編者按：中共十八大以來，以習近平同志為核心的中共中央把貧困人口脫貧作為全面建成小康社會的底線任務和標志性指標，舉全黨、全國、全社會之力，全面打響脫貧攻堅戰(zhàn)，譜寫了人類反貧困史上的輝煌篇章。如今，脫貧攻堅工作已經(jīng)取得了決定性成就，剩下的工作都是“難啃的硬骨頭”。能否扎實走好脫貧攻堅的“最后一公里”，直接關系到全面建成小康社會目標能否如期實現(xiàn)。為此，我刊特邀相關領域專家學者針對脫貧攻堅工作展開解讀，現(xiàn)將來稿刊發(fā)如下。

決勝脫貧攻堅：成就、問題與思路

中國社會保障學會會長 鄭功成

由于新冠肺炎疫情的嚴重影響與全球經(jīng)濟衰退帶來的巨大沖擊，今年的政府工作報告中罕見地沒有提出國內生產總值（GDP）的增長指標，這顯然和以往由GDP增長目標主導整個經(jīng)濟社會發(fā)展的思維慣性與強勢路徑依賴形成了強烈的反差。今年的發(fā)展目標是什么？其實政府工作報告給出了非常明確的答案，就是確保完成決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅目標任務，全面建成小康社會，其中的深刻含義即無論GDP增速高低，無論世界經(jīng)濟如何衰退，我國今年都要將絕對貧困與區(qū)域性貧困現(xiàn)象送入歷史，讓全面建成小康社會成為現(xiàn)實。因此，客觀評估脫貧攻堅的進展及面臨的問題，尋求鞏固擴大脫貧攻堅成果的優(yōu)良方案，無疑是當前面臨的緊迫任務。

脫貧攻堅已經(jīng)取得卓越成就

反貧困是新中國成立以來的持續(xù)性進程，尤其是改革開放以來，伴隨卓越的經(jīng)濟發(fā)展成就，10多億人口的溫飽問題得到迅速解決，絕大多數(shù)城鄉(xiāng)居民生活步入小康乃至富足，我國成為世界上減貧人口最多的國家，也是率先完成聯(lián)合國千年發(fā)展目標的國家。但截至2014年年底，全國仍有7000多萬農村貧困人口，構成了全面建成小康社會最大的短板。因此，“十三五”期間將脫貧攻堅定為堅定不移的國家發(fā)展目標，其本義就是到2020年穩(wěn)定實現(xiàn)農村貧困人口“兩不愁三保障”，即不愁吃、不愁穿和義務教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障，同時實現(xiàn)貧困地區(qū)農民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平、基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。正是在黨和國家的高度重視下，在精準扶貧理念的指導下，我國的脫貧攻堅取得了舉世矚目的巨大成就。

從2015年到2020年5月，全國832個貧困縣中已有780個縣宣布脫貧摘帽；在12.8萬個貧困村中，到2019年年底僅有2707個沒有摘帽，其中貧困人口過千人和貧困發(fā)生率在10%以上的有1113個村。今年以來，雖然新冠肺炎疫情帶來了巨大沖擊，但國家對沒有摘帽的貧困縣和貧困村實施掛牌督戰(zhàn)辦法，出臺了一系列非常實在和具體的幫扶措施，僅中央和省兩級對剩下的52個貧困縣就投入了308億元的財政資金，各省對1000多個村在扶貧資金上也給予了傾斜，還動員企業(yè)點對點幫扶、對貧困村的勞動力實行點對點輸出。截至今年5月，貧困勞動力外出務工已達去年外出務工總數(shù)的95.4%，中西部地區(qū)扶貧公益崗位安置343萬貧困勞動力，扶貧龍頭企業(yè)復工率達97.5%、扶貧車間復工率達97%、扶貧項目開工率達82%?？梢姡咔椴粫淖兠撠毠源缶?。

