房地產(chǎn)稅在我國討論多年,繼今年3月5日李克強(qiáng)總理在《政府工作報告》中明確提出“穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法”后,全國人大財政經(jīng)濟(jì)委員會副主任委員烏日圖近日透露“房地產(chǎn)稅法草案完善有望提速”,再次把房地產(chǎn)稅推到聚光燈下。
明確房地產(chǎn)稅的功能定位
對于我們?yōu)楹我敕康禺a(chǎn)稅,眾說紛紜。其中比較有代表性的說法包括降房價、調(diào)節(jié)收入和拓展稅源、倒逼公眾參與,等等。我無意否認(rèn)房地產(chǎn)稅開征后可能對房價產(chǎn)生的影響,因?yàn)榧{稅人完全有可能因需要繳納房地產(chǎn)稅而作出處置應(yīng)稅房地產(chǎn)的選擇,從而改變房地產(chǎn)市場的供求狀況和價格走勢。但房地產(chǎn)稅作為一種地方稅收,其最本質(zhì)的功能應(yīng)該是籌措地方財政收入、為轄區(qū)居民提供基本公共服務(wù)。這是討論房地產(chǎn)稅的實(shí)體課稅要素應(yīng)當(dāng)如何設(shè)計的理論前提。
事實(shí)上,中央文件中提及房地產(chǎn)稅,也多把其定位為一種長效調(diào)控機(jī)制,而非讓房價應(yīng)聲而降的短期措施。今年1月21日習(xí)近平同志在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險專題研討班開班式上發(fā)表講話,首提長效機(jī)制方案,明確長效機(jī)制的目標(biāo)是房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。換言之,包括房地產(chǎn)稅在內(nèi)的長效機(jī)制的立腳點(diǎn)是房地產(chǎn)市場的平穩(wěn)健康發(fā)展,而不是單純的降房價。
房地產(chǎn)稅制設(shè)計是我國房地產(chǎn)稅收體系改革的有機(jī)組成部分
一些文獻(xiàn)把房地產(chǎn)稅定義為一個概括性的概念,泛指房地產(chǎn)開發(fā)、交易、保有各個環(huán)節(jié)的各種稅收。這個當(dāng)然與本文所討論的作為一個獨(dú)立稅種的房地產(chǎn)稅不同。但是,我們將房地產(chǎn)稅這一新稅種引入現(xiàn)有的房地產(chǎn)稅收體系中,必然涉及房地產(chǎn)稅與現(xiàn)有稅種的協(xié)調(diào)問題。
我國現(xiàn)有的房地產(chǎn)稅收種類復(fù)雜,包括開發(fā)環(huán)節(jié)的耕地占用稅和土地增值稅,交易環(huán)節(jié)的企業(yè)所得稅、個人所得稅、印花稅、契稅、增值稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加,以及保有環(huán)節(jié)的城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅。需要特別說明的是,幾年前開始的上海和重慶的試點(diǎn)只是房產(chǎn)稅的征收擴(kuò)大到自住房的試點(diǎn),而非房地產(chǎn)稅的試點(diǎn)。
現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅收體系,因其重開發(fā)流轉(zhuǎn)、輕保有的不合理稅負(fù)分配格局,以及租賃稅費(fèi)種類繁多復(fù)雜,容易導(dǎo)致重復(fù)征收的問題,一直被理論界詬病,并建議對我國的房地產(chǎn)稅制統(tǒng)籌進(jìn)行系統(tǒng)的改革。具體到房地產(chǎn)稅,因?yàn)榉康禺a(chǎn)稅將對保有房地產(chǎn)所有權(quán)的土地和房屋按其合并價值進(jìn)行征稅,因此,在房地產(chǎn)稅開征后,繼續(xù)征收土地使用稅肯定是不合適的。換言之,在房地產(chǎn)稅開征后,現(xiàn)有的房產(chǎn)稅和土地使用稅就沒有繼續(xù)存在的必要和正當(dāng)性了。
