編者按：“民惟邦本，本固邦寧。”民生是人民幸福之基、社會和諧之本。對于占全國土地總面積的94%以上、生活著近6億人口的廣大農(nóng)村地區(qū)來說，民生事業(yè)能否落到實處，直接關(guān)系著我國能否真正實現(xiàn)全民福祉，更關(guān)系著國家的長治久安。近年來，我國農(nóng)村地區(qū)的民生事業(yè)取得了顯著進展，但仍然存在發(fā)展不平衡不充分的問題。為此，本刊特邀專家學(xué)者撰文，從脫貧攻堅、鄉(xiāng)村教育、廁所革命、全面預(yù)算績效管理等不同角度描繪出一幅幅民生事業(yè)的鄉(xiāng)村圖景。
走出深度貧困 實現(xiàn)民生福祉
中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授
國家社科基金專項“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略核心機制研究”首席專家
周立
經(jīng)過1978年以來四輪大規(guī)模減貧工作，脫貧攻堅已進入攻城拔寨的深水區(qū)，剩下的都是難啃的硬骨頭，主要是居住在深度貧困地區(qū)的深度貧困人口。中國早已向世界莊嚴承諾：到2020年實現(xiàn)全面小康，現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口全部脫貧。全面建成小康社會，一個民族、一個家庭、一個人都不能少。這條頗具中國特色的扶貧開發(fā)道路，史無前例，必須不斷探索深入。當前而論，走出深度貧困，需要牢牢把握“兩不愁、三保障”這兩個抓手，將脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略緊密結(jié)合起來，實現(xiàn)民生福祉。
四階段大規(guī)模減貧
1978年以來，中國已開展過四階段大規(guī)模減貧工作，成效顯著。
第一階段：體制改革推動扶貧階段（1978—1985年）。通過土地制度改革、恢復(fù)家庭經(jīng)營、恢復(fù)農(nóng)村市場、發(fā)展非農(nóng)就業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農(nóng)村貧困人口大幅減少，從2.5億人減少到1.25億人，占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎赜?0.7%下降到14.8%，貧困人口平均每年減少1786萬人。
第二階段：大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段（1986—1993年）。通過成立專門扶貧工作機構(gòu)，安排專項資金，制定優(yōu)惠政策，并對傳統(tǒng)的救濟式扶貧進行徹底改革，確定了開發(fā)式扶貧方針。經(jīng)過八年努力，農(nóng)村貧困人口由1.25億人減少到8000萬人，平均每年減少640萬人，貧困人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎赜?4.8%下降到8.7%。
第三階段：扶貧攻堅階段（1994—2000年）。以1994年3月《國家八七扶貧攻堅計劃》的公布實施為標志，扶貧開發(fā)進入攻堅階段。國家提出集中人力、物力、財力，動員社會各界力量，力爭用七年左右的時間，到2000年年底基本解決8000萬農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。在1997年至1999年的三年中，每年有約800萬貧困人口解決了溫飽問題。
經(jīng)過三階段脫貧，中國農(nóng)村沒有解決溫飽問題的貧困人口由2.5億人減少到3000萬人，貧困人口占農(nóng)村總?cè)丝诘谋壤?0.7%下降到3%左右。如果按國際標準，1978年中國81%的人口都生活在農(nóng)村，以農(nóng)業(yè)為生；84%的人每天的生活費達不到1.25美元，生活在貧困線之下。雖然2000年中國大部分貧困人口已經(jīng)脫貧，但按當時的國際貧困線標準衡量，中國農(nóng)村貧困人口仍有8600多萬人。
2015年11月，中央扶貧開發(fā)工作會議在北京召開，中共中央總書記習(xí)近平同志強調(diào)，消除貧困、改善民生，是中國共產(chǎn)黨的重要使命，要堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。大規(guī)模減貧第四階段為2015—2020年，中共中央提出要在2020年全面建成小康社會時，全面消除貧困人口，針對深度貧困地區(qū)進行重點脫貧，提出的主要目標是“兩不愁、三保障”——“兩不愁”即不愁吃、不愁穿，“三保障”即義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障。
經(jīng)過數(shù)年努力，截至2018年年底，我國貧困人口已減至1660萬人，全國貧困發(fā)生率降至1.7%，減貧速度明顯快于世界其他國家。短短40年，超過7.4億人擺脫貧困，是中國對全世界民生福祉的最大貢獻。
雖然脫貧攻堅成績斐然，但在脫貧質(zhì)量和可持續(xù)性上仍存在不少問題，“虛假式”脫貧、“算賬式”脫貧、“指標式”脫貧、“游走式”脫貧等現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。在貧困問題已由單一的收入貧困轉(zhuǎn)化為包含可行能力匱乏、權(quán)利剝奪等在內(nèi)的多維貧困時期，更需繼續(xù)攻堅克難，解決深度貧困問題。
深度貧困成因
深度貧困具有兩大特征：一是貧困程度深，二是貧困時間長。其成因可歸結(jié)為資源要素匱乏、脫貧內(nèi)生動力不足、脫貧制度供給效率低。
資源要素匱乏，是深度貧困問題的基礎(chǔ)性原因
深度貧困地區(qū)集中在革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和連片特困地區(qū)等區(qū)域（通常簡稱“老少邊窮”），這些地區(qū)或因自然條件惡劣，人類無法正常居住，或因族群生產(chǎn)方式、文化習(xí)俗等影響，大面積貧困多發(fā)。在地理位置偏遠、基建難度大、公共設(shè)施建設(shè)無法有效跟進等多重因素的共同作用下，深度貧困地區(qū)缺乏發(fā)展經(jīng)濟的區(qū)位優(yōu)勢和資源開發(fā)優(yōu)勢，經(jīng)濟發(fā)展水平長期滯后。此外，深度貧困地區(qū)不僅物質(zhì)匱乏，在飲水衛(wèi)生及健康環(huán)境、教育機會、投資理財意識、社會資本等能力指標上也落后于平均水平。
內(nèi)生動力不足，是深度貧困問題的主觀原因
習(xí)近平同志多次強調(diào)，“扶貧先扶志，扶貧必扶智”。貧困并不可怕，可怕的是沒有脫貧致富的想法和決心，沒有脫貧致富的能力，也缺乏資源變資產(chǎn)的制度性因素。如果外部輸血效應(yīng)無法激活內(nèi)部造血機制，那么資金、物資等要素的投入只能緩解貧困人口一時之困，無法解決其一世之窮。