筆者近三年來先后帶隊到新疆南疆、四川涼山州及阿壩州等深度貧困地區(qū)進行專題調研，與2010年前后對照，確實發(fā)生了翻天覆地的變化。從出行不便到道路通暢、從鄉(xiāng)村校舍破敗到煥然一新、從基層醫(yī)衛(wèi)條件缺失到鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院所按標準全面建成、從失學輟學率居高不下到實現(xiàn)從幼兒園到高中15年免費教育、從疾病導致貧困與返貧到醫(yī)療保障全面解決貧困人口的醫(yī)療問題、從貧困勞動力困守當?shù)氐接幸?guī)模地輸出務工、從人居環(huán)境極其惡劣到大規(guī)模改善等，無一不是近幾年發(fā)生的巨變?？傊?，貧困地區(qū)的基礎設施與公共設施建設已完全改觀，基本生產生活條件明顯改善，老百姓出行難、用電難、上學難、看病難、飲水難、通信難等長期沒有解決的老大難問題已普遍得到解決。

短短幾年間，脫貧攻堅能夠取得如此驚人的成就，主要原因有：一是黨和政府空前重視。在習近平同志的部署下，脫貧攻堅成為全面建成小康社會的核心議題，并提升到驗證中國特色社會主義制度優(yōu)越性和國家治理能力的政治高度。二是精準扶貧思想指導有力。近幾年推進的扶貧項目、扶持對象不再是“大水漫灌”，而是更具針對性，這使得脫貧攻堅效果顯著提升。三是大規(guī)模的公共投入帶動社會投入。以四川涼山州為例，2017—2019年，國家縱向累計投入的財政資金逾900億元，地區(qū)對口幫扶約40億元；阿壩州三年間累計投入330多億元。四是組織措施得力。國家與省市（州）縣鄉(xiāng)同步發(fā)力，在中央的強力推進下，省市（州）縣鄉(xiāng)將脫貧攻堅視為重大政治任務，大批干部與專業(yè)人士駐扎在貧困鄉(xiāng)村，全力投入脫貧攻堅戰(zhàn)。如涼山州就有一萬多名幫扶干部扎根一線，對脫貧攻堅形成了強力督導。

伴隨2020年決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅的全面推進，我國長期存在且無法改變的區(qū)域性深度貧困與絕對貧困現(xiàn)象即將被徹底送進歷史，這無疑是人類發(fā)展進程中的奇跡。

脫貧攻堅仍然面臨突出問題

我國脫貧攻堅工作取得的卓越成就世所公認，然而并不意味著貧困問題就此一勞永逸地得到了化解。在今年決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅的關鍵時期，還必須清醒地看到面臨的突出問題。

全面完成脫貧達標任務艱巨。剩下的沒有摘帽的52個貧困縣和2707個貧困村都是生存環(huán)境極其惡劣、生產條件極端落后、人口素質明顯偏低的地方，要在今年將這些“硬骨頭”全部啃下并非易事。以四川涼山州為例，在11個國家級貧困縣中，尚有貧困程度很深的七個縣未能摘帽，這些地方大多處于十分落后的傳統(tǒng)農耕狀態(tài)，“懸崖村”并不罕見。還有約50萬臨界貧困人口，因享受不了現(xiàn)行扶貧政策，處于深度貧困的邊緣，與已改善的扶貧戶相比，已經(jīng)出現(xiàn)了顯著的“斷崖效應”并引發(fā)新的矛盾。因此，盡管全國剩下的“硬骨頭”不多，但仍須付出艱巨努力才能全面完成脫貧攻堅的目標任務。