我認(rèn)為,從長遠(yuǎn)看,房地產(chǎn)稅不僅應(yīng)該取代現(xiàn)行的房產(chǎn)稅和土地使用稅,而且還應(yīng)該將目前征收的城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加也并入房地產(chǎn)稅中。從國外經(jīng)驗(yàn)看,征收房地產(chǎn)稅更多的是通過征稅來滿足地方必要的公共財政支出的一個手段。2018年全國兩會期間,時任財政部副部長史耀斌回答記者提問時也明確指出,房地產(chǎn)稅屬于地方稅,它的收入歸屬于地方政府。地方政府用這些收入來滿足比如教育、治安和其他一些公共基礎(chǔ)設(shè)施的支出。果真如此,則房地產(chǎn)稅正式開征后,繼續(xù)征收城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加就失去了其正當(dāng)性。
房地產(chǎn)稅的立法和實(shí)施應(yīng)該穩(wěn)步推進(jìn)
以稅種整合為特征的房地產(chǎn)稅制改革成為近年來經(jīng)合組織國家的一個趨勢,但各國在房地產(chǎn)稅制改革上都采取了謹(jǐn)慎穩(wěn)步推進(jìn)的策略。李克強(qiáng)總理在今年的《政府工作報告》中強(qiáng)調(diào)要“穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法”,事實(shí)上,這也是我們一貫的策略。早在2017年12月20日,時任財政部部長肖捷就明確提出要按照“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”的原則,推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和實(shí)施。
穩(wěn)步推進(jìn)客觀上有利于全社會通過長期的討論,消除爭議,最終形成共識,為房地產(chǎn)稅的順利實(shí)施營造有利的社會環(huán)境。但更重要的是,房地產(chǎn)稅的立法和實(shí)施“牽一發(fā)而動全身”,也需要進(jìn)行充分的研究和論證。例如,今年3月25日國家稅務(wù)總局原副局長許善達(dá)在“2019網(wǎng)易經(jīng)濟(jì)學(xué)家年會·中改院論壇”上就表示,房地產(chǎn)稅處在研究起草階段,還沒有形成共識,有很多問題還在研究,并且意見分歧不小。
如前所述,房地產(chǎn)稅的引入涉及整個房地產(chǎn)稅制的改革,如何整合協(xié)調(diào)房地產(chǎn)稅和現(xiàn)行征收的稅費(fèi)之間的關(guān)系,就需要認(rèn)真研究。這里的整合協(xié)調(diào)絕不只限于稅種的合并和簡化。引進(jìn)房地產(chǎn)稅除簡化稅種(避免重復(fù)征稅)外,還要解決我國現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制“重交易、輕保有”的問題。遵循這一邏輯,在對工商業(yè)房地產(chǎn)和個人住房按照評估值征收房地產(chǎn)稅后,我們還應(yīng)該適當(dāng)降低建設(shè)、交易環(huán)節(jié)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。建設(shè)、交易環(huán)節(jié)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)如何降、降多少,也是需要認(rèn)真研究的問題。
房地產(chǎn)稅制改革還不是問題的全部?,F(xiàn)行的房地產(chǎn)稅制是在城鄉(xiāng)割裂的土地利用制度下產(chǎn)生和發(fā)展出來的。隨著農(nóng)村土地制度改革的深入,農(nóng)村集體土地上的房屋也會越來越多地被用于工商業(yè)和租賃居?。w土地上的租賃住房試點(diǎn))。因此,將來對集體土地上的房屋是否征稅、如何征,也需要通盤考慮。
2012年12月,習(xí)近平同志在廣東考察工作時指出,現(xiàn)在我國改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅期和深水區(qū),我們必須以更大的政治勇氣和智慧,不失時機(jī)深化重要領(lǐng)域改革。房地產(chǎn)稅的立法和實(shí)施,不僅需要執(zhí)政黨和政府的勇氣和智慧,也需要全社會的耐心和理解,我們拭目以待。