扶貧實踐中，很多貧困戶存在“等、靠、要”的懶漢思想，預(yù)脫貧的貧困戶對脫貧成效評價不高，但非貧困戶爭做貧困戶卻熱情高漲，可見減貧治理措施與鄉(xiāng)村社會需求存在不匹配、不均衡的現(xiàn)象。如何完善脫貧致富的正向激勵，使得貧困戶自主脫貧工作與社區(qū)參與獎勵掛鉤，貧困戶個人脫貧積極性與團隊脫貧成效掛鉤，從而激發(fā)貧困戶脫貧的內(nèi)生動力，是扶貧攻堅工作需要破解的難題。
制度供給效率低，是深度貧困問題的客觀原因
從宏觀層面來看，體制機制不完善、社會制度差異等，決定了地區(qū)、階層、群體和個人之間的分配不平衡，從而導(dǎo)致貧困狀態(tài)；從微觀層面來看，政策安排不能因事、因地制宜，不僅難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，反而會好心辦壞事，使得貧困地區(qū)的群眾更加落入貧困陷阱；在實踐層面，一些干部鉆制度漏洞的空子，以權(quán)謀私，虛報套取，優(yōu)親厚友，雁過拔毛，成為扶貧制度落實的阻力和蛀蟲。因此，需要完善制度建設(shè)，強化群眾監(jiān)督，扎牢制度的籠子，嚴厲打擊扶貧攻堅工作中的貪腐行為，使其無處遁形。
針對上述三個成因，我們需要“志智制立體扶貧”，將扶貧與扶志、扶智、扶制密切結(jié)合起來。
走出深度貧困
解決深度貧困，需要以“兩不愁、三保障”為抓手，保障貧困群體的基本生活和基本權(quán)益，尤其是受教育的權(quán)益（扶智），以鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)增強鄉(xiāng)村活力，激發(fā)扶貧內(nèi)生動力（扶志），同時完善制度建設(shè)，優(yōu)化扶貧制度環(huán)境（扶制），以“志智制立體扶貧”為主要手段，走出一條具有中國特色的減貧之路。
作為我國扶貧開發(fā)長期遵循的基本目標，“兩不愁、三保障”一開始只是針對“一方水土養(yǎng)不了一方人”的易地扶貧搬遷人口提出的。但伴隨對深度貧困問題的認識，尤其是受2019年4月習(xí)近平同志在重慶考察時的重要講話精神的影響，“兩不愁、三保障”開始成為解決深度貧困問題的重要抓手。當前，“兩不愁”基本解決，“三保障”還存在不少薄弱環(huán)節(jié)。為此，還要盡力促進扶貧工作由溫飽型向保障型跨越，讓貧困人口過上更有尊嚴的生活。
以“兩不愁”為基礎(chǔ)抓手
實現(xiàn)貧困人口不愁吃、不愁穿，是脫貧的基本要求，這需要將外部輸血和內(nèi)部造血相結(jié)合。從外部輸血角度來看，相關(guān)部門應(yīng)扎實做好資金支持工作，堅持實事求是、上下聯(lián)動、不等不靠這三大原則，充分發(fā)揮財政資金的啟動作用和杠桿功能，在引導(dǎo)農(nóng)村發(fā)展的同時，撬動更多社會資金參與脫貧攻堅。為了提升“兩不愁”的可持續(xù)性，需要從產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧兩個方面激發(fā)貧困人群的內(nèi)生動力，增強貧困地區(qū)的造血能力，將扶貧、扶志和扶制相結(jié)合：產(chǎn)業(yè)扶貧需要因地制宜，建立健全利益聯(lián)結(jié)機制，提升貧困群體參與度，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為貧困群體創(chuàng)造增收機制；就業(yè)扶貧的實現(xiàn)需要完善城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的勞務(wù)幫扶對接機制，發(fā)揮農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工對貧困戶的帶動作用，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，為貧困群體帶來更多機會。
以“三保障”為核心抓手
“扶貧必扶智”，教育和醫(yī)療是貧困人口脫貧的人力資本基礎(chǔ)；住房安全，是貧困人口的生計基礎(chǔ)。
第一，加強義務(wù)教育建設(shè)，推動對貧困人口的賦能。能力貧困是深度貧困問題產(chǎn)生的重要原因，亦是極端貧困人群普遍面臨的現(xiàn)實障礙。“扶貧必扶智，治窮先治愚”，轉(zhuǎn)變“等靠要”觀念、增強自身能力的第一步，就是全面普及義務(wù)教育。這一方面需要提升貧困地區(qū)的基礎(chǔ)教育設(shè)施，包括加大義務(wù)教育資金投入、合理規(guī)劃義務(wù)教育學(xué)校布局建設(shè)、完善貧困家庭學(xué)生助學(xué)政策體系；另一方面需要提升貧困落后地區(qū)的師資力量，既要加強現(xiàn)有師資隊伍建設(shè)，又要以更多優(yōu)惠政策引進優(yōu)秀人才。加強義務(wù)教育建設(shè)，不僅要聚焦于落實“兩免一補”“控輟保學(xué)”等政策要求，更應(yīng)保障每個貧困家庭的孩子享有優(yōu)質(zhì)教育的權(quán)利，以扶智促扶貧。
第二，加強基本醫(yī)療建設(shè)，促進公共服務(wù)均等化。因病致貧、因病返貧現(xiàn)象頻發(fā)，使我們意識到必須注重健康扶貧。在加強基本醫(yī)療建設(shè)方面，首先應(yīng)提升農(nóng)村整體醫(yī)療服務(wù)水平，在政策上積極支持醫(yī)療資源向貧困地區(qū)傾斜。其次需要推進貧困地區(qū)醫(yī)療保險全覆蓋計劃的落地，促進城鄉(xiāng)醫(yī)療服務(wù)均等化的實現(xiàn)，并關(guān)注深度貧困群體的醫(yī)療救助服務(wù)，完善特大疾病醫(yī)療救助、扶貧醫(yī)療救助、社會捐助制度。
第三，加強住房安全建設(shè)，改善人居環(huán)境。針對貧困地區(qū)的住房安全問題，需要統(tǒng)籌農(nóng)村危房改造和易地扶貧搬遷，同時規(guī)范宅基地管理和使用制度，做到分類、逐步推進。對于缺乏資金的深度貧困戶，應(yīng)提高其危房改造的補助標準；對于五保戶群體，考慮對其宅基地整合規(guī)劃，并采取建立敬老院等方式集中供養(yǎng)；對于易地扶貧搬遷，需要做到科學(xué)選址、嚴格施工，確保搬遷后的住房安全性和環(huán)境適應(yīng)性。
推動鄉(xiāng)村振興
擺脫貧困是鄉(xiāng)村振興的前提和基礎(chǔ)；推動鄉(xiāng)村振興，又將為脫貧攻堅提供新的動力和保障。打贏脫貧攻堅持久戰(zhàn)，實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，需要將扶貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機銜接起來。
以城鄉(xiāng)融合促進鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅有機結(jié)合
