(huán)境治理的重點(diǎn)區(qū)域，應(yīng)當(dāng)通過調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等來調(diào)整人口密度和經(jīng)濟(jì)密度。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，如果僅僅在京津冀內(nèi)部轉(zhuǎn)移的話，由于該區(qū)域整體上的生態(tài)承載力偏低，且人口密度、經(jīng)濟(jì)密度已經(jīng)較高，環(huán)境治理的效果將會(huì)受到制約。因此，只有在更大區(qū)域范圍內(nèi)尋求生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展，并向生態(tài)承載力相對較高的其他區(qū)域進(jìn)行適當(dāng)?shù)娜丝?、?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移，才能取得更大的成效。

基于上述認(rèn)識可以得出：京津冀城市群的發(fā)展方向是，在消解城市非核心功能的目標(biāo)下，持續(xù)地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整（主要體現(xiàn)在能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整、低效率鋼鐵產(chǎn)能的削減、渤海灣的治理等方面），大幅降低單位經(jīng)濟(jì)規(guī)模的生態(tài)環(huán)境影響，以生態(tài)環(huán)境效率較高的產(chǎn)能去替代生態(tài)環(huán)境效率較低的傳統(tǒng)產(chǎn)能。

生態(tài)聯(lián)系與經(jīng)濟(jì)聯(lián)系有機(jī)結(jié)合，有效解決行政區(qū)劃對生態(tài)聯(lián)系的割裂問題

一般來說，區(qū)域性環(huán)境污染事件或區(qū)域性生態(tài)破壞問題的根本原因是區(qū)域內(nèi)生態(tài)聯(lián)系與經(jīng)濟(jì)聯(lián)系割裂、生態(tài)受益者和生態(tài)責(zé)任者的責(zé)權(quán)利不清、區(qū)域性生態(tài)關(guān)系缺乏制度化合作機(jī)制。京津冀區(qū)域也不例外。

長期以來，區(qū)域間在生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理方面缺乏制度化、市場化、契約化的合作機(jī)制，各地雖然對各自地方的生態(tài)環(huán)境改善做了不少努力，但仍然缺乏對整體生態(tài)環(huán)境進(jìn)行有效保護(hù)的措施。一是處理區(qū)域間生態(tài)關(guān)系仍是行政色彩濃厚的強(qiáng)制措施，享受生態(tài)利益、污染排放往往是無償?shù)?，為保護(hù)生態(tài)環(huán)境所作貢獻(xiàn)和所受損失難以得到合理補(bǔ)償，即使有一些補(bǔ)償也只是臨時(shí)性的，沒有按市場化方式進(jìn)行核算和運(yùn)作，也沒有形成規(guī)范的制度。二是生態(tài)建設(shè)和環(huán)境管理各行其是，層級眾多的分散管理方式難以滿足流域性生態(tài)環(huán)境整治的需要，同一流域的生態(tài)是互相關(guān)聯(lián)的，環(huán)境建設(shè)和整治應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。筆者認(rèn)為，建立起區(qū)域生態(tài)—經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制、解決區(qū)域性生態(tài)環(huán)境問題的根本途徑是：其一，應(yīng)建立完善的生態(tài)補(bǔ)償制度。應(yīng)對各區(qū)域的生態(tài)貢獻(xiàn)和環(huán)境污染損失進(jìn)行核算，為建立合理的生態(tài)補(bǔ)償制度奠定基礎(chǔ)；實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓藏?cái)政政策，中央財(cái)政和生態(tài)受益區(qū)財(cái)政應(yīng)將區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償資金納入常規(guī)性預(yù)算之中，用于補(bǔ)償生態(tài)貢獻(xiàn)大的地區(qū)放棄產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的損失。其二，區(qū)域內(nèi)各地方政府之間應(yīng)基于共同的生態(tài)利益，簽訂有關(guān)生態(tài)受益區(qū)—生態(tài)功能區(qū)責(zé)權(quán)利的具有法律效力的長期合同。經(jīng)濟(jì)學(xué)分析表明，流域的發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)在生態(tài)維護(hù)、環(huán)境治理等方面承擔(dān)主要的責(zé)任，幫助流域欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展，且一次性的幫助是無效的，必須是長久的合作方式才有效。所以，發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)長期通過經(jīng)濟(jì)協(xié)作、資金技術(shù)支持、公共品供給等財(cái)富轉(zhuǎn)移方式換取欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供的生態(tài)利益。其三，區(qū)域內(nèi)應(yīng)進(jìn)行有關(guān)生態(tài)環(huán)境的制度創(chuàng)新。要建立起各地區(qū)間有關(guān)資源環(huán)境外部性問題的解決機(jī)制。應(yīng)實(shí)施市場化生態(tài)環(huán)境政策，在區(qū)域上游和下游之間建立起生態(tài)收益和環(huán)境治理收益的交易機(jī)制，如發(fā)達(dá)地區(qū)購買貧困地區(qū)的生態(tài)功能，以形成激勵(lì)上游地區(qū)維護(hù)生態(tài)環(huán)境的利益機(jī)制。其四，為區(qū)域內(nèi)生態(tài)保護(hù)和生態(tài)建設(shè)進(jìn)行組織創(chuàng)新，如以生態(tài)聯(lián)系為紐帶（各主要河流構(gòu)成了生態(tài)聯(lián)系的紐帶），形成超越行政區(qū)劃的區(qū)域一體化生態(tài)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)和統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境法規(guī)，建立區(qū)域生態(tài)共同發(fā)展基金等。整個(gè)流域應(yīng)成為一個(gè)“生態(tài)—經(jīng)濟(jì)發(fā)展共同體”，區(qū)域間應(yīng)打破行政區(qū)劃，進(jìn)行全區(qū)域的生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體規(guī)劃，從流域內(nèi)上下游地區(qū)之間的生態(tài)聯(lián)系、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系入手，提出中長期的生態(tài)環(huán)境整治目標(biāo)，統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌治理。

總之，京津冀基于生態(tài)聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)合作勢在必行，但要達(dá)到一個(gè)良好狀態(tài)還有很長的路要走。多年來形成的行政區(qū)劃對生態(tài)聯(lián)系的割裂，并不是在短期內(nèi)就能消除的。因此，在京津冀協(xié)同發(fā)展中，各方要充分發(fā)揮市場機(jī)制對合作的基礎(chǔ)性作用，通過市場來引導(dǎo)各方基于共同利益的良性合作。