鞏固脫貧成果不易。由于貧困地區(qū)的基礎過于薄弱，近幾年發(fā)生的巨變主要依靠外部投入，包括巨額資金投入與人力投入。一些貧困地區(qū)群眾的內生動力與能力嚴重不足，對自然災害、市場競爭的承受力很差，當?shù)禺a業(yè)并未真正形成可持續(xù)發(fā)展的能力，居民的收入增長在很大程度上依靠勞務輸出及社會保障制度帶來的轉移支付。調查發(fā)現(xiàn)，一些脫貧人口客觀上還存在著隨時返貧的可能，而現(xiàn)行標準下的貧困邊緣人口同樣難以依靠自身努力擺脫貧困，因此，如何鞏固來之不易的脫貧攻堅成果已經(jīng)成為一個現(xiàn)實問題。筆者在一些深度貧困地區(qū)調查時，當?shù)馗刹糠从车淖畲髶鷳n，就是2020年實現(xiàn)脫貧攻堅總體目標后可能出現(xiàn)政策支持力度衰減，這些地區(qū)極有可能發(fā)展滯緩甚至局部倒退。

實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展更難。深度貧困地區(qū)幾乎沒有現(xiàn)代產業(yè)的支撐，近幾年雖然在國家與對口援助地區(qū)的支持下開始培育相關產業(yè)，但這些產業(yè)的發(fā)展基礎十分薄弱，如果沒有持續(xù)不斷的培育不可能發(fā)展壯大。同時，這些地區(qū)長期以來教育發(fā)展滯后，人口素質普遍偏低，人均受教育年限還達不到初中水準。如四川涼山州的文盲、半文盲率高達15.3%，還有30多萬成年文盲；南疆地區(qū)雖有大量剩余勞動力，但普遍不會講普通話，勞動者技能低下，生產與就業(yè)能力均嚴重不足，這些短板限制了當?shù)貏趧恿ν獬鰟展?。特別需要指出的是，貧困地區(qū)的社會文化事業(yè)發(fā)展明顯滯后，閉塞程度高，傳統(tǒng)習俗影響深厚，這些均嚴重制約著貧困地區(qū)的持續(xù)發(fā)展。如果沒有新的系列舉措，即使2020年能夠按照現(xiàn)行標準如期實現(xiàn)脫貧攻堅的目標，也無法實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展，一些貧困地區(qū)與貧困人口仍將難以與全國人民同步實現(xiàn)小康。

鞏固擴大脫貧攻堅成果需要新思路

2020年決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅任務艱巨，針對深度貧困地區(qū)的實際情況，需要樹立打持久戰(zhàn)的思想準備，在不斷鞏固擴大脫貧攻堅成果基礎上，早日明確分階段逐步引領深度貧困地區(qū)與貧困人口走向未來的更高發(fā)展目標。為此，需要確立新的發(fā)展思路并有新的系列舉措。

充分認識深度貧困地區(qū)的特殊性。一是歷史特殊。這些地區(qū)大多自古以來就是苦寒之地，千年貧困積淀不易改變。二是地域特殊。包括南疆、涼山州、阿壩州等在內的“三區(qū)三州”都地廣人稀，過去長期處于與世隔絕的封閉狀態(tài)。三是民族特殊。深度貧困地區(qū)均是少數(shù)民族聚居之處，其社會結構仍很傳統(tǒng)，文化積累鈍化，在涼山州更是隨處可見“三塊石頭圍火塘，屋里同住牛和羊”的現(xiàn)象，許多民族習慣、生活習慣跟現(xiàn)代文明有很大距離。四是發(fā)展特殊。這些地區(qū)仍然是傳統(tǒng)的農耕社會，產業(yè)基礎缺失，生態(tài)環(huán)境與民族文化保護壓力大。以上特殊性決定了這些地區(qū)的發(fā)展不僅要從經(jīng)濟與民生視角出發(fā)，還應從人類學、民族學、社會學等多維視角著眼，分階段謀劃其發(fā)展方略。