當下的中國已經(jīng)不是費孝通先生最初提到的“鄉(xiāng)土中國”，而是“城鄉(xiāng)中國”：在人口結(jié)構(gòu)上，鄉(xiāng)村人口不再占大多數(shù)，而是城鄉(xiāng)各半；在收入結(jié)構(gòu)上，農(nóng)民生產(chǎn)不再是土地粘著，而是收入多元；在居住結(jié)構(gòu)上，社會生活已經(jīng)高度流動，不再終老是鄉(xiāng)。在城鄉(xiāng)中國時代，鄉(xiāng)村要振興，僅從鄉(xiāng)村內(nèi)部著手還不夠，必須城鄉(xiāng)融合，在城鄉(xiāng)關(guān)系的良性互動中，找到新的出路。城鄉(xiāng)中國時代的到來，為脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有機銜接提供了新的契機。我國中等收入群體已達四億人，他們有在鄉(xiāng)村生活中“洗胃”“洗肺”“洗眼”“洗心”，享受鄉(xiāng)村的慢食、慢村、慢生活，在鄉(xiāng)村養(yǎng)老、養(yǎng)生的“四洗三慢兩養(yǎng)”新需求，需要農(nóng)村以一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展創(chuàng)造的新供給，來實現(xiàn)城鄉(xiāng)對接，真正將綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山。實際上，深度貧困地區(qū)往往地處偏遠，生態(tài)資源富集，有綠水青山的生態(tài)優(yōu)勢，也有物種多樣性和獨特性的資源優(yōu)勢，需要通過電商扶貧、智慧農(nóng)業(yè)、消費扶貧等手段，將城鄉(xiāng)有效對接。
以產(chǎn)業(yè)興旺促進鄉(xiāng)村振興，鞏固脫貧成果
“造血”是扶貧事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的有力保障，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)是否興旺，關(guān)系到脫貧質(zhì)量高不高、脫貧成效穩(wěn)不穩(wěn)，關(guān)系到“脫貧不返貧”機制的有效性。通過開發(fā)深度貧困地區(qū)的優(yōu)勢資源，扶持其特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)可以依托外力實現(xiàn)內(nèi)生性發(fā)展。深度貧困地區(qū)往往基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，經(jīng)濟發(fā)展滯后，缺乏完整的產(chǎn)業(yè)鏈。在此背景下，應(yīng)該立足縣域資源稟賦，突出主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，培育市場意識，在與外部對接的過程中，強化創(chuàng)新引領(lǐng)，延長產(chǎn)業(yè)鏈，提升價值鏈，完善利益鏈，拓寬增收鏈，培育發(fā)展新功能，以鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興推進脫貧事業(yè)，鞏固脫貧成果。
以鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)增強鄉(xiāng)村活力，激發(fā)扶貧內(nèi)生動力
“扶貧先扶志”，走出深度貧困，推動鄉(xiāng)村振興，不僅需要資源、市場等外部客觀條件，更需要激發(fā)脫貧對象的主觀能動性。
取得持續(xù)性脫貧成效，推動深度貧困地區(qū)和貧困人群穩(wěn)定脫貧，需要“志智制立體扶貧”。這離不開扶貧干部的有效領(lǐng)導(dǎo)，更依賴于扶貧對象積極性的發(fā)揮。在實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的治理有效、鄉(xiāng)風(fēng)文明和生態(tài)宜居等目標過程中，可以培養(yǎng)一批懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的人才隊伍，通過強化基層組織領(lǐng)導(dǎo)力，激發(fā)村民參與自主治理的積極性，提高村民素質(zhì)；同時推動鄉(xiāng)村文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，激發(fā)農(nóng)民致富獲利的積極性，增強農(nóng)民致富發(fā)展的能力。通過發(fā)掘、再造傳統(tǒng)文化和適度市場化，不僅保存和傳承傳統(tǒng)文化，更增強本地社區(qū)居民的文化自豪感和社區(qū)凝聚力，激發(fā)貧困群體參與脫貧的主動性和積極性，推動鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)和鄉(xiāng)村業(yè)態(tài)豐富。
扶貧開發(fā)成就斐然，鄉(xiāng)村振興闊步前行，人民生活由貧困到溫飽再到全面小康的歷史性跨越，為解決全球性貧困問題提供了中國方案、中國智慧。走出深度貧困、推動鄉(xiāng)村振興的偉大實踐，不僅是新時代的鴻篇巨制，更提升了全人類的民生福祉。期待鄉(xiāng)村振興更進一步實現(xiàn)全體人民共同富裕，期待中國智慧繼續(xù)為人類減貧事業(yè)作出不朽貢獻。
高度競爭的教育焦慮下農(nóng)村孩子的出路
北京師范大學(xué)聯(lián)合國教科文組織國際農(nóng)村教育研究與培訓(xùn)中心項目專家 蕭淑貞
福建省永春縣生態(tài)文明研究院助理研究員 高玉華
經(jīng)過二三十年的快速發(fā)展，中國教育已進入問題集中爆發(fā)的關(guān)鍵時期，在學(xué)校、老師、學(xué)生和家長中普遍彌漫的教育焦慮已經(jīng)演變?yōu)橐环N社會焦慮，從城市到鄉(xiāng)村，焦慮無處不在。理論上，教育更加開放、多元，社會為人們提供了更多的選擇和可能；但現(xiàn)實是，工業(yè)化和城市化主導(dǎo)的中心化也在一定程度上注定了教育的封閉性和排斥性。如果套用當下中國社會矛盾的話語分析鄉(xiāng)村家庭的教育焦慮，可以發(fā)現(xiàn)：高考是鄉(xiāng)村家庭通過學(xué)習(xí)改變命運的唯一路徑，鄉(xiāng)村家庭對此的追求與自身的教育觀念及教育信息、教育資源、教育環(huán)境分布不平衡的矛盾已經(jīng)充分顯現(xiàn)，這是當下鄉(xiāng)村教育的主要矛盾和關(guān)切。隨著學(xué)業(yè)競爭越來越激烈，家庭教育成本及相應(yīng)的社會成本越來越高，由于各種復(fù)雜社會因素的疊加累積，能夠為平民階層提供發(fā)展機會、保證社會發(fā)展活力的中華民族延續(xù)2000多年的人才選拔制度越來越脆弱無力。
分數(shù)與父母的社會資本
在依靠考試分數(shù)選拔人才的高度競爭機制下，農(nóng)村孩子的學(xué)校教育和家庭環(huán)境的劣勢更加凸顯。村校師資匱乏，開課數(shù)量與質(zhì)量不足，加之農(nóng)村家庭教育普遍缺失，導(dǎo)致鄉(xiāng)村在教育資源的供給方面先天不良。因此，貌似客觀、公平的拼分數(shù)，實則也不公平，對縣域的鄉(xiāng)村兒童和跟隨父母到城市就學(xué)的流動兒童尤為不公。
收入高、有資源的家庭從幼兒園階段就開始為孩子補習(xí)、報興趣班，甚至騰出一個全職勞動力的媽媽陪伴孩子，媽媽們通常有足夠的知識和見識，也有社會資本幫助孩子尋找教育資源；有的家長幫孩子取得外國國籍，再以外籍考生的身份被中國高校錄取為留學(xué)生；還有的城市家長已經(jīng)開始反思工業(yè)化的制式教育對孩子身心造成的戕害，轉(zhuǎn)而選擇到提倡素質(zhì)教育的民辦學(xué)校就讀。