生態(tài)維護(hù)與貧困治理相結(jié)合，有效解決環(huán)京津貧困帶發(fā)展難題

環(huán)京津貧困帶的治理，對于以綠色發(fā)展理念推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展有著重要的意義。環(huán)京津貧困帶包括河北省與京津接壤的多個(gè)貧困縣，該區(qū)域有如下特點(diǎn)：一是該區(qū)域?yàn)榫┙蚣狡皆貐^(qū)的生態(tài)屏障、城市供水水源地、風(fēng)沙源重點(diǎn)治理區(qū)。為保護(hù)首都及其他城市的水源和防止風(fēng)沙危害，需不斷加強(qiáng)對這一地區(qū)資源開發(fā)和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的限制。二是區(qū)域生態(tài)環(huán)境脆弱，土壤風(fēng)蝕沙化、水土流失情況嚴(yán)重，干旱缺水、區(qū)域降雨量小、旱災(zāi)發(fā)生頻率高。三是區(qū)域資源長期開發(fā)和墾殖，導(dǎo)致該區(qū)域資源呈持續(xù)退化狀態(tài)。四是區(qū)域內(nèi)人口平均密度較高、生態(tài)負(fù)載大。

對于環(huán)京津貧困帶問題，要以生態(tài)維護(hù)與貧困治理相結(jié)合的思路來解決。生態(tài)受益者的責(zé)任缺位、生態(tài)保護(hù)政策與貧困治理政策脫鉤等因素是環(huán)京津貧困帶的主要成因。筆者認(rèn)為，應(yīng)著力實(shí)施兼治貧困與生態(tài)環(huán)境不公平的扶貧項(xiàng)目：一是扶貧項(xiàng)目所針對的貧困，不僅是經(jīng)濟(jì)貧困，也包括生態(tài)貧困，應(yīng)通過多種活動(dòng)達(dá)到綜合性的扶貧開發(fā)目的。如既要解決貧困區(qū)的糧食和水資源等基本生活資源的短缺問題，也要提高貧困者增加收入的能力，提高貧困區(qū)的教育文化水平，提高貧困區(qū)的衛(wèi)生及醫(yī)療保障水平，還要為維護(hù)或改善區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量提供基礎(chǔ)設(shè)施。二是扶貧項(xiàng)目應(yīng)兼具扶貧與維護(hù)生態(tài)環(huán)境公平的雙重作用。項(xiàng)目應(yīng)充分考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性，所采用的技術(shù)應(yīng)符合環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，形成保護(hù)促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)、綜合效益全面提高的格局。以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為前提的扶貧開發(fā)無疑會(huì)加大扶貧成本，減少扶貧的直接成效，但應(yīng)綜合扶貧效益和生態(tài)效益來計(jì)算。三是扶貧項(xiàng)目不是某一部門能夠推動(dòng)完成的，也不是實(shí)施某一項(xiàng)政策就能見效的。貧困治理必然是包含經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、文化教育等方面的綜合治理，因此各種政策措施之間必須互相協(xié)調(diào)。生態(tài)維護(hù)與貧困治理相結(jié)合的扶貧必然是長期性的，應(yīng)作為一項(xiàng)長期性的制度安排，并納入財(cái)政的經(jīng)常性預(yù)算之中。

高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量建設(shè)雄安新區(qū)

高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量建設(shè)雄安新區(qū)，是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。只有落實(shí)綠色發(fā)展理念，才能實(shí)現(xiàn)“把雄安新區(qū)建設(shè)成新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的標(biāo)桿”的戰(zhàn)略目標(biāo)。筆者認(rèn)為，在雄安新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)過程中，應(yīng)充分考慮以下幾方面的綠色發(fā)展問題：第一，雄安新區(qū)所處的地理?xiàng)l件決定了其生態(tài)承載力水平，周邊北京、天津、保定、石家莊等特大城市和大中城市人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)規(guī)模決定了其既有承受的生態(tài)負(fù)載，應(yīng)當(dāng)在充分認(rèn)識其固有的生態(tài)承載力和既有的生態(tài)負(fù)載的基礎(chǔ)上，來判定其可承載的發(fā)展規(guī)模，并以此為前提來確定雄安新區(qū)的人口—經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模。第二，雄安新區(qū)的重要功能是承接北京非首都功能的疏解。但是，在雄安新區(qū)本身生態(tài)承載力有限的條件下，不能簡單地承接北京的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和人口轉(zhuǎn)移，而應(yīng)是以雄安新區(qū)的高質(zhì)量產(chǎn)能去替代北京轉(zhuǎn)移出來的質(zhì)量相對較低的產(chǎn)能，以雄安新區(qū)高效率的產(chǎn)能去替代北京轉(zhuǎn)移出來的效率相對較低的產(chǎn)能，以滿足新需求的產(chǎn)能去替代北京轉(zhuǎn)移出來的傳統(tǒng)產(chǎn)能，以低排放綠色的產(chǎn)能去替代北京轉(zhuǎn)移出來的高污高耗產(chǎn)能。第三，白洋淀是雄安新區(qū)的重要生態(tài)功能區(qū)，在實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)和生態(tài)修復(fù)的前提下，要有效協(xié)調(diào)好白洋淀區(qū)域居民承擔(dān)的生態(tài)成本與雄安新區(qū)整個(gè)區(qū)域分享的生態(tài)功能之間的利益—責(zé)任關(guān)系。

以重大項(xiàng)目為抓手推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授 楊宏山

當(dāng)前，京津冀三地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距較大，北京和天津集聚了大量優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源，城市規(guī)模巨大，發(fā)展水平全國領(lǐng)先，河北省環(huán)京津城市群體量較小，綜合實(shí)力較弱，環(huán)境污染問題突出。中共十九大報(bào)告提出，以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”，推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展，調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)。推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，既要增進(jìn)理論認(rèn)知，也要找準(zhǔn)抓手，力求取得顯著成效。

