嘉慶二十五年（1820）八月二十七日，道光帝即位。俗話說“新官上任三把火”，新皇帝也不例外。正值盛年的道光帝親政之始，便銳意求治，力圖扭轉(zhuǎn)其父留下的爛攤子。

是年九月初，道光帝召見軍機大臣、戶部尚書英和，咨詢政事。英和認為，整飭吏治、扭轉(zhuǎn)世風(fēng)乃當(dāng)下要務(wù)，須從清查陋規(guī)入手。所謂“陋規(guī)”，即介于合法與非法之間、卻得到社會尤其是官場廣泛認可與接受的慣例，諸如官場交往中的節(jié)壽禮、程儀、卯規(guī)、別敬、冰敬、炭敬、門生禮，以及征收錢糧中的浮收、勒折、放炮、簽子錢等，名目繁多，盛行已久。英和指出，若不限制陋規(guī)，百姓將不堪重負，官吏將日益腐化，必須對各省陋規(guī)逐一查清，分別處理。道光帝贊同英和的意見，遂下詔責(zé)令各省清查陋規(guī)：“箕斂盤剝之風(fēng)日甚一日，而民間之儲藏概耗于官司之朘削，因此民生困極。與其私取，不如明給。……各省的陋規(guī)，如舟車行戶、火耗平余、雜稅存剩、鹽當(dāng)規(guī)禮，其名不一。有此地有而彼地?zé)o者，有彼處可以裁革而此處斷不能裁者。雖然明令禁止，照樣巧取豪奪，上司借此恐嚇屬員，小民為此控告官吏。不如明立章程，加以限制。只是各省情形不同，令各地督撫將所屬地區(qū)陋規(guī)逐一清查，應(yīng)存者存，應(yīng)革者革。”

道光帝意識到，清查陋規(guī)是一項傷筋動骨的舉措，必須下決心推行。五天后他再次下詔申明利害，并任命英和以軍機大臣兼任戶部尚書之職，負責(zé)理財并主持清查陋規(guī)事務(wù)。

英和不負重托，大膽提出限制各省攤捐流弊的辦法。所謂攤捐，就是省級衙門強制攤扣官員(尤其是州縣官)養(yǎng)廉銀，以彌補省級衙門公務(wù)經(jīng)費之不足。英和在奏折中寫道：“近來州縣捐攤之款，按缺分派，自數(shù)百兩至數(shù)千兩不等，逐年增加……州縣竭蹶以供，每至侵公帑而朘民生。……著通諭各省督撫，嗣后應(yīng)用款項，務(wù)令按例支銷，如例支實有不敷，必應(yīng)按缺扣廉者，各將應(yīng)扣成數(shù)，奏明請旨……其向來浮多不清之扣款，概行刪除，毋得陽奉陰違，仍滋流弊。”

攤捐也是一種陋規(guī)，其受益者大多是督撫藩司之類高官，攤捐款項只有部分用于公務(wù)經(jīng)費，大部分落入他們的腰包。而州縣官員則是受損者，因為其所承受的攤捐負擔(dān)普遍超過養(yǎng)廉銀，對于他們來說養(yǎng)廉銀猶如畫餅充饑，有名無實。當(dāng)然，州縣官員并不甘于養(yǎng)廉銀被攤捐扣光，他們會借助其他陋規(guī)斂財，負擔(dān)最終還是要轉(zhuǎn)嫁到百姓身上。

清查陋規(guī)的詔令頒布之后，朝中大臣與各地封疆大吏對新君革除積弊的意圖與決心一時拿捏不準，故而大多消極應(yīng)對，只是依照規(guī)定動作做表面文章，并沒有拿出具體方案。但英和提出的限制攤捐，倒是動了封疆大吏的“奶酪”，激起他們的強烈不滿。兩江總督孫玉庭上奏，陳述陋規(guī)乃歷代相沿，難以查清、難立章程；督撫兩司用人得當(dāng)，陋規(guī)不至于病害百姓；若將陋規(guī)合法化，官員會無所顧忌，勢必竭民膏脂而后止。“清查陋規(guī)，后來之獲益未睹，而目前之紛擾已甚，輿情未洽，國體有關(guān)。”甚至有地方大員直接進京叩謁道光帝，力陳此事不可行。