而農(nóng)村父母囿于自身認識水平，教育意識不強，也不具備給孩子進行教育規(guī)劃的能力，加之可資利用的資源不足，農(nóng)村孩子在起跑線上就落后不少。即使少數(shù)農(nóng)村孩子有可能完全憑自己的學(xué)習(xí)能力考上大學(xué)，在見識和社會閱歷方面也遜人一籌。
在唯分數(shù)的評價體系中，家長和學(xué)生被迫卷入補習(xí)的旋渦，這筆額外消費也從城市蔓延到鄉(xiāng)村，成了農(nóng)村家庭的一筆重要開支。我們不能簡單地以精英式的口吻匆匆定論“父母的格局決定孩子的未來”，但過分注重分數(shù)已經(jīng)破壞了教育生態(tài)，教育的負外部性同樣也是制約鄉(xiāng)村孩子發(fā)展的因素之一。
隨著高考競爭的日趨激烈，各大名校的錄取分數(shù)線差距在不斷縮小，甚至僅差一兩分。從人的全面發(fā)展和成長來看，一分兩分的差距不足以說明什么問題；在漫長的人生長河里，一時的分數(shù)更是微不足道。但在“一分一操場人”的殘酷競爭中，這小小的差距對于鄉(xiāng)村孩子的打擊十分致命，因為他們沒有其他選擇。競爭越激烈，農(nóng)村孩子的環(huán)境劣勢就越突出。
城市的中心化造成教育的窄門
鄉(xiāng)村振興的號角剛剛吹響，但城市化的浪潮尚未退去。城市化讓無數(shù)鄉(xiāng)村勞動力流入城市，鄉(xiāng)村兒童一部分在家鄉(xiāng)上學(xué)，一部分隨外出的父母在當?shù)鼐蛯W(xué)。
在縣域，因撤點并校和學(xué)生人數(shù)減少等原因，學(xué)生向城鎮(zhèn)集中，出現(xiàn)了一方面擁擠、一方面冷清的兩極，縣城的學(xué)校出現(xiàn)七八十人的大班額，村小的人數(shù)多則百人左右，少則幾十人甚至幾個人，有的地方的村小只有一到三年級，三年級以上的孩子就得去鎮(zhèn)里的中心小學(xué)就讀。從村到鎮(zhèn)，從鎮(zhèn)到縣，縣域的教育中心也在一步步上移。根據(jù)教育部《2018年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2018年全國共有普通小學(xué)16.18萬所，比上年減少5200所，下降3.11%；另有小學(xué)教學(xué)點10.14萬個，比上年減少1600個。減少的小學(xué)不全是村校，但應(yīng)以村小和打工子弟學(xué)校居多，消失的教學(xué)點則都是鄉(xiāng)村的。農(nóng)村家庭為了孩子的教育被迫遷徙，教育成本增加，甚至為上學(xué)方便，還需要在縣城租賃、購買住房。
跟隨父母外出就學(xué)的流動兒童的求學(xué)之路更是一波三折。近幾年來，城市學(xué)校優(yōu)先招收戶籍生源，能提供給外來兒童的學(xué)位數(shù)量有限。例如，廈門市2019年一年級新生報名30438人，但六個區(qū)的公辦、民辦學(xué)校能提供的學(xué)位數(shù)是20353個，有1/3的流動兒童不能在廈門入學(xué)，其中，以中心地帶的島內(nèi)湖里區(qū)和思明區(qū)缺口最大。即便兒童能夠順利在廈門就讀一年級，小學(xué)畢業(yè)后，因戶籍政策的壁壘，不能在城市繼續(xù)初中學(xué)業(yè)的情況也很常見。以2018年數(shù)據(jù)為例，約有2000名廈門的流動兒童返鄉(xiāng)讀初中，能夠繼續(xù)留下讀初中的孩子大部分被派位到了辦學(xué)條件和質(zhì)量較差的學(xué)校。還有一線城市因為人口疏解、城市更新等原因，關(guān)停了不少城鄉(xiāng)接合部的打工子弟學(xué)校，很多迫于生計的父母只好把孩子送回老家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中，“從流動變留守”成為不能繼續(xù)在城市就讀的小學(xué)畢業(yè)生的宿命。
鄉(xiāng)村的社會、文化資源未能轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村兒童的教育競爭優(yōu)勢
理論上，鄉(xiāng)村土生土長的孩子，在動手制作、野外探險、家務(wù)農(nóng)務(wù)、民俗風(fēng)俗等方面應(yīng)該具有優(yōu)勢，但這些資源并未轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村孩子的教育競爭優(yōu)勢。“過度腦化”使知識與智慧的呈現(xiàn)被窄化，以抽象的符號系統(tǒng)為主流的各種范式才能被稱為知識，“萬般皆下品，唯有讀書高”的古訓(xùn)在工業(yè)社會演變?yōu)閷Τ橄笾R的盲目崇拜。那些由勞動人民創(chuàng)造的手工技藝、美食、藝術(shù)、口口相傳的民間經(jīng)驗等鄉(xiāng)土在地知識被邊緣化，掌握知識話語權(quán)的主流社會建構(gòu)一套又一套學(xué)術(shù)體系，只會做、不會說也不會寫的農(nóng)民的知識產(chǎn)出不能被納入文化和知識范疇，他們的后代耳濡目染的習(xí)得不能成為他們童年積累的學(xué)習(xí)資本。
因此，鄉(xiāng)村的智慧和技藝被慢慢消解，家長們不再重視那些傳家的手工技藝，鄉(xiāng)土文化的傳承被量化的教育管理評價切斷，奶奶的山歌不如流行音樂動聽，爺爺?shù)氖止せ顑嚎荚嚥患臃?。在城市生活的流動兒童寧愿選擇英語補習(xí)班，也沒有意愿主動學(xué)習(xí)家鄉(xiāng)話。鄉(xiāng)村的社會、文化和自然情景本來是豐富多彩的，但孩子們的知識學(xué)習(xí)卻跟城市學(xué)校一樣是被架空的“去情境化”，他們要在游離于生活經(jīng)驗之外的一套符號系統(tǒng)中被評價、去競爭，當他們坐在高考的考場上時，考的并不是離他們生活最近的“中國制作”。在以抽象的符號系統(tǒng)為載體的文化和知識傳承系統(tǒng)中，鄉(xiāng)村孩子的天然優(yōu)勢蕩然無存。
鄉(xiāng)村學(xué)生的升學(xué)和就業(yè)去向
按照兒童身心發(fā)展規(guī)律，12歲以前是道德養(yǎng)成和心性教育的黃金年齡，在這個階段，教育的首要任務(wù)應(yīng)該是為兒童道德、心性的成長奠定厚重寬闊的基礎(chǔ)，教孩子學(xué)做“大人”和君子，隨著年齡增長，再不斷加上各種專業(yè)技能和能力的培養(yǎng)，才能承載、應(yīng)對以后的人生。但考試競爭從小學(xué)甚至在幼兒園階段就開始了，對老師的評估導(dǎo)致老師只關(guān)注分數(shù)，知識學(xué)習(xí)在小學(xué)階段就成了孩子的主要任務(wù)，缺少家庭教育和關(guān)愛的農(nóng)村孩子很容易失去學(xué)習(xí)的興趣和動力，成為學(xué)困兒童。小升初也是采取分數(shù)選拔制，部分孩子在小學(xué)畢業(yè)就會被淘汰，開始走上惡性循環(huán)。很多農(nóng)村孩子尤其是大部分流動兒童初中畢業(yè)后會被動選擇職業(yè)高中。目前的職高基本不重視育人，致使上了職高的孩子沒有得到應(yīng)有的教育和培養(yǎng)。在這個階段，道德養(yǎng)成和心性教育的缺失帶來的問題就會顯現(xiàn)，這時補救也已經(jīng)來不及了，壓抑太久的孩子稍微大一點就開始成群結(jié)伙地對抗社會。走出校門后，打工二代會在制造業(yè)或服務(wù)業(yè)崗位重復(fù)父母的人生，繼續(xù)在他們長大的城鄉(xiāng)接合部游蕩，“幸運的人一生被童年治愈，不幸的人一生都在治愈童年”。