盡早明確政策預期，優(yōu)化投入結構。為解除貧困地區(qū)干部群眾的深切擔憂，國家應當盡快明確現(xiàn)行脫貧攻堅基本政策在2020年后繼續(xù)保持五年不變，以便穩(wěn)定預期并為當?shù)爻掷m(xù)推進反貧困措施提供清晰的依據(jù)與依靠。一方面，在貧困地區(qū)摘帽后，確保脫貧攻堅政策支持力度不減或漸減。包括中央與省級的公共投入力度、地區(qū)對口支援力度、一線人力投入規(guī)模不減或漸減，以此增強當?shù)匕l(fā)展信心并為鞏固擴大脫貧攻堅成果提供有力支撐。另一方面，應當適時優(yōu)化投入結構。在前一階段著力解決基礎設施、公共設施等問題后，公共投入與對口支援應切實加大對教育、就業(yè)、衛(wèi)生、文化及社會事業(yè)的扶持力度；同時強化對現(xiàn)代農業(yè)科技與產業(yè)發(fā)展的支持，并引入社會組織、志愿者逐步替代現(xiàn)有的部分幫扶干部，真正形成應對貧困問題的長久機制。

準確把握急、快、穩(wěn)、全的發(fā)展策略。當前應進一步厘清貧困地區(qū)的發(fā)展思路：一是脫貧攻堅要急。必須按時保質地完成好現(xiàn)行標準下的任務，這不僅是重大政治任務，更是未來持續(xù)發(fā)展的基石。二是交通等基礎設施和教育、衛(wèi)生等基本公共服務發(fā)展要快。這是打破閉塞環(huán)境、提升人口素質的必要條件。三是產業(yè)發(fā)展要穩(wěn)。深度貧困地區(qū)大多不適合發(fā)展現(xiàn)代大工業(yè)，但生產高質量農產品具有可行性，加之勞動力素質普遍不高，產業(yè)發(fā)展宜求穩(wěn)不求快，應科學規(guī)劃產業(yè)布局，穩(wěn)步促進適宜當?shù)氐姆N養(yǎng)業(yè)和旅游業(yè)發(fā)展。四是社會發(fā)展要全面。落后的社會結構與習俗是制約深度貧困地區(qū)發(fā)展的重大因素，應大力促進文化、教育、社會事業(yè)發(fā)展，努力通過樹立當?shù)厝罕娭械南冗M典型來激發(fā)整個族群的內生動力，帶動當?shù)爻掷m(xù)發(fā)展。著力實施社會文明提升工程，鼓勵少數(shù)民族群眾識讀漢字、使用漢語交流，對人居環(huán)境改善、個人衛(wèi)生與生活習慣改良、移風易俗等實行物質與精神獎勵，引導當?shù)刈呦蛭拿鬟M步。

針對貧困地區(qū)的實際，調整部分現(xiàn)行政策。一是將臨界貧困人口納入扶持范圍。可參照現(xiàn)貧困戶標準，根據(jù)相對貧困程度適當降低扶持力度，以此擴大扶貧范圍，防止邊緣群體陷入貧困。二是積極支持、引導自發(fā)搬遷的群眾創(chuàng)造新生活。調查發(fā)現(xiàn)，貧困地區(qū)自發(fā)搬遷的人口基本都是渴望通過自身努力改變命運的先進群眾，應盡快為他們掃除戶口、土地等方面的政策性障礙，配套相應基礎設施和公共服務。三是不搞“一刀切”。以阿壩州為例，藏族群眾一直處于地廣人稀的半游牧狀態(tài)，但現(xiàn)行政策是按照家庭人口規(guī)模人均額定標準分配定居住房，明顯不能滿足其飼養(yǎng)牲畜等需要，如果能夠采取政府負擔定額標準內的住宅建設加上個人自費適當擴大居住面積的政策，必定能夠使更多藏族群眾樂于定居。四是統(tǒng)籌教育事業(yè)發(fā)展。宜通過縱向擴招、地區(qū)對口援助等方式，加大力度培養(yǎng)本地教師，并根據(jù)實際需求打破編制限制，同時簡化教材內容、改進教學方法，以適應少數(shù)民族地區(qū)兒童的需求。如涼山州彝族兒童學習基礎普遍薄弱，漢語基礎幾近于零，但學生卻使用與大城市一樣的教材，結果學習成績普遍不佳，學習積極性受挫。適當降低教學要求，逐步提升教學水準，應是有利于當?shù)厝丝谒刭|不斷提升的合理取向。五是立足持續(xù)發(fā)展，優(yōu)化地方對口支援。從重款物支持轉化為以人力與技術援助為主，對口省市可提供專門的職業(yè)院校招生名額，建立異地勞動技能培訓基地，開展有組織的勞務輸出，有針對性地提供農業(yè)科技援助。