區(qū)域合作的三種治理模式

隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，區(qū)域協(xié)同發(fā)展成為京津冀區(qū)域治理的現(xiàn)實(shí)課題。區(qū)域協(xié)同發(fā)展需要建立一定的跨域治理機(jī)制，促使區(qū)域內(nèi)地方政府相互合作，推進(jìn)政策協(xié)同，以解決單個(gè)政府不能解決的問題。

根據(jù)運(yùn)作方式不同，區(qū)域合作的治理模式可分為網(wǎng)絡(luò)治理、契約治理、科層治理三種類型。

網(wǎng)絡(luò)治理模式是在區(qū)域內(nèi)建立起協(xié)商網(wǎng)絡(luò)，將有關(guān)各方納入進(jìn)來，就跨域性問題進(jìn)行協(xié)商，通過交流進(jìn)行利益協(xié)調(diào)，尋求合意性共識，各方基于互惠、信任開展合作。網(wǎng)絡(luò)治理模式較為靈活，能夠容納各方參與者，可在較短時(shí)間內(nèi)付諸實(shí)施。網(wǎng)絡(luò)治理的缺點(diǎn)在于，隨著參加方數(shù)量的增多，各方的目標(biāo)訴求具有差異性，協(xié)商中充滿了利益博弈，需要耗費(fèi)很多時(shí)間和精力，即使達(dá)成一致意見，在執(zhí)行中也面臨著核查難題。

契約治理模式是在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，就某一議題或項(xiàng)目達(dá)成政府間協(xié)議，以契約方式對各方的權(quán)利和義務(wù)做出明確規(guī)定，促使各方在政策執(zhí)行中采取協(xié)同行動(dòng)。與網(wǎng)絡(luò)治理相比，契約治理更為規(guī)范，各方的權(quán)利和義務(wù)更為明晰，可提升府際協(xié)同的預(yù)期性。契約模式也有局限性，當(dāng)?shù)胤秸哪繕?biāo)訴求差距較大時(shí)，達(dá)成府際協(xié)議的難度很大，對組織者的溝通、協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)能力要求較高。

科層治理模式是在更高層次政治權(quán)威的主導(dǎo)下，通過頂層設(shè)計(jì)，成立區(qū)域性的府際協(xié)作機(jī)制，通過授權(quán)和讓渡的方式，將原來由地方政府自主行使的部分權(quán)力，讓渡給多方參與的府際協(xié)作機(jī)構(gòu)行使，由其組織跨域性議題審議，統(tǒng)籌推進(jìn)跨域性的重大項(xiàng)目?？茖又卫淼母H協(xié)作機(jī)構(gòu)包括區(qū)域性政府、特區(qū)委員會(huì)、臨時(shí)性議事機(jī)構(gòu)等多種形式。與網(wǎng)絡(luò)治理、契約治理相比，科層治理模式引入了高層政治權(quán)威，具有很強(qiáng)的動(dòng)員能力，有利于降低交易成本，促使外部效應(yīng)內(nèi)部化。與分散化、小規(guī)模的公共服務(wù)體系相比，在更大范圍內(nèi)統(tǒng)籌公共資源配置，有利于提升區(qū)域治理的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。但科層治理模式需要設(shè)立新機(jī)構(gòu)，運(yùn)行成本較高，凡事都依賴科層治理模式，不僅會(huì)削弱地方自主性，也存在決策擁擠問題，不利于提升公共治理的回應(yīng)性和韌性。

京津冀區(qū)域合作的模式變遷

京津冀區(qū)域合作起步于松散的網(wǎng)絡(luò)治理模式，在實(shí)踐中又發(fā)展出契約治理、科層治理的運(yùn)作模式，逐漸形成復(fù)合型的區(qū)域治理體系。其中，網(wǎng)絡(luò)治理、契約治理由京津冀三地政府及相關(guān)單位自主運(yùn)作，彼此基于協(xié)商一致原則開展跨域合作，包括府際協(xié)議、執(zhí)行協(xié)作、項(xiàng)目合作等；科層治理由中央政府牽頭，搭建議事協(xié)調(diào)機(jī)制，將京津冀三方納入進(jìn)來，制定《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，以重點(diǎn)工作和重大項(xiàng)目為抓手，通過高位協(xié)調(diào)，促使有關(guān)各方突破行政壁壘，加快推進(jìn)重大項(xiàng)目落地。

京津冀三地的區(qū)域合作行動(dòng)，最早可追溯到20世紀(jì)80年代。改革開放后，三地面臨很多問題，需要彼此溝通，如產(chǎn)業(yè)分工和合作、交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、人口流動(dòng)與管理、環(huán)境污染治理等。1988年，北京與河北環(huán)京地區(qū)的六個(gè)地市組建了開放式、網(wǎng)絡(luò)型的協(xié)作組織——環(huán)京經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)，通過建立市長、專員聯(lián)席會(huì)議制度，致力于推動(dòng)企業(yè)間聯(lián)合與合作。從實(shí)際結(jié)果看，這種區(qū)域協(xié)作的會(huì)議機(jī)制一直走走停停，府際合作缺少常態(tài)化的抓手。

20世紀(jì)90年代，一些研究者提出京津冀三地要擺脫“就北京論北京、就天津論天津、就河北論河北”的思維方式，提出把京津冀作為不可分割的整體看待，主張推進(jìn)區(qū)域一體化。2004年2月，國家發(fā)改委召集北京，天津，河北省暨秦皇島、承德、張家口、保定、廊坊、滄州、唐山等市，召開了京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研討會(huì)，達(dá)成了加強(qiáng)區(qū)域合作的“廊坊共識”，提出推進(jìn)區(qū)域一體化，啟動(dòng)京津冀區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃和重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃編制工作。當(dāng)年6月，北京、天津、山西、內(nèi)蒙古等七省市區(qū)在廊坊召開環(huán)渤海合作機(jī)制會(huì)議，決定成立區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)席會(huì)議。此后，環(huán)渤海合作召開了數(shù)次聯(lián)席會(huì)議。從實(shí)際結(jié)果看，每次會(huì)議只是通過一些原則性承諾或倡議，大多停留于宣傳層面，缺少操作性的行動(dòng)方案。