升學(xué)與就業(yè)曾是農(nóng)村孩子社會階層流動的重要途徑，如今日趨激烈的高考競爭卻讓這條通途被越來越難的考題阻截。在20世紀90年代的大學(xué)本科生中，農(nóng)家子弟占比接近70%，十年以后降到35%，現(xiàn)在這個比例就更低了，很多“985”“211”高校中工人農(nóng)民的孩子已不足10%，他們更多地去了二本、三本和?？茖W(xué)校。因為一本與二本的錄取分數(shù)線相差幾十分，某地曾經(jīng)有一所大學(xué)達到了一本條件，但為了給更多農(nóng)家孩子保留上大學(xué)的機會，這所當?shù)匚ㄒ坏母咝]有急于申請升為一本。
鑒于鄉(xiāng)村孩子在高考競爭上沒有優(yōu)勢，更有必要及早做道德品行和技能的儲備訓(xùn)練，使他們將來走上社會的時候，不至于驚慌失措，不至于成為社會的隱患。如果一個人不曾被建設(shè)過，長大后如何去建設(shè)社會？一個不曾被善待過的孩子，很難具備善待別人的情感和能力。但現(xiàn)有教育為鄉(xiāng)村孩子尤其是留守和流動兒童提供的能讓他們受用一生的可持續(xù)發(fā)展資源太少。可以想象，這個群體成年后，還會面臨成家立業(yè)的困難。他們在城市是邊緣人，跟家鄉(xiāng)的文化和地緣聯(lián)系又淡薄，或者根本不曾建立聯(lián)系，融不進的城市和回不去的故鄉(xiāng)將不再是簡單的身份認同問題，而是教育和職業(yè)困境代際傳遞的社會現(xiàn)實問題。
立德樹人教育取向下的鄉(xiāng)村教育
過度重視學(xué)習(xí)和分數(shù)的“只教不育”積累的社會問題已然顯現(xiàn)，沒有道德、沒有感情的“空心人”增多，體質(zhì)下降，近視高發(fā)，校園暴力尤其是弒師、弒母惡行增加。這些不斷提示我們，變革背離文化傳承、遠離社會和大自然的知識學(xué)習(xí)已經(jīng)刻不容緩。近年來，國家有關(guān)部門多次重申“立德樹人”的教育目標，提倡傳統(tǒng)文化進校園和“德智體美勞”五育并舉，多年被忽視的德育、體育、美育和勞動教育被屢屢提及，釋放出糾正過去過分偏重知識教育的偏向以及向傳統(tǒng)和鄉(xiāng)土知識價值回歸的信號，從高考新政的“兩參考一依據(jù)”和研學(xué)必修的內(nèi)容來看，鄉(xiāng)村擁有的豐厚的教育資源的價值會被重新重視，我們有理由期待，鄉(xiāng)村教育昂首挺胸的時刻就要來到，鄉(xiāng)村教育的曙光即將綻放。
農(nóng)村廁所革命：路在何方？
中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員 于法穩(wěn)
廁所革命是農(nóng)村衛(wèi)生環(huán)境的革命，亦是鄉(xiāng)村生活方式的革命，目的在于讓更多鄉(xiāng)村居民養(yǎng)成文明習(xí)慣，引發(fā)現(xiàn)代鄉(xiāng)村文明變革。《全國城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生整潔行動方案(2015—2020年)》提出，到2020年年底農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率要提高到85%。中共十九大報告提出，要著力解決突出環(huán)境問題，開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動。堅持不懈推進農(nóng)村廁所革命，應(yīng)大力開展農(nóng)村戶用衛(wèi)生廁所建設(shè)和改造，同步實施糞污治理，加快實現(xiàn)農(nóng)村無害化衛(wèi)生廁所全覆蓋，努力補齊影響農(nóng)民群眾生活品質(zhì)的短板。
國家旅游局發(fā)布的《廁所革命推進報告》中提到，中國農(nóng)村地區(qū)80%的傳染病是由廁所糞便污染和飲水不衛(wèi)生引起的。因此，廁所問題是一個大民生問題，直接關(guān)系到農(nóng)村居民生活質(zhì)量的提升，以及健康鄉(xiāng)村建設(shè)的成效。早在2015年7月16日，習(xí)近平同志在考察吉林延邊時就指出，農(nóng)村也要來場廁所革命。2016年8月19日，習(xí)近平同志在全國衛(wèi)生與健康大會上肯定了廁所革命的重要意義和成果，強調(diào)要持續(xù)開展城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生整治行動，“小廁所，大民生”，這充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的中共中央堅持以人為本、以民為本，致力于改善民生，提升人民群眾福祉的理念。
當前農(nóng)村改廁困境何在？
“中國要美，農(nóng)村必須美。”中共中央將廁所革命作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，并從戰(zhàn)略上進行了部署，凸顯了這一工程的重大意義。2000年以來，我國農(nóng)村改廁工作取得了顯著成效。農(nóng)村累計使用衛(wèi)生廁所的農(nóng)戶從2000年的0.96萬戶增加到2016年的2.15萬戶，同期，農(nóng)村衛(wèi)生廁所的普及率從44.9%提高到80.3%，增加了35.4個百分點。
在推進廁所革命進程中，采取的模式大多是三格兩甕式化糞池或者簡單的化糞池，將廁所廢棄物一并收集其中。在南方廣大的山區(qū)或者丘陵區(qū)域，農(nóng)村居民將化糞池中的糞尿作為種植業(yè)的肥料，實現(xiàn)了廢物的資源化利用。但在廣大北方地區(qū)，由于存在糞便抽取及二次處理過程，導(dǎo)致了一些問題。
傳統(tǒng)改廁模式注重的是廁所內(nèi)部的“改”，而沒有關(guān)注廁所之外的“治”。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當前采取的改廁模式最突出的特點是，通過自來水將大小便集中收集到化糞池內(nèi)，廁所內(nèi)部的環(huán)境確實得到極大的改善，但農(nóng)戶對集中在化糞池中的廢物沒有采取有效的處理措施。
傳統(tǒng)改廁模式立足于“點”，解決的是單一問題。傳統(tǒng)改廁模式僅解決了廁所內(nèi)的環(huán)境問題，而沒有將改廁與生活污水處理實現(xiàn)一體化，因而，生活污水依然是農(nóng)村人居環(huán)境整治的重點，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中生態(tài)宜居目標的難點。
傳統(tǒng)改廁模式治標不治本。全面推進廁所革命，要求從根本上改善農(nóng)村人居環(huán)境。傳統(tǒng)改廁模式中收集到化糞池內(nèi)的大小便沒有得到有效治理，而且上面的蓋子密封并不完善，夏天依然會發(fā)出臭味，這就難以稱得上廁所革命，相反倒有點形象工程之嫌。部分地區(qū)只是對外表明已經(jīng)按照數(shù)量要求完成了改廁任務(wù)，卻并不真正關(guān)注改廁的效果。
