今年的《政府工作報告》中提出:“深入貫徹全面依法治國基本方略,嚴格遵守憲法法律,把政府活動全面納入法治軌道。”這為新時代深化依法行政實踐,加快推進法治政府建設,進一步提出了明確的要求。推進法治政府建設必須多管齊下,多措并舉。其中,行政公益訴訟可謂法治政府建設的重要助推器。

行政公益訴訟的發(fā)展歷程

曾幾何時,行政公益訴訟在我國還非常陌生。然而,這幾年的發(fā)展可謂異常迅猛。2014年《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出,“檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為,應該督促其糾正”,并首次明確要求,“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”。該《決定》明確提出了探索和構(gòu)建公益訴訟制度的問題。2015年7月1日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過了《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》。次日,最高人民檢察院發(fā)布了《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》。2015年12月16日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第四十五次會議通過了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》。作為推進試點工作配套制度的一部分,2016年2月22日最高人民法院審判委員會第1679次會議通過了《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》。至此,我國檢察機關(guān)提起行政公益訴訟有了直接的法律依據(jù)和基本規(guī)則,行政公益訴訟制度的基本框架落地。試點期間試點地區(qū)行政公益訴訟改革目標清晰、基本操作規(guī)范明確,取得了明顯的成效。如果說關(guān)于公益訴訟的“一決定三解釋”,使得我國行政公益訴訟因有了直接的法律依據(jù)而落地,那么,行政訴訟法的第二次修改則使得我國行政公益訴訟真正生根。就在兩年試點工作即將到期的2017年6月27日,第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過了關(guān)于修改《中華人民共和國行政訴訟法》的決定,對行政訴訟法作出了如下修改,即對原法第二十五條增加一款,作為第四款:“人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為,致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的,應當向行政機關(guān)提出檢察建議,督促其依法履行職責。行政機關(guān)不依法履行職責的,人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”該修正案自2017年7月1日起施行。雖然行政訴訟法此次修改的內(nèi)容不多,但其意義卻非凡。這表明我國行政公益訴訟已從試點區(qū)域擴大到全國范圍。同時也表明在制度建設上我國的行政訴訟制度更加完善,檢察機關(guān)的監(jiān)督職能進一步拓展,從而依法行政的實踐、建設法治政府的步伐又向前大大邁進了一步。行政訴訟法的第二次修正案初步完成了行政公益訴訟從試點到全面、從授權(quán)到法律,進而成為常態(tài)的歷史性任務,更加堅定了行政公益訴訟的合法性基礎,并進一步彰顯了其權(quán)威性和明確性,但它并沒有構(gòu)建起行政公益訴訟的完整制度。在受案范圍、舉證責任、訴前程序、協(xié)調(diào)結(jié)案、行政附帶民事公益訴訟以及檢察機關(guān)敗訴后的程序等方面仍然有待探討與完善。

2018年3月1日,最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》。該《解釋》對辦理檢察公益訴訟案件的程序、檢察機關(guān)的權(quán)利義務等作出了進一步的規(guī)定。2018年7月,在公益訴訟全面實施一周年之際,習近平同志主持召開中央全面深化改革委員會第三次會議,批準最高人民檢察院設立公益訴訟檢察廳。根據(jù)中央深改組方案,轉(zhuǎn)隸后的檢察機關(guān)增設了公益訴訟檢察廳。

幾年前,公益訴訟在中國還是一件新鮮事,可是近兩年來隨著公益訴訟制度的建立和發(fā)展,大量公益訴訟案件進入司法機關(guān)。在今年的全國兩會上“兩高”的工作報告中,公益訴訟已成為一個不能不說的話題。“兩高”工作報告都對公益訴訟這種新的訴訟形式作了單章、單節(jié)的報告。作為公益訴訟的主體,最高檢的工作報告中特別講到,2018年“全年共立案辦理民事公益訴訟4393件、行政公益訴訟108767件”。

回顧我國行政公益訴訟的發(fā)展歷程不難發(fā)現(xiàn),行政公益訴訟的每一個重要步驟、每一項頂層設計都是中共中央的部署和推進,并且始終貫徹重大改革于法有據(jù)的現(xiàn)代法治理念。行政公益訴訟是以法治思維和法治方式推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項全局性、戰(zhàn)略性的制度安排。這一制度對于更好地發(fā)揮司法監(jiān)督功能、促進法治政府建設、維護公共利益、完善國家治理的重要價值已經(jīng)日益顯現(xiàn)。