由于網(wǎng)絡(luò)治理模式的成效不明顯，在實(shí)踐中，契約治理和科層治理模式逐漸發(fā)展起來。契約治理以契約形式明確各方權(quán)利和義務(wù)，促使各方采取協(xié)同行動(dòng)；科層治理模式由中央政府牽頭，搭建議事協(xié)調(diào)機(jī)制，制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，促使京津冀三地在政策實(shí)施中采取協(xié)作行動(dòng)?？缬蛑卫砩婕岸鄠€(gè)地方政府，各自治理的優(yōu)先目標(biāo)具有差異性。開展跨域治理既要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力的作用，推動(dòng)各方開展對話，凝聚共識，也要選準(zhǔn)抓手，力求精準(zhǔn)發(fā)力，做到“一子落定、滿盤皆活”，產(chǎn)生立竿見影的效果。

京津冀三地的政治地位不對等，開展橫向協(xié)商存在話語權(quán)不平等的現(xiàn)實(shí)問題。三地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距較大，既不能搞齊步走，也不能繼續(xù)擴(kuò)大差距。基于現(xiàn)實(shí)考量，中共中央提出京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，選擇有條件的區(qū)域率先推進(jìn)，通過試點(diǎn)示范帶動(dòng)其他地區(qū)發(fā)展。為此，國務(wù)院組建了京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組及專家咨詢委員會(huì)，構(gòu)建了高位協(xié)調(diào)的科層治理模式。該領(lǐng)導(dǎo)小組為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，組長由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，成員由國務(wù)院有關(guān)部委、北京市、天津市、河北省的負(fù)責(zé)同志組成。

在京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組的推動(dòng)下，2014年，北京市與河北省簽署了一系列合作協(xié)議，包括共同建設(shè)曹妃甸示范區(qū)、北京新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，共同推進(jìn)中關(guān)村與河北科技園區(qū)合作，共同推進(jìn)張承地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)、交通一體化合作，共同推進(jìn)物流業(yè)協(xié)同發(fā)展等內(nèi)容。除省級合作外，北京市相關(guān)單位與河北省一些城市也簽訂了大量合作項(xiàng)目。例如，北京汽車集團(tuán)與滄州市達(dá)成戰(zhàn)略合作協(xié)議，雙方合作建設(shè)滄州工廠項(xiàng)目，打造河北省最大的汽車產(chǎn)業(yè)集群。

為有效疏解北京非首都功能，調(diào)整京津冀區(qū)域發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)，支持河北省城市群加快發(fā)展步伐，中共中央、國務(wù)院決定設(shè)立河北雄安新區(qū)。中共十九大報(bào)告提出“高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)雄安新區(qū)”。京津冀協(xié)同發(fā)展形成了更為清晰的行動(dòng)路線圖，即以“一疏一建”為路徑，以重大項(xiàng)目規(guī)劃為抓手，推動(dòng)北京市與河北省及雄安新區(qū)通力協(xié)作，加快培育新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極，合力打造京津冀世界級城市群。

京津冀協(xié)同發(fā)展的政策抓手

推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展和雄安新區(qū)建設(shè)，需要遵循互利共贏原則，推進(jìn)重大項(xiàng)目規(guī)劃和建設(shè)，提高跨域治理的實(shí)際成效。

以重大項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)為抓手，推動(dòng)京津冀三地合力打造世界級城市群。當(dāng)前，北京和天津兩個(gè)超大城市集聚了大量優(yōu)質(zhì)資源，對周邊地區(qū)的“虹吸效應(yīng)”顯著，而河北省毗鄰城市的體量相對較小，綜合實(shí)力相對較弱。推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，需要通過政策手段，在重大項(xiàng)目規(guī)劃、重要基礎(chǔ)設(shè)施布局、建設(shè)用地指標(biāo)等方面，對河北省環(huán)京津城市群發(fā)展給予必要支持。在非首都功能疏解的政策背景下，京冀可基于互利共贏原則，構(gòu)建重大項(xiàng)目共建共享機(jī)制，攜手推動(dòng)教育、科研、醫(yī)療等領(lǐng)域的優(yōu)質(zhì)資源向河北省城市群布局發(fā)展，提升公共服務(wù)水平。

推進(jìn)城市群之間的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升交通便捷化水平。道路交通基礎(chǔ)設(shè)施對區(qū)域發(fā)展具有先導(dǎo)作用，推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展需要爭取國家發(fā)改委、交通運(yùn)輸部等部委支持，加快主要城市之間的高鐵、城際鐵路、高速公路等道路網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，完善城際道路交通體系，全面打通跨界“斷頭路”，實(shí)現(xiàn)邊界城鎮(zhèn)之間交通順暢銜接。同時(shí)，要加強(qiáng)道路交通管理、運(yùn)營及行駛監(jiān)管等政策協(xié)同，推進(jìn)交通智能化和服務(wù)聯(lián)動(dòng)化，推進(jìn)交通“一卡通”兼容使用，提升交通運(yùn)輸組織和服務(wù)現(xiàn)代化水平。

推進(jìn)非首都功能疏解與雄安新區(qū)建設(shè)有效對接，支持雄安新區(qū)盡快形成磁場效應(yīng)。雄安新區(qū)的基本定位是非首都功能疏解的集中承載地。雄安新區(qū)吸引首都現(xiàn)有和新增人口，需要具備與首都大體相當(dāng)?shù)膬?yōu)質(zhì)公共服務(wù)體系。目前，雄安新區(qū)的公共服務(wù)體系不僅與北京、天津相差懸殊，與保定、石家莊等城市相比也有明顯差距。新區(qū)建設(shè)有必要以優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源集聚為先手棋，出臺激勵(lì)政策，支持有意愿的在京（津）單位向雄安新區(qū)轉(zhuǎn)移發(fā)展，支持一流高校、科研機(jī)構(gòu)整體遷往雄安新區(qū)，或設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。隨著優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源不斷積聚，雄安新區(qū)就會(huì)增強(qiáng)對高端高新產(chǎn)業(yè)、高層次人才的吸引力，走上高起點(diǎn)、可持續(xù)之路。