傳統(tǒng)改廁模式為政府相關(guān)部門留下了無盡的工作。傳統(tǒng)改廁模式下，農(nóng)戶自己負責(zé)后期管護，一旦出現(xiàn)問題，農(nóng)戶無力解決，還是需要依靠政府相關(guān)部門。更為嚴重的是，政府相關(guān)部門需要及時將集中在化糞池內(nèi)的糞便抽出運走，否則農(nóng)戶也會不斷找政府反映問題。眾所周知，很多農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施工程都是重建輕管，再加上缺乏后期運營經(jīng)費，很難及時抽取，何況廢物還需要二次處理。
傳統(tǒng)改廁模式影響了政府的公信力。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層政府也知道傳統(tǒng)改廁模式存在諸多問題，但上級對改廁農(nóng)戶數(shù)量有要求，到某個時間節(jié)點必須完成，為此只能采取這種方式應(yīng)對上級的工程驗收，而這些工程是否發(fā)揮作用，他們并不關(guān)心。由此導(dǎo)致了鄉(xiāng)村居民對改廁工作的漠不關(guān)心，甚至對不實用的改廁充滿怨言，在一定程度上影響了政府的公信力。對此，各級政府應(yīng)該對政策及所采取的措施進行深刻反思，剖析廁所革命中的關(guān)鍵癥結(jié)所在。
推廣一體化模式緣何如此艱難？
當下較為先進的農(nóng)村生活污水與改廁一體化模式是在引進日本凈化槽技術(shù)的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國農(nóng)村的實際，采用微生物降解原理，對生活污水進行截留、吸附和分解，最終實現(xiàn)對污水完全凈化并循環(huán)利用。這一模式具有諸多優(yōu)勢。
一是體現(xiàn)了綠色治理理念。將農(nóng)村生活污水與改廁作為一個系統(tǒng)綜合考慮，以改廁為基礎(chǔ)，將生活污水全部納入治理范圍，能夠同時實現(xiàn)廁所革命及有效治理農(nóng)村生活污水的雙重目的。二是徹底解決了糞便與生活污水治理中的難題。一體化模式中，糞便與生活污水進入處理設(shè)施中，在污水厭氧、好氧的多重循環(huán)中，通過微生物菌群的降解作用，處理之后實現(xiàn)達標排放，同時避免了傳統(tǒng)改廁模式中后期糞便的抽取以及二次處理問題。三是具有較強的農(nóng)村適宜性。該模式既適宜于單個農(nóng)戶，也適宜于聯(lián)戶；既適宜于平原地區(qū)，也適宜于山區(qū)丘陵地區(qū)；既適宜于水資源豐富地區(qū)，更適宜于水資源短缺地區(qū)；既適宜于室內(nèi)，也適宜于房前屋后；既適宜于氣候溫暖地區(qū)，也適宜于氣候寒冷地區(qū)。
既然一體化模式具有如此優(yōu)勢，緣何推廣起來如此艱難？調(diào)研發(fā)現(xiàn)，無論是基層職能部門還是試點農(nóng)戶，都對一體化模式的效果給予了充分肯定。但被問及為什么沒有得到推廣時，基層職能部門給出的答案是：這種模式的成本太高，難以承受。對這一現(xiàn)象背后的原因做進一步的思考就會發(fā)現(xiàn)，成本高僅是一方面，更根本的原因在于，為了完成上級布置的改廁任務(wù)，只能采取低成本的模式。實事求是地說，不能把責(zé)任都推給基層職能部門，而應(yīng)對自上而下的政策及其執(zhí)行模式進行深刻的反思。過分強調(diào)改廁農(nóng)戶的數(shù)量，而不關(guān)注改廁之后是否能發(fā)揮應(yīng)有的作用以及農(nóng)民是否滿意，其結(jié)果就是，廁所革命將會一直在路上，而且造成國家投資的極大浪費。
農(nóng)村廁所革命之路究竟如何走？
要全面樹立一體化處理的理念。特別是國家、省級相關(guān)部門在推進廁所革命過程中，需要樹立一體化處理理念，將農(nóng)村改廁與有效治理生活污水集中考慮，避免二者分而治之的困境。
實現(xiàn)廁所之內(nèi)環(huán)境的“改”與廁所之外糞污的“治”的有效銜接。將廁所內(nèi)部環(huán)境改造與廁所之外化糞池內(nèi)糞便處理統(tǒng)一考慮，以實現(xiàn)廁所革命的徹底性，同時也減少后期不必要的管護工作。
因地制宜選擇一體化處理模式。根據(jù)山區(qū)、丘陵、平原地區(qū)的不同地貌特征，以及城鎮(zhèn)郊區(qū)、邊遠地區(qū)不同的經(jīng)濟條件，分別選擇單戶、聯(lián)戶、集中的處理模式。不能因為一體化模式的諸多優(yōu)勢，而不考慮農(nóng)村的實際情況。平原地區(qū)一般農(nóng)村采取單戶模式較為合適，集中居住的中心村等采取集中處理模式較為合適。而南方山區(qū)丘陵地帶，由于地形優(yōu)勢，更宜采取聯(lián)戶方式。
建立和完善監(jiān)督與考核機制。一是防止照搬城鎮(zhèn)模式。推進農(nóng)村廁所革命，最重要的是把好事做好、做實。為此，建議各級政府相關(guān)部門緊密結(jié)合不同區(qū)域農(nóng)村的實際情況，選擇適宜的處理模式。絕不可借廁所革命的名義，不考慮農(nóng)村實際，簡單地、不計成本地把城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)模式應(yīng)用于農(nóng)村，通過大工程實施改廁與生活污水處理。二是建立基于實效的考核機制。在廁所革命中，切實改變數(shù)字式改廁考核方式，杜絕只注重工程建設(shè)、完成數(shù)字改廁任務(wù)，而不關(guān)注改廁實效的行為。為此，應(yīng)該調(diào)整不符合實際的政策措施及考核方式。
加大財政資金投入。強化農(nóng)村人居環(huán)境整治，實現(xiàn)生態(tài)宜居目標，需要資金的有效保障。一是國家加大財政投資力度。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，建議國家加大財政投資力度，推進廁所革命與生活污水一體化處理設(shè)施的建設(shè)。二是地方政府提供適當配套資金。應(yīng)充分發(fā)揮地方政府的作用，根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展水平，提供適當?shù)呐涮踪Y金。
探索推廣與管護機制。一是探索推廣一體化處理模式的機制。對各級政府而言，應(yīng)將廁所革命與生活污水一體化處理模式作為未來農(nóng)村人居環(huán)境整治的重要路徑，從理念上引導(dǎo)相關(guān)部門加以推廣應(yīng)用，同時應(yīng)加大對一體化處理模式的宣傳，促使農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變觀念；對相關(guān)企業(yè)而言，應(yīng)根據(jù)不同區(qū)域農(nóng)村居民的不同需求研發(fā)不同產(chǎn)品，以更好地為推動廁所革命提供技術(shù)支撐；對農(nóng)民而言，應(yīng)積極參與到一體化處理模式推廣應(yīng)用之中。其目的在于建立一種政府承擔(dān)得起、企業(yè)有積極性、農(nóng)民認可的推廣機制。二是建立管護機制。一體化設(shè)施安裝運行之后，應(yīng)建立完善的后期管護機制。特別是應(yīng)強化相關(guān)企業(yè)的責(zé)任，運用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，根據(jù)設(shè)施運行情況，提供及時有效的技術(shù)支持。與此同時，政府、農(nóng)民也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以確保設(shè)施的正常運行及效果的發(fā)揮。