加大以工代賑力度，激勵深度貧困地區(qū)群眾勤勞致富。缺乏自我發(fā)展能力是深度貧困地區(qū)勞動力的普遍現(xiàn)象，南疆、涼山州等地區(qū)少數(shù)民族勞動力外出務工積極性不似其他地區(qū)高，部分群眾還存在懶惰習慣與“等靠要”思想。因此，增強這些地區(qū)勞動者的組織性并提升其適應現(xiàn)代社會生產的能力特別重要。為此，有必要增加以工代賑專項投入，除國家大型建設工程可以有組織地使用貧困地區(qū)的勞動力外，還宜將扶貧示范工程由點、線建設向成片開發(fā)轉變，由小型工程向跨村、鄉(xiāng)重點扶貧工程轉變，將部分基礎設施與公共設施建設作為以工代賑工程，通過有組織的集體勞動增加少數(shù)民族群眾的收入，同時強化基層政權建設，改良貧困地區(qū)的傳統(tǒng)社會結構。

總之，我國的脫貧攻堅工程已經(jīng)進入決戰(zhàn)決勝期，如果能夠確定更加長遠的反貧困政策，并在解決絕對貧困與區(qū)域性貧困現(xiàn)象的基礎上建立應對相對貧困的長久機制，就能夠如期實現(xiàn)全面建成小康社會的目標，并引領貧困地區(qū)、貧困人口與全國人民一道穩(wěn)步走向共同富裕，這將是人類社會文明發(fā)展進步的中國奇跡，中國也將因制度優(yōu)勢與治理能力不斷提升而為人類貢獻更加優(yōu)良的制度文明。

從扶貧攻堅到脫貧攻堅的思考

中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院副院長 鄭風田

2020年是我國全面建成小康社會目標實現(xiàn)之年，也是完成農村貧困人口如期脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區(qū)域性整體貧困底線任務的沖刺之年。從過去的扶貧實踐中我們能夠看到，只重視扶貧而忽略脫貧會導致發(fā)展內生動力不足、扶貧效率低下、資源分配不公等問題，因此，扶貧和脫貧缺一不可，精準脫貧是精準扶貧的最終目的，我國扶貧工作的重點也由過去的打好扶貧攻堅戰(zhàn)轉變?yōu)榇蜈A脫貧攻堅戰(zhàn)。目前，脫貧攻堅到了決勝的關鍵階段，區(qū)域性整體貧困已經(jīng)基本得到解決，但是脫貧攻堅工作是一項長期而重大的任務，不僅需要我們如期完成目標，還需要具有可持續(xù)性。

中國減貧取得舉世矚目的成就

消除貧困是人類的共同使命，也是人類夢寐以求的理想，聯(lián)合國提出“到2030年在世界所有人口中消除極端貧困”的目標。在過去幾十年里，很多國家為解決區(qū)域貧困問題采取了相應的行動，世界減貧工作也取得了顯著進展，世界銀行數(shù)據(jù)顯示，世界極端貧困人口比例從1981年的44%下降到了2015年的10%，以每天的生活費為1.90美元或以下作為極端貧困標準，2015年全球極端貧困人口已降至7.359億人，其中，中國對全球減貧事業(yè)的直接貢獻率為76.2%。中國作為發(fā)展中國家的一員，實現(xiàn)了世界上規(guī)模最大的減貧，在扶貧工作中取得了舉世矚目的成就，走出了一條獨具中國特色的扶貧開發(fā)道路，為世界減貧貢獻了中國方案。