開展政治動(dòng)員，提供政策激勵(lì)，支持在京國有企業(yè)總部及分支機(jī)構(gòu)向雄安新區(qū)轉(zhuǎn)移。設(shè)立雄安新區(qū)是中共中央為推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展做出的重大決策部署，是繼深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海浦東新區(qū)之后又一具有全國意義的新區(qū)。雄安新區(qū)建設(shè)既要堅(jiān)持高點(diǎn)站位，也要在起步階段提供強(qiáng)有力的政策激勵(lì)。為爭取早日取得成效，有必要通過政治動(dòng)員手段，輔以相應(yīng)的政策激勵(lì)，引導(dǎo)在京國有企業(yè)總部及分支機(jī)構(gòu)向雄安新區(qū)轉(zhuǎn)移，支持雄安新區(qū)吸引北京高科技企業(yè)疏解轉(zhuǎn)移。同時(shí)，也要出臺專項(xiàng)政策，推動(dòng)在京各類事業(yè)單位向雄安新區(qū)疏解，引導(dǎo)現(xiàn)有在京科研機(jī)構(gòu)有序向雄安新區(qū)疏解，支持雄安新區(qū)建設(shè)新的國家級科技創(chuàng)新平臺。

增進(jìn)干部人才交流，為河北省加快發(fā)展提供智力支持和人才支撐。推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，既要攜手制訂發(fā)展規(guī)劃、推動(dòng)重大項(xiàng)目合作，也要全方位開展干部人才交流。從2015年開始，北京市和河北省合作啟動(dòng)了“京冀干部人才雙向掛職”項(xiàng)目，每年互派百名干部到對方相關(guān)部門掛職。推進(jìn)京冀全方位協(xié)同合作，除了機(jī)關(guān)干部掛職交流之外，還要推進(jìn)教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、科技研發(fā)、企業(yè)管理等領(lǐng)域的人才交流，通過人才派出、掛職交流、對口幫扶等方式，引入先進(jìn)管理理念，學(xué)習(xí)外部管理經(jīng)驗(yàn)，為加快發(fā)展提供智力和人才支持。

切實(shí)提升京津冀人力資本發(fā)展水平

河北大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授 王金營

作為一項(xiàng)重大國家戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展是面向未來打造新的經(jīng)濟(jì)增長極、建設(shè)世界級城市群、推進(jìn)區(qū)域發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新的需要。在京津冀協(xié)同發(fā)展中，無論是產(chǎn)業(yè)升級、轉(zhuǎn)移和成長、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，還是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧融洽，提升人民生活幸福指數(shù)，都需要具備一定人力資本支撐。

京津冀地區(qū)人力資本現(xiàn)狀

為達(dá)成完善城市群布局和形態(tài)，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，建設(shè)世界級城市群和帶動(dòng)北方腹地發(fā)展成為新的增長極等諸多目的，實(shí)現(xiàn)京津冀優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏、扎實(shí)推進(jìn)，其最為關(guān)鍵的要素是具備充分的人力資本支撐。丹尼爾·貝爾在《后工業(yè)社會(huì)的來臨》中指出技術(shù)是后工業(yè)社會(huì)的一個(gè)中軸，另一個(gè)中軸是知識。知識和技術(shù)在具體的社會(huì)體制中才能得以實(shí)現(xiàn)，并且是通過人表現(xiàn)出來的。無論政策如何指引，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都需要以人為主導(dǎo)，以人力資本為支撐。

京津冀經(jīng)濟(jì)增長及分布

考察京津冀協(xié)同化發(fā)展，將三個(gè)地區(qū)合并為一地，從總體上考察其經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人力資本的概況，會(huì)比較直觀地看出該區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)狀，從而可以看到該區(qū)域內(nèi)各省市的具體情況和差異。將京津冀三地合并后，人均GDP一致呈持續(xù)增長態(tài)勢，只是經(jīng)濟(jì)增長速度在緩慢下行。然而，這種增長在區(qū)域內(nèi)卻存在較大的差距和非平衡性。河北人均GDP不及京津的1/2，而且近年來增長速度也落后于京津，沒有出現(xiàn)追趕效應(yīng)。河北經(jīng)濟(jì)發(fā)展落差較大，區(qū)域之間不協(xié)調(diào)、不協(xié)同，中心城市（北京和天津）沒有起到足夠的帶動(dòng)和輻射作用，而河北自身發(fā)展除受到環(huán)境保護(hù)和消減產(chǎn)能的影響，其經(jīng)濟(jì)又缺乏活力。顯然，京津冀地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上協(xié)同性仍然是不足的。

京津冀人力資本發(fā)展水平極不均衡

比較幾個(gè)大區(qū)域和增長極，京津冀地區(qū)的人力資本體量優(yōu)勢比較突出，北京每萬人中具有大專學(xué)歷的有1293人，具有大學(xué)本科學(xué)歷的有2214人，具有研究生學(xué)歷的有940人；相對于長三角、珠三角兩大城市群，大學(xué)本科以上高層級人力資本體量最大的是北京，每萬人中有3154人，其次是上海2002人、天津1533人；大專以上學(xué)歷人員最為集中的也是北京，每萬人中有4447人，其次是上海3215人、天津2725人。從總量來看，京津冀地區(qū)的人力資本積累有了一定的基礎(chǔ)，而且中心城市人力資本水平較高，但是從區(qū)域內(nèi)部分布來看，河北人力資本水平較低，每萬人中具有大專以上學(xué)歷人數(shù)為923人，與京津相比呈現(xiàn)出斷崖式的落差，而且與中心城市的差距也比長三角和珠三角的省份要大很多，這便使得京津冀整體區(qū)域的人力資本積累不足，平均水平較低。從創(chuàng)新人力資本看，京津冀三地每萬人中R&D（研發(fā)）碩士博士人員北京達(dá)25人，天津?qū)⒔?1人，河北僅有2.6人；R&D全時(shí)工作人員北京每萬人中有13.7人，天津有5.6人，河北僅有1人。整體水平較高，但是河北落差較大。這在一定程度上說明了三地經(jīng)濟(jì)區(qū)域協(xié)調(diào)不容易快速達(dá)成，河北省在諸多要素沒有優(yōu)勢的情況下，目前的人力資本儲備顯然不能滿足配合協(xié)同的基本條件。