以全面預(yù)算績效管理推動鄉(xiāng)村民生建設(shè)
中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院副教授 劉慶樂
《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2020）》為保障和改善農(nóng)村民生做出了具體規(guī)劃：通過公路建設(shè)、交通物流基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新一代信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等重大工程，推動農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級；通過拓寬轉(zhuǎn)移就業(yè)渠道、強化鄉(xiāng)村就業(yè)服務(wù)、完善制度保障體系，提升農(nóng)村勞動力就業(yè)質(zhì)量；通過鄉(xiāng)村教育提升計劃、健康鄉(xiāng)村計劃、全民參保計劃、農(nóng)村養(yǎng)老計劃等，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化；等等。以上規(guī)劃中各類工程、計劃、項目無不與公共財政投入聯(lián)系在一起。國家統(tǒng)計局對各地鄉(xiāng)村振興進展的最新調(diào)研結(jié)果表明，鄉(xiāng)村振興千頭萬緒，基層反映的共性問題是資金不足的問題。由于財政資源的稀缺性與財力分布的不均衡性，只有優(yōu)化公共財政資源配置、提高財政資源利用效率，才能實現(xiàn)國家宏觀戰(zhàn)略意圖，落實具體政策目標，提升公共服務(wù)質(zhì)量，增進鄉(xiāng)村民生福祉。
全面預(yù)算績效管理的意義
基于中共十九大提出全面實施績效管理，2018年9月中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（下文稱《意見》），從推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，對全面實施預(yù)算績效管理進行了頂層設(shè)計和重大部署，目前正處于落實階段?！兑庖姟返陌l(fā)布對于建立健全鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略投入保障體系、提升財政資源配置和使用效能、推動鄉(xiāng)村民生建設(shè)具有重要而現(xiàn)實的指導(dǎo)意義。
一般績效管理是管理者為實現(xiàn)組織整體目標，通過績效目標共識達成、關(guān)鍵成效指標選擇、結(jié)果導(dǎo)向監(jiān)測、績效考核評價、績效結(jié)果應(yīng)用等功能性環(huán)節(jié)達至組織與個人績效不斷實現(xiàn)和提升的過程。預(yù)算績效管理的不同之處是將績效管理的關(guān)口前移，在政策、計劃、項目實施之前，在預(yù)算評審、項目審批環(huán)節(jié)就開展事前績效評估，并作為后續(xù)績效管理的基本依據(jù)。較之一般績效管理，預(yù)算績效管理的優(yōu)勢是從源頭上提高預(yù)算編制的科學(xué)性和精準性，防止“拍腦袋”決策，防止項目資金的克扣挪用、截留私分、虛報冒領(lǐng)，防止財政資金的損失浪費。
全面預(yù)算績效管理中的“全面”主要是實現(xiàn)預(yù)算績效管理全方位、全過程、全覆蓋的“三全”目標。全方位是就納入預(yù)算績效管理的主體和管理事項的廣度而言，要求中央和地方各級政府都要實施預(yù)算績效管理，形成政府預(yù)算、部門及單位預(yù)算、政策及項目預(yù)算全方位績效管理格局；全過程指向預(yù)算績效管理的流程，是將績效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督各環(huán)節(jié)，實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化；全覆蓋是就納入預(yù)算績效管理的資金范圍而言，要求績效管理覆蓋一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算，并延伸至政府投融資活動。
全面預(yù)算績效管理是中國經(jīng)濟由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量增長、財政收支壓力進一步增大條件下鄉(xiāng)村民生建設(shè)的必然選擇。就理論層面而言，作為政府財政投入的一部分，鄉(xiāng)村民生建設(shè)理應(yīng)被納入全面預(yù)算績效管理之中，花更少的錢，辦更多更好的事。在實踐與操作層面，鄉(xiāng)村民生建設(shè)不僅涉及的政策、項目多，負責(zé)管理的政府層級、部門、單位多，涉及的資金來源與投資類型也多，而基層政府及農(nóng)村基層組織普遍人力資源缺乏、技術(shù)力量薄弱，所承擔(dān)的鄉(xiāng)村治理事務(wù)繁重，如果沒有上級政府、專業(yè)組織、專業(yè)人員的管理，恐難以保證各類資金在鄉(xiāng)村民生建設(shè)項目中協(xié)同使用并產(chǎn)生最佳效益。
以縣級政府為重心的全面預(yù)算績效管理系統(tǒng)
在五級政府財政中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是最基層的財政，但鄉(xiāng)級政府一般不設(shè)工作部門，財政管理的人力、技術(shù)有限，在鄉(xiāng)財“縣管鄉(xiāng)用”的機制下，縣級財政部門在預(yù)算編制等方面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政進行管理和監(jiān)督?？h級財政是連接省級財政與鄉(xiāng)村財政的橋梁，也是落實鄉(xiāng)村民生建設(shè)全面預(yù)算績效管理的重心。從鄉(xiāng)村民生建設(shè)的屬性上說，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、勞動力就業(yè)質(zhì)量提升、基本公共服務(wù)均等化一般也以縣為基本單位。以縣級政府為重心的鄉(xiāng)村民生建設(shè)全面預(yù)算績效管理系統(tǒng)包括如下四個功能性子系統(tǒng)。