切實完善行政公益訴訟制度

行政公益訴訟在總體上呈現(xiàn)出積極發(fā)展的趨勢,具體又表現(xiàn)出以下明顯的特征:第一,就案件源來看,行政公益訴訟案件都是檢察機關(guān)在履行監(jiān)督職責中發(fā)現(xiàn)的,而其中又以檢察機關(guān)在履行職務犯罪偵查、審查起訴和控告檢察職責中發(fā)現(xiàn)的案件數(shù)量居多。第二,就案件的監(jiān)督對象來看,行政機關(guān)的行政不作為占比較大。第三,就案件所保護的公益領域來看,這些案件主要集中在生態(tài)環(huán)境與資源保護、國有資產(chǎn)保護和國有土地使用權(quán)出讓等領域,其中又以生態(tài)環(huán)境與資源保護領域為主。第四,就提起行政公益訴訟的主體看,主要是基層人民檢察院,被監(jiān)督的主體也主要是縣級人民政府的工作部門。第五,訴前程序辦結(jié)占比高。第六,行政附帶民事公益訴訟已經(jīng)付諸實踐。第七,行政公益訴訟的前期程序較復雜。

積極快速發(fā)展的行政公益訴訟在推進法治政府建設方面的成效也是十分顯著的。行政公益訴訟制度的產(chǎn)生本身就大大激發(fā)了行政機關(guān)自制功能的發(fā)揮,而一旦行政機關(guān)出現(xiàn)違法作為或者行政不作為的情形,檢察機關(guān)又可以通過訴前程序并以實質(zhì)訴訟程序為最后保障,促使行政機關(guān)依法作為和糾正其違法作為。行政公益訴訟在拓展檢察機關(guān)法律監(jiān)督的職能、填補行政公益訴訟缺位的訴訟主體、促進行政訴訟制度的完善等方面的積極功能,對促進行政機關(guān)踐行“法無授權(quán)不可為,法定職責必須為”的現(xiàn)代行政法治理念,無疑具有顯而易見的作用。

目前以行政訴訟法和相關(guān)司法解釋為基礎的行政公益訴訟基本制度,在訴訟管轄、訴訟程序、舉證規(guī)則等方面仍然有待于進一步完善。具體來說,行政公益訴訟的原告資格、受案范圍、舉證責任、訴前程序、協(xié)調(diào)結(jié)案、行政附帶民事公益訴訟等問題仍然需要結(jié)合實踐的發(fā)展進一步完善。例如,行政訴訟法第二次修正案將行政公益訴訟受案范圍規(guī)定為人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為。與試點方案關(guān)于行政公益訴訟受案的規(guī)定相比,修正案增加了食品藥品安全領域。長期以來我國食品藥品安全領域的問題比較突出,社會反響也較大。這與負有食品藥品安全監(jiān)管職責的行政機關(guān)不作為、亂作為有較大關(guān)系。實踐證明,僅僅通過提起民事公益訴訟的途徑,尚不能有效解決食品藥品安全問題。因此,行政訴訟法修正案將食品藥品領域納入行政公益訴訟的受案范圍,是加強該領域司法監(jiān)督的實踐要求。需要指出的是,行政訴訟法修正案中,對行政公益訴訟案件受案范圍的規(guī)定,在列舉事項的最后用了一個“等”字作為兜底條款。從實踐看,行政公益訴訟的重點是生態(tài)環(huán)境和資源保護領域的案件,其他所列事項尚未發(fā)揮明顯的作用,“等”字更未發(fā)揮其現(xiàn)實作用。但是,這一開放式的立法模式,無論就科學立法還是行政公益訴訟本身的發(fā)展趨勢而言,都是極為可取的。隨著行政公益訴訟制度的發(fā)展與完善,行政公益訴訟受案范圍中的“等”字將會日益顯示出應有的意義。例如,浙江省檢察機關(guān)回應群眾關(guān)切,關(guān)注社會治理熱點難點問題,積極審慎探索法律明確規(guī)定領域之外的其他領域行政公益訴訟。針對寧波市廣告騷擾電話十分猖獗的現(xiàn)象,寧波市海曙區(qū)人民檢察院經(jīng)過層報最高人民檢察院批準同意,妥善辦理了整治騷擾電話公益訴訟案,督促通信管理部門有效整治了騷擾電話亂象。2018年底,此案被最高人民檢察院評為檢察公益訴訟十大典型案例,受到中央媒體普遍關(guān)注,獲得人民群眾廣泛好評。這一有效探索為行政公益訴訟范圍的拓展提供了有益經(jīng)驗。當然,行政公益訴訟范圍也不宜在較短的時期內(nèi)無序放寬。筆者比較贊同用特別法的規(guī)定來逐步釋放“等”字的意義。比如,當前可以針對重大安全事故頻發(fā)、安全生產(chǎn)形勢嚴峻的態(tài)勢,用特別法的規(guī)定來探索推動安全生產(chǎn)領域的行政公益訴訟實踐。這樣既可以防止行政公益訴訟受案范圍中“等”字的虛化,又可以防止行政公益訴訟受案范圍的無序擴張。