此外，在高層次人力資本投資和人才培養(yǎng)方面，各省統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示，2016年北京的高等院校達(dá)91所，天津達(dá)55所，河北為120所，區(qū)域整體人力資本投資能力和人才培養(yǎng)能力較強(qiáng)。然而，河北省雖然有120所高等院校，但是省域內(nèi)并無一所一流大學(xué)、一流學(xué)科學(xué)?；蛘呓逃恐睂俑咝＃瞬啪奂芰腿肆Y本投資能力仍然存在巨大落差。不得不說，在這斷崖式的差距后面，必然導(dǎo)致河北產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)乃至市場環(huán)境難與京津協(xié)同。

總之，以上分析發(fā)現(xiàn)，京津冀整體具備一定人力資本存量和水平，但是內(nèi)部人力資本的差異化分布，尤其是高層次人才的斷崖式分布，是時(shí)下極為棘手的問題。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展沒有人力資本的支撐將成為無源之水，無本之木，如果沒有人力資本的協(xié)同也無法實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展。

京津冀地區(qū)人力資本對于經(jīng)濟(jì)增長的作用發(fā)揮不足

如前文分析，京津冀地區(qū)是高端人力資本最密集的地區(qū)，人力資本比較集中，從北京、天津分別獨(dú)立統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)中可以看到人均GDP在全國都是名列前茅的，這與其高水平的人力資本儲備十分吻合。但是，一旦將京津冀數(shù)據(jù)合并后，整體經(jīng)濟(jì)質(zhì)量和增長速度就會(huì)有明顯的下降，人均GDP遠(yuǎn)不如長三角和珠三角地區(qū)，這與該地區(qū)的人力資本優(yōu)勢極不匹配。

切實(shí)提升京津冀人力資本發(fā)展水平

通過以上分析發(fā)現(xiàn)，盡管京津冀整體人力資本存量有一定基礎(chǔ)，但是三地人力資本分布落差和異質(zhì)性都較大，河北省存在人力資本阻斷效應(yīng)，不能在推動(dòng)協(xié)同發(fā)展中優(yōu)化循環(huán)。在環(huán)境約束下，如何提升經(jīng)濟(jì)質(zhì)量，是個(gè)需要長期關(guān)注的話題。如何實(shí)現(xiàn)人力資本的異質(zhì)性發(fā)展，使區(qū)域協(xié)同呈動(dòng)態(tài)化演進(jìn)、打破行政壁壘、發(fā)揮市場配置作用，這些都是京津冀協(xié)同發(fā)展中亟待解決的問題。

人文環(huán)境創(chuàng)新：人是社會(huì)性的，以系統(tǒng)化思路發(fā)展人

河北急需提升人力資本存量，增強(qiáng)人力資本聚集能力，同時(shí)也需要營造整體區(qū)域良好的人文環(huán)境，實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)的均等化，促進(jìn)京津人力資本和高端人才合理、高效地服務(wù)整體區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。尤其對于高素質(zhì)的創(chuàng)新型、管理型等高層級人力資本，良好的公共服務(wù)、人文環(huán)境等“軟氛圍”是必不可少的。市場化機(jī)制和制度保障的作用，在這種氛圍中會(huì)被增強(qiáng)。對于河北省來說，雄安是偉大的契機(jī)，可以借雄安新區(qū)建設(shè)，不斷創(chuàng)新人文環(huán)境，提供配套政策，改變當(dāng)前人才分布格局，為承接京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展積累人力資本。

體制機(jī)制創(chuàng)新：以市場為引導(dǎo)提升和優(yōu)化人力資本配給

盡管京津兩個(gè)中心城市人力資本聚集程度較高，但是人力資本作用、效率與世界發(fā)達(dá)國家和長三角的上海、珠三角的深圳和廣州相比，還是存在一定差距；而且京津冀的整體協(xié)同性較差，京津?qū)τ诤颖笔o論在人力資本要素還是資本要素方面都還存在虹吸效應(yīng)。究其原因在于京津冀三地在市場機(jī)制、財(cái)稅體系、企業(yè)資源等方面具有巨大差異，存在“一畝三分地”的問題。除了要打破“一畝三分地”體制外，還需要從要素價(jià)格協(xié)商、人力資本價(jià)值平衡、稟賦資源價(jià)值補(bǔ)償?shù)仁袌鰴C(jī)制以及財(cái)稅體系對接和企業(yè)資源共享上實(shí)現(xiàn)協(xié)同。這需要一方面促進(jìn)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈條優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)分工合理、京津產(chǎn)業(yè)功能轉(zhuǎn)移，充分利用河北廣闊腹地，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)；另一方面使區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)新研發(fā)等外部性內(nèi)部化，實(shí)現(xiàn)要素價(jià)格協(xié)商一致、加強(qiáng)專利保護(hù)、人才資源共享等，有效解決人力資本問題。同時(shí)，借助雄安新區(qū)建設(shè)，促進(jìn)京津冀城市群層級優(yōu)化，吸納并促進(jìn)三地人力資本提升和優(yōu)化分布，提高人力資本的效率。

強(qiáng)化整體性思想：在市場與政府相互促進(jìn)中不斷優(yōu)化發(fā)展質(zhì)量

北京、天津在京津冀城市群的作用，體現(xiàn)為對外與世界接軌、對內(nèi)向河北省乃至全國輻射的雙向作用。但是，在促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展中僅僅靠輻射作用是不夠的，雄安新區(qū)的崛起必將起到承接和帶動(dòng)的作用。因此，大力推進(jìn)雄安新區(qū)建設(shè)和發(fā)展是必然選擇，也是強(qiáng)化京津冀整體協(xié)同發(fā)展思想的體現(xiàn)。這將改善京津冀城市群整體較世界水平仍不突出的現(xiàn)狀，彌補(bǔ)區(qū)域人力資本配置市場化的不足，通過政府主導(dǎo)可以加強(qiáng)比較優(yōu)勢動(dòng)態(tài)化演進(jìn)，帶動(dòng)河北省人力資本的聚集和提升，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高水平發(fā)展。

如何破解環(huán)京津貧困帶的發(fā)展難題

北京市社會(huì)科學(xué)院市情調(diào)研中心副研究員 何仁偉

環(huán)京津貧困帶的形成受到區(qū)域總體社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與城鎮(zhèn)化等因素的影響，有效的貧困治理對于北京在社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等方面均具有重要的戰(zhàn)略意義。