毫無疑問，朝中大臣及所有京官也是各種陋規(guī)的受益者，所以他們望風(fēng)而動，加入了反對清查陋規(guī)的“大合唱”。禮部尚書汪廷珍、吏部侍郎湯金釗也先后上疏，認為此舉不可行。湯金釗指出：“各地索取的陋規(guī)皆出于百姓，地方官未敢公然苛索者，恐怕上面知道而治以罪也。如今若明定章程，即為例所應(yīng)得，勢必明目張膽，額外多取，雖有嚴旨，不能禁矣。況且陋規(guī)名目零碎繁雜，各處不同，逐一清查，易滋紛擾。無論不應(yīng)當(dāng)明立章程，而且亦不能妥善訂立章程也。吏治貴在得人，得其人，雖取于民而民愛戴之，不害其為清；非其人，雖不取于民而民嫉仇之，何論其為清。有治人無治法，唯在各督撫舉措公明，而非區(qū)區(qū)立法所能限制。”

朝中大臣與封疆大吏的強烈反對，讓道光帝感到壓力很大，經(jīng)再三權(quán)衡，只好妥協(xié)讓步，下詔停止清查陋規(guī)。英和被罷免軍機大臣職務(wù)，只留任戶部尚書。同時，道光帝還做了自我批評，“清查陋規(guī)一事，雖系英和建白，實朕不慎不敏之故。彼時何難三思博訪而后宣也，然諸臣亦當(dāng)諒朕之心也”。

就這樣，清查陋規(guī)一事，從提出到廢止僅僅用了三個月，英和提出的種種舉措更是尚未運行就夭折了。陋規(guī)之所以難以革除，其背后的原因是極其復(fù)雜的。

首先，陋規(guī)的存在具有一定的合理性與合法性。眾多地方政府雇員依靠它生存，比如一個縣，通常只有知縣、縣丞、縣尉、典史、教諭、訓(xùn)導(dǎo)等若干名官員，但僅靠這幾個官員去治理一個縣是很困難的。所以，一縣主官知縣需要雇用大量人員協(xié)理，聘請若干名幕友（俗稱師爺）參謀與助力，聘用一二十名長隨充當(dāng)耳目辦理雜事，聘用“六房”書吏處理政務(wù)。所謂“六房”，對應(yīng)朝廷的六部，“六房”書吏少則數(shù)百多則上千。此外，還需上千衙役為縣衙服務(wù)。幕友、長隨、書吏和衙役都沒有固定編制，人員經(jīng)費也沒有納入財政預(yù)算，其收入主要來源于形形色色的陋規(guī)，如征收錢糧、雜稅時收取的附加費，或者辦事時的敲詐勒索。

其次，州縣官員本身也離不開陋規(guī)。他們的合法收入——薪水和養(yǎng)廉銀，較之巨大開支而言，只是杯水車薪。是故，他們既取之于陋規(guī)，又用之于陋規(guī)。所謂取之于陋規(guī)，就是向下收取；所謂用之于陋規(guī)，就是向上奉獻。州縣官在督撫藩臬等上司上任時、壽慶時、逢年過節(jié)時必須奉送例費與禮物，在與上司衙門的雇員打交道時也要致送各種各樣的規(guī)費，如給門房送“門費”，給衙役和長隨送“茶錢”，在不同場合（審計錢糧、呈交報告、解遞官錢）給書吏們饋送規(guī)費。以此類推，各省督撫藩臬之類高官也要向朝廷權(quán)貴和京城官吏奉送例費與禮物。由此，陋規(guī)成為維系整個官僚體系運轉(zhuǎn)的不可或缺的潤滑劑，削減這個潤滑劑，這臺官僚機器就會癱瘓。所以，孫玉庭等重臣指出清查陋規(guī)與“國體有關(guān)”，不可輕舉妄動。