第一，以績效預(yù)算為導(dǎo)向的預(yù)算編制系統(tǒng)。傳統(tǒng)政府預(yù)算編制一般為增量預(yù)算，主要參照過去的預(yù)算項目和收支水平。政府預(yù)算當然也有經(jīng)濟效益方面的考慮，但在預(yù)算表中往往只呈現(xiàn)花多少錢、辦哪些事，并不呈現(xiàn)預(yù)算績效。以績效導(dǎo)向為特征的預(yù)算編制應(yīng)當為零基預(yù)算，花多少錢、辦哪些事，事前都需要確定績效預(yù)期目標，并在預(yù)算表中具體呈現(xiàn)。這將是一個上下互動的預(yù)算編制過程。就自上而下的過程而言，縣級政府在編制本級政府預(yù)算及管理鄉(xiāng)級預(yù)算時，需要以中央及省市級政府關(guān)于鄉(xiāng)村民生建設(shè)的宏觀布局、整體規(guī)劃為指導(dǎo)，因地制宜地確定本縣域內(nèi)鄉(xiāng)村民生具體發(fā)展目標和建設(shè)重點；就自下而上的過程而言，縣級政府在綜合平衡本縣域內(nèi)鄉(xiāng)村民生建設(shè)水平與規(guī)模的基礎(chǔ)上，需要事前對每一個具體項目的立項必要性、績效目標合理性以及實施方案可行性進行評估，重點確定項目的階段性及整體性產(chǎn)出與效果。企業(yè)與個人是鄉(xiāng)村民生建設(shè)資金的重要來源，績效預(yù)算要對預(yù)算外資金的來源可行性、公私合作方式、利潤分配方式進行評估，納入績效預(yù)算管理。
第二，以績效監(jiān)控為導(dǎo)向的預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)。民生建設(shè)項目績效目標一旦確定，便具有剛性約束力?？冃ПO(jiān)控是預(yù)算責(zé)任單位將財政資金的績效實現(xiàn)情況與預(yù)期績效目標進行比較，對預(yù)算執(zhí)行、任務(wù)完成、資金管理使用及效益等情況進行監(jiān)測與控制。在鄉(xiāng)村民生建設(shè)項目執(zhí)行過程中，縣級財政及預(yù)算部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位及各資金使用單位需要對預(yù)算資金的績效目標實現(xiàn)程度、項目實施進度、資金來源與支出進度等情況進行階段性監(jiān)督檢查，適時糾正偏離績效目標的狀況，防范和化解項目執(zhí)行過程中出現(xiàn)的各種風(fēng)險。
第三，以績效評價為導(dǎo)向的決算系統(tǒng)。決算是對預(yù)算執(zhí)行情況的總結(jié)。傳統(tǒng)政府決算報告只反映政府收支情況而不反映績效情況，決算分析主要用于發(fā)現(xiàn)財政支出的問題、提升財務(wù)管理水平。以績效評價為導(dǎo)向的決算則是“花錢必問效”。具體到鄉(xiāng)村民生建設(shè)項目上，需要預(yù)算單位按照與預(yù)算階段相一致的量化指標與評價標準，對項目實現(xiàn)績效具體目標的程度進行量化打分，對項目實現(xiàn)績效進行整體綜合評價，并在決算報告中呈現(xiàn)出來。
第四，預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用系統(tǒng)。在以往的預(yù)算系統(tǒng)中，決算應(yīng)用并不明確。實施全面預(yù)算績效管理后，預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用成為一個相對完整的子系統(tǒng)，由若干制度與機制構(gòu)成，如下級預(yù)算單位向上級的績效報告制度、上級對下級的績效評價結(jié)果反饋與整改機制、績效評價結(jié)果對后續(xù)預(yù)算的調(diào)節(jié)機制、績效信息公開及接受社會監(jiān)督制度、對責(zé)任單位與個人的績效考核與問責(zé)制度，等等。對鄉(xiāng)村民生建設(shè)項目而言，預(yù)算績效評價結(jié)果運用重點是獎勤罰懶、獎優(yōu)罰劣，強化鄉(xiāng)村民生建設(shè)主體單位與個人責(zé)任，最終提高項目資金的效率、效益與效果。
全面預(yù)算績效管理的原則
從實踐看，全面預(yù)算績效管理改革已經(jīng)深入到各市縣，各縣級政府主要是財政部門在推動，尚未達到各部門與單位聯(lián)動的態(tài)勢，將這一改革理念運用到鄉(xiāng)村民生建設(shè)的案例更不多見?？紤]到鄉(xiāng)村民生建設(shè)多部門、多單位的聯(lián)動性特征，在這一建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵤┤骖A(yù)算績效管理改革應(yīng)當堅持以下原則。
第一，改革以不增加鄉(xiāng)村基層干部負擔(dān)為原則。“上面千條線，下面一根針”，鄉(xiāng)村基層干部工作任務(wù)已十分繁重，改革的核心任務(wù)不應(yīng)該、也不可能全都壓給基層。同時，鄉(xiāng)村基層干部群眾又是鄉(xiāng)村民生建設(shè)的主力軍，全面預(yù)算績效管理要通過他們的具體行動來實現(xiàn)。因此，作為改革重心的縣級政府就起著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，既要在改革技術(shù)上嚴格把關(guān)，又要將改革精神貫徹到鄉(xiāng)村基層干部隊伍中，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算單位掌握改革技術(shù)，確保村級干部以及普通百姓領(lǐng)會改革的精神實質(zhì)。
第二，預(yù)算績效評價以引入第三方評價為原則。績效評價是一項技術(shù)性較強的工作，非經(jīng)專業(yè)培訓(xùn)不能掌握。而即使政府有專業(yè)人員掌握了技術(shù)，也難保評估、評價的客觀公正。引入第三方專業(yè)評價作為政府的“外腦”與智庫，既可節(jié)約評估成本，也可增強評估的科學(xué)性與公信力。必要時，也可以將自評與他評結(jié)合起來，發(fā)揮政府機構(gòu)評估的信息優(yōu)勢和專業(yè)機構(gòu)評估的技術(shù)優(yōu)勢。
第三，積極引導(dǎo)民眾參與管理過程原則。全面預(yù)算績效管理不是自外于民眾的純技術(shù)過程，鄉(xiāng)村民生建設(shè)最終要服務(wù)于民眾，績效好壞關(guān)鍵要看民眾的滿意度與獲得感。從項目預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效決算到績效評價，都需要民眾的全過程參與。民眾是否參與管理是這一改革能否得到貫徹實施的關(guān)鍵與標識。實踐中，各地也探索出了民眾參與基層治理的有效形式，如浙江溫嶺的民主懇談會、四川巴中白廟鄉(xiāng)的參與式預(yù)算等。盡管也有人認為，對于那些遠離民眾生活經(jīng)驗的民生建設(shè)項目，如道路交通、互聯(lián)網(wǎng)工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，民眾很難提出與預(yù)算績效相關(guān)的高質(zhì)量建議，但政府的真誠態(tài)度與信息披露，仍然可以彌補民眾認知的短板。
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