環(huán)京津貧困帶概況

環(huán)京津貧困帶是指環(huán)繞在北京和天津周邊，由河北張家口、承德、保定等地區(qū)的25個(gè)貧困縣組成的“C”形貧困區(qū)域。環(huán)京津貧困帶現(xiàn)有200多萬絕對貧困人口，貧困程度深且集中連片，是我國燕山—太行山集中連片特困區(qū)的重要部分。2015年貧困帶農(nóng)民人均純收入、人均GDP、人均公共財(cái)政預(yù)算收入分別為全國平均水平的66%、42%和11%。

環(huán)京津貧困帶的形成與北京的優(yōu)勢地位有著較強(qiáng)的相關(guān)性，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，歷史性因素導(dǎo)致貧困。張、承、保等地素有京畿重地之稱，為保障北京安全，長期被列為軍事禁區(qū)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到制約。第二，生態(tài)抑制型貧困。生態(tài)環(huán)境脆弱，且負(fù)有保護(hù)首都水源和涵養(yǎng)生態(tài)的特殊使命，產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到限制。第三，政策性因素導(dǎo)致貧困。由于缺乏合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，貧困帶承擔(dān)了沉重的生態(tài)保護(hù)義務(wù)，卻沒有享受到應(yīng)有的生態(tài)保護(hù)權(quán)益。第四，“虹吸效應(yīng)”加劇要素貧困。北京與貧困帶在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的強(qiáng)弱格局，致使位于磁場核心的北京對貧困帶市場要素產(chǎn)生較強(qiáng)大的“虹吸效應(yīng)”。

社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素對貧困帶的影響

區(qū)域總體社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對貧困的影響。在區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素中，人均二三產(chǎn)業(yè)增加值和人均公共財(cái)政預(yù)算收入對農(nóng)民人均純收入具有促進(jìn)作用。環(huán)京津貧困帶與京津冀的總體發(fā)展水平存在巨大的差異，其人均二三產(chǎn)業(yè)增加值分別為京、津、冀的20.20%、21.01%和62.09%，人均公共財(cái)政預(yù)算收入分別是京、津、冀的9.89%、13.27%和39.35%。人均二三產(chǎn)業(yè)增加值對農(nóng)民人均純收入的作用可以從兩方面解釋：在貧困地區(qū)，隨著二三產(chǎn)業(yè)增加值的增大，對農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸納能力越來越強(qiáng)，使得農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的比例越來越小。一方面，工資性收入和非農(nóng)經(jīng)營收入增加了農(nóng)民的純收入，并逐漸由農(nóng)民收入的補(bǔ)充變成收入的主體；另一方面，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力逐步向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，減少了人口這個(gè)分母，耕地資源的負(fù)擔(dān)得到減輕，從而促進(jìn)了農(nóng)村從業(yè)人員的純收入的提高。人均公共財(cái)政預(yù)算收入對農(nóng)民收入的促進(jìn)作用表明，隨著地方財(cái)政可支配收入的增加，政府對農(nóng)村財(cái)政的直接支持也會(huì)隨之增加，從而促進(jìn)農(nóng)戶收入的增加。所以，環(huán)京津貧困帶應(yīng)大力發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和地方財(cái)政收入增加，從而帶動(dòng)農(nóng)民增收。

農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對貧困的影響。在農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素中，人均農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力和單位農(nóng)業(yè)從業(yè)人員增加值對農(nóng)民人均純收入具有促進(jìn)作用。環(huán)京津貧困帶與河北和天津的農(nóng)村發(fā)展水平存在較大差異，其人均農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力分別為天津、河北的56.57%和79.25%（北京無相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)），單位鄉(xiāng)村從業(yè)人員增加值分別是京、津、冀的43.47%、47.84%和90.97%。一般而言，農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力與農(nóng)民人均純收入呈正相關(guān)關(guān)系，說明機(jī)械化水平提高，一方面可以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營純收入的增加；另一方面可以釋放部分勞動(dòng)力向其他產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從而增加非農(nóng)經(jīng)營收入和工資收入，促使農(nóng)民增收。單位農(nóng)業(yè)從業(yè)人員增加值的提高可以促進(jìn)農(nóng)民增收，說明農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以提高農(nóng)民生產(chǎn)效率，增加農(nóng)民純收入。

農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與城鎮(zhèn)化對貧困的影響。農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)人員比重和城鎮(zhèn)化率對農(nóng)民人均純收入具有促進(jìn)作用。環(huán)京津貧困帶與京、津、冀的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與城鎮(zhèn)化水平存在著巨大的差異，其農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)人員比重分別為京、津、冀的39.47%、55.25%和66.07%，城鎮(zhèn)化率分別是京、津、冀的45.28%、47.23%和73.46%。目前我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)或貧困地區(qū)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)面臨諸多問題，其中最突出的問題是農(nóng)村地區(qū)存在大量剩余勞動(dòng)力以及農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平低下，嚴(yán)重制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和貧困農(nóng)民收入水平的提高。農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與城鎮(zhèn)化水平之間是互促互進(jìn)的辯證關(guān)系，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移是城鎮(zhèn)化的有效途徑，城鎮(zhèn)化是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的必由之路。因此，緩解環(huán)京津農(nóng)村的貧困必須從農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化兩方面著手，在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，找到合理的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移途徑和方式。

北京參與貧困帶治理的戰(zhàn)略意義

北京鑲嵌在河北省的空間范圍之內(nèi)，特殊的地理位置使得環(huán)京津貧困帶的治理在政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等方面均具有重要的戰(zhàn)略意義。

第一，有利于提升首都城市形象，維護(hù)首都社會(huì)安全。從社會(huì)、政治視角看，環(huán)京津貧困帶與北京巨大的經(jīng)濟(jì)落差，使得周邊大量貧困人口涌入北京謀生，但就業(yè)困難且勞動(dòng)薪酬不高，不可避免形成城市貧困階層和貧困居住區(qū)，直接影響首都城市形象和社會(huì)安全。貧困治理可以縮小貧困帶與北京的經(jīng)濟(jì)落差，使部分貧困人口實(shí)現(xiàn)就地謀生，進(jìn)入北京的勞動(dòng)力素質(zhì)得到提高，從而對首都的城市形象和社會(huì)安全產(chǎn)生積極作用。