最后，作為陋規(guī)受益者的官僚集團不愿放棄既得利益。清康熙時期，江西巡撫白潢在奏折中坦陳，做巡撫一年僅五項陋規(guī)收入就有74400兩白銀。雍正時期，河?xùn)|總督田文鏡奏報，河南巡撫一年陋規(guī)收入達到20萬兩白銀。所謂“三年清知府，十萬雪花銀”，陋規(guī)對于官僚集團來說是個好東西，豈能輕易舍棄？至于湯金釗等人所說，若將陋規(guī)合法化，官吏必將明目張膽額外多收，更不利于百姓。這個說法只是拿百姓做擋箭牌，事實上是為官吏開脫。正是由于陋規(guī)處于灰色地帶，官吏才能在陰暗處隨意運用，以實現(xiàn)自身利益的最大化。至于說用人得當(dāng)能使陋規(guī)適度，那其實是寄希望于人治，也未必可靠。舊時官僚無不飽讀圣賢書，哪個不知為官應(yīng)當(dāng)清廉，而走上仕途后往往蛻變?yōu)樨澒傥劾簦躁P(guān)鍵問題還是在于制度設(shè)計。

有清一代，陋規(guī)問題一直得不到有效解決，終于從“腫瘤”演化成“癌癥”，肆意吞噬民脂民膏，給百姓帶來難以承受的負擔(dān)。以漕糧為例，農(nóng)戶上繳朝廷的定額并不高，但納糧時依照陋規(guī)，必須繳納各種附加費。據(jù)清末馮桂芬測算，農(nóng)戶實際稅負是法定稅負的250%以上。除去貯運損耗、運輸和管理等費用，大部分附加費轉(zhuǎn)入官吏差役的腰包。陋規(guī)愈演愈烈，致使民不聊生，社會凋弊。民眾積怨日深，一旦遇到觸發(fā)點，民怨就可能轉(zhuǎn)化為民變。是故，清代中晚期，大大小小的民變事件層出不窮，加上西方列強的侵擾，內(nèi)外交困的情況下，風(fēng)雨飄搖的清王朝最終走向衰亡。

道光帝雖然清查陋規(guī)失敗，但仍不失是位體恤民情、自律甚嚴的皇帝。終其一生，他厲行節(jié)儉，很少做新衣，經(jīng)常穿打補丁的褲子上朝。他曾發(fā)布推行節(jié)約的諭旨：節(jié)省財政開支，杜絕奢華浪費；停止各省進貢，減輕百姓負擔(dān)；嚴控基建規(guī)模，嚴查工程回扣。然而，上有政策，下有對策，以武英殿大學(xué)士曹振鏞為代表的朝臣紛紛穿起了破衣爛衫，當(dāng)著皇帝的面秀節(jié)儉。一時間，京城破舊衣服非常緊俏，官員爭相購買。道光帝以身作則的節(jié)儉，換來的只是群臣的“破衣秀”而已，令人嘆息。

整治陋規(guī)本是治本之策，但由于道光帝缺乏壯士斷腕、刮骨療毒的勇氣與決心，終究半途而廢，其教訓(xùn)引人深思。清查陋規(guī)的失敗，與其說是被阻力牽制，不如說是缺乏共識推進。之所以缺乏共識，就是各方?jīng)]有找到利益平衡點，沒有找到最大公約數(shù)。道光帝、英和主張清查陋規(guī)，意在讓陋規(guī)規(guī)范化，使之控制在百姓可承受的限度內(nèi)；而孫玉庭、湯金釗反對清查陋規(guī)，主要是顧及官僚集團利益，擔(dān)憂其影響官僚體系的運轉(zhuǎn)。然而，沒有找到平衡點，勢必傾斜，若傾斜過于偏向強勢一方，弱勢一方也必然會反抗，最終引發(fā)社會動蕩乃至崩潰。所以，革除陋規(guī)或弊政關(guān)鍵在于兼顧各方利益，使各方達成共識，切不可顧此失彼。