中共十八大以來,中共中央高度重視生態(tài)文明建設?!斗ㄖ握ㄔO實施綱要(2015—2020年)》中將強化生態(tài)環(huán)境保護作為政府依法全面履行職能的重要內(nèi)容。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是生態(tài)文明制度體系的重要組成部分。中共中央、國務院十分重視生態(tài)環(huán)境損害賠償工作,中共十八屆三中全會明確提出對造成生態(tài)環(huán)境損害的責任者嚴格實行賠償制度。2015年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》,在吉林等七個省市部署開展改革試點,取得明顯成效。為進一步在全國范圍內(nèi)加快構(gòu)建生態(tài)環(huán)境損害賠償制度,在總結(jié)各地區(qū)改革試點實踐經(jīng)驗基礎上,制定了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》,該方案于2018年1月1日起施行。該方案中的相關(guān)制度與生態(tài)環(huán)境和資源保護領域的行政公益訴訟之間的協(xié)調(diào),尚需要在實踐中進一步加強。

檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的合法性是構(gòu)建行政公益訴訟制度的基礎。如果說試點階段檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的合法性來源于憲法、人民檢察院組織法以及“一決定三解釋”等規(guī)范,那么行政訴訟法的第二次修正則更加夯實了行政公益訴訟的合法性基礎,進一步彰顯了其權(quán)威性和明確性。但行政訴訟法的第二次修正案充其量也只是更加明確了檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的合法性基礎,并沒有構(gòu)建起行政公益訴訟的完整制度。試點之前的行政公益訴訟表現(xiàn)為,各地方各自為政、謹慎探索。試點階段則表現(xiàn)為,試點地區(qū)改革目標清晰,基本操作規(guī)范明確。行政訴訟法的第二次修正初步完成了行政公益訴訟從試點到全面、從授權(quán)到法律,進而成為常態(tài)的歷史性任務。經(jīng)過短短幾年時間的努力,我國從立法到司法迅速形成了一整套能提供基本運行的行政公益訴訟制度,行政公益訴訟在維護國家和社會公共利益的司法實踐中也正在發(fā)揮著越來越重要的作用。但是,作為一項依然在探索和發(fā)展中的制度,行政公益訴訟工作還存在諸多困難和問題。在我國,符合檢察公益訴訟特點和規(guī)律的法律規(guī)范體系還遠遠沒有建立起來,一些社會反映強烈的侵害公益現(xiàn)象目前尚未被明確納入檢察公益訴訟范圍,破解公益訴訟線索難、調(diào)查取證難、公益損害鑒定難等程序問題還十分突出。行政訴訟法第二次修正雖然增加了行政公益訴訟條款,但是現(xiàn)行行政訴訟法的立法目的、基本原則以及包括管轄、證據(jù)、審理程序、裁判類型乃至執(zhí)行方式等在內(nèi)的訴訟規(guī)則,與行政公益訴訟的內(nèi)在要求在多大程度上能夠契合等具體問題,將會在實踐中日益顯現(xiàn)。實踐中行政公益訴訟還受到一些外在因素的影響,如政府不表態(tài)、不配合等??梢钥隙ǖ氖?,這種情況不可能在短期內(nèi)完全消除。但是,只要內(nèi)在制度嚴格建立起來,隨著我國法治進程的加快,這些外在制約因素會逐漸消退,一如當年行政訴訟制度的建立及其之后的發(fā)展態(tài)勢。

最高人民檢察院檢察長張軍曾強調(diào),公益訴訟是新時代檢察工作發(fā)展的著力點,是我們各項檢察監(jiān)督工作中更帶有主動性的訴訟職能,也是一項為新時代人民群眾更高水平、更豐富內(nèi)涵的需求提供服務的檢察業(yè)務。這就從新時代檢察工作謀篇布局的高度,明確了公益訴訟在最高檢重塑性機構(gòu)改革后“四大檢察”工作格局中的特殊定位,闡明了公益訴訟的職能特點,并基于對社會主要矛盾變化的深刻把握,揭示了公益訴訟的時代意義。在今年的全國兩會上,最高檢的工作報告指出,要“勇闖中國特色公益訴訟檢察之路”。這一方面表明我國公益訴訟制度具有明顯的獨特性和開創(chuàng)性,必然體現(xiàn)中國特色的社會主義法治理念和法治精神,同時也揭示了我國公益訴訟制度是沒有現(xiàn)成的制度和理論模式可以照搬照抄的。就行政公益訴訟而言,需要理論工作者認真梳理行政公益訴訟自試點工作開展以來的具體實踐情況,分析和研究實踐中的具體問題,有效提出解決問題的舉措,積極探討行政公益訴訟訴前、訴中、訴后全方位的制度建設問題。在進一步加強理論研究的同時,更需要實踐工作者堅持以辦案為中心,準確把握現(xiàn)階段行政公益訴訟案件多發(fā)、穩(wěn)步上升的規(guī)律,不斷總結(jié)提升司法實踐中的經(jīng)驗,促進辦案的規(guī)范化、專業(yè)化和精準化,使之不斷發(fā)展完善,進而切實將行政公益訴訟制度的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為促進法治政府建設、提升社會治理效能的現(xiàn)實動力。

作者單位:蘇州大學王健法學院