第二，有利于改善首都環(huán)境質(zhì)量，維護(hù)首都生態(tài)安全。從生態(tài)視角看，貧困帶的生態(tài)環(huán)境惡化將嚴(yán)重影響北京的生態(tài)環(huán)境、大氣環(huán)境質(zhì)量以及城市供水安全。環(huán)京津貧困帶是首都的生態(tài)屏障、風(fēng)沙源重點(diǎn)治理區(qū)、城市供水水源地，北京多次出現(xiàn)供水危機(jī)、官廳水庫飲用水水質(zhì)變差、強(qiáng)沙塵暴天氣都與貧困帶的生態(tài)環(huán)境有直接關(guān)系。因此，采取綜合性扶貧治貧措施，促進(jìn)貧困帶內(nèi)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，可以改善首都環(huán)境質(zhì)量，從而維護(hù)首都生態(tài)安全。

第三，有利于推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展，為有序疏解非首都功能創(chuàng)造良好的區(qū)域環(huán)境。從經(jīng)濟(jì)視角看，環(huán)京津貧困帶的長期存在，不利于京津冀協(xié)同發(fā)展的推進(jìn)。在地理空間上，落后破敗的貧困農(nóng)村環(huán)繞著繁花似錦的現(xiàn)代化大都市，形似相依相偎，實(shí)則云泥異路，天差地別的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平將嚴(yán)重影響北京非首都功能的疏解以及京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，采取有效的治貧措施，彌補(bǔ)環(huán)京津貧困帶這一區(qū)域發(fā)展短板，將有利于京津冀協(xié)同發(fā)展的推進(jìn)和國家總體戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，為北京非首都功能的疏解和“大城市病”的治理營造良好的外部環(huán)境。

北京參與貧困帶治理的對策建議

北京與河北“地緣相接、人緣相親、地域一體、文化一脈”，北京作為首都，助力馳援環(huán)京津貧困帶，是義不容辭的政治責(zé)任。在京津冀協(xié)同發(fā)展的國家戰(zhàn)略背景下，北京的建設(shè)與貧困帶的發(fā)展更加休戚相關(guān)、情感相契。

第一，幫助環(huán)京津貧困帶建立環(huán)首都綠色食品生產(chǎn)供應(yīng)基地，促進(jìn)首都農(nóng)副產(chǎn)品消費(fèi)升級。針對多年來貧困帶產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢，資源依賴性強(qiáng)、污染大的產(chǎn)業(yè)仍然存在的現(xiàn)狀，可由北京市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局牽頭，幫助貧困帶建立環(huán)首都綠色食品基地，通過完善的綠色產(chǎn)品商貿(mào)流通體系，支持貧困縣與北京相關(guān)企業(yè)開展“農(nóng)超對接”，探索帶動(dòng)貧困戶精準(zhǔn)脫貧的利益聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施為契機(jī)，扶持綠色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)貧困帶鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。在帶動(dòng)貧困帶脫貧的過程中，緩解京津冀區(qū)域資源環(huán)境的壓力，同時(shí)滿足首都居民對農(nóng)副產(chǎn)品消費(fèi)升級的需求。

第二，以2022年冬奧會(huì)為契機(jī)，探索北京與貧困帶的長效扶貧與共贏機(jī)制。冬奧會(huì)的舉辦，有望推動(dòng)張家口地區(qū)率先實(shí)現(xiàn)脫貧，環(huán)京津貧困帶集中連片的格局將會(huì)被打破。同時(shí)，也為張、承、保等貧困地區(qū)立足區(qū)域特色、實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展提供了千載難逢的機(jī)遇。在聯(lián)合舉辦冬奧會(huì)的背景下，可由北京發(fā)改委牽頭，探索北京與張家口的聯(lián)動(dòng)發(fā)展機(jī)制、跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、基本公共服務(wù)共建機(jī)制、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的發(fā)展機(jī)制等，探索北京與貧困縣的對口扶貧機(jī)制與精準(zhǔn)扶貧機(jī)制。通過幫扶機(jī)制的創(chuàng)新，建立起北京與貧困帶的長效扶貧與合作共贏機(jī)制，為冬奧會(huì)的成功舉辦提供保障。

第三，以北京非首都功能疏解為契機(jī)，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中實(shí)現(xiàn)扶貧，同時(shí)發(fā)揮通州副中心的輻射作用。支持環(huán)京津貧困帶優(yōu)先承接北京產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，優(yōu)先推動(dòng)綠色清潔產(chǎn)業(yè)向貧困帶轉(zhuǎn)移，支持貧困帶可再生能源、先進(jìn)制造、文化旅游、健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。貧困帶在承接首都產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中實(shí)現(xiàn)脫貧，北京在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中實(shí)現(xiàn)非首都功能疏解。同時(shí)，隨著非首都功能的全面疏解，通州的副中心地位將得到進(jìn)一步鞏固，進(jìn)而成為京津冀協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，因此在協(xié)同推進(jìn)過程中應(yīng)充分發(fā)揮通州在產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等方面對環(huán)京津貧困帶的積極輻射作用。

第四，建立面向京津冀農(nóng)村發(fā)展的新型智庫，為京津冀區(qū)域的農(nóng)村發(fā)展問題提供持久智力支持。中國貧困問題歸根結(jié)蒂是農(nóng)村貧困問題。在課題經(jīng)費(fèi)導(dǎo)向下，目前有關(guān)京津冀區(qū)域發(fā)展的智庫主要以服務(wù)城市發(fā)展為邏輯起點(diǎn)，少部分智庫也做一些農(nóng)村發(fā)展方面的研究，但大多以城市為本位來研究農(nóng)村發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，其出發(fā)點(diǎn)和最終落腳點(diǎn)還是服務(wù)城市發(fā)展決策。京津冀協(xié)同發(fā)展和一體化進(jìn)程的推進(jìn)不可能一蹴而就。隨著時(shí)間的推移，環(huán)首都絕對貧困將逐漸消除，但相對貧困問題還將長期存在，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新問題也將不斷涌現(xiàn)。因此，大力扶持立足京津冀農(nóng)村發(fā)展研究的新型智庫，不僅可以為當(dāng)前環(huán)京津貧困帶問題的解決提供智力支持，還能為將來的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展提供持久的科學(xué)決策。