消除貧困、實現(xiàn)共同富裕，是社會主義制度的本質要求。我國自改革開放以來就開始了扶貧工作，1986年正式開始進行有計劃、有組織、大規(guī)模的扶貧開發(fā)行動，首次確定了貧困標準，并根據(jù)標準劃定了300多個貧困縣。隨后，為了進一步加快減貧速率、深化落實扶貧工作，國務院又先后于1994年、2001年和2011年頒布《國家八七扶貧攻堅計劃（1994—2000年）》《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》三個指導扶貧開發(fā)工作的綱領性文件。隨著扶貧開發(fā)工作的開展，我國農村貧困人口大幅減少，貧困地區(qū)基礎設施得到明顯改善，建立了全面的最低生活保障制度。

中共十八大以來，我國明確了到2020年確?，F(xiàn)行標準下農村貧困人口實現(xiàn)脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區(qū)域性整體貧困的目標任務。2013年11月，習近平同志在湖南湘西十八洞村考察時首次提出“精準扶貧”的概念，將扶貧對象由貧困縣、貧困村精確到貧困戶，提高了扶貧針對性，使扶貧資源利用更加高效。中共十八屆五中全會首次將扶貧攻堅改為脫貧攻堅，我國的脫貧攻堅戰(zhàn)正式打響。而后，習近平同志又先后在貴州考察時和中央扶貧開發(fā)工作會議上系統(tǒng)論述了精準扶貧“六個精準”的要求和“五個一批”的脫貧戰(zhàn)略，從多維角度扶持貧困地區(qū)和貧困人口，同時激發(fā)貧困群體擺脫貧困的內生動力。

中共十八大以來，中國的貧困人口數(shù)量顯著降低，由2012年年底的9899萬人減少到2019年年底的551萬人，連續(xù)七年每年減貧1000萬人以上，貧困發(fā)生率從10.2%下降至0.6%。2020年3月習近平同志在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上指出:“今年脫貧攻堅任務完成后，我國將提前10年實現(xiàn)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程的減貧目標，世界上沒有哪一個國家能在這么短的時間內幫助這么多人脫貧，這對中國和世界都具有重大意義。”

扶貧與脫貧缺一不可

盡管取得了舉世矚目的成就，但回顧我國的扶貧歷程，從1986年至2015年的近30年間，我國的貧困縣數(shù)量一直呈上升趨勢，其中一些已經(jīng)脫貧的貧困縣仍然享受著國家的財政撥款，而另一些處于貧困標準線以下的貧困縣卻無法得到足夠的補貼。此外，一些地區(qū)還出現(xiàn)了爭當貧困縣的現(xiàn)象。

出現(xiàn)這些問題，歸根結蒂是由于我國過去注重扶貧，而忽視了脫貧，致使一些貧困地區(qū)和貧困戶發(fā)展內生動力不足，對“貧困帽”產生了依賴性。習近平同志曾說過，“精準扶貧是為了精準脫貧，目的和手段關系要弄清楚”。也就是說，精準扶貧是通過給予貧困地區(qū)和貧困戶一定的幫扶，讓他們在被幫扶的過程中形成內生動力，最終達到擺脫貧困的目的，兩者密不可分。

只扶貧不脫貧，一方面會導致貧困人口產生“等靠要”思想，造成公共資源的浪費，影響社會公平，引發(fā)自食其力者的不滿，甚至可能在代際間傳遞，對下一代的思想產生消極影響，不利于社會的可持續(xù)發(fā)展。

另一方面，只扶貧不脫貧可能加大政府的財政壓力。我國的扶貧資源主要來自政府公共財政，具有一定稀缺性和有限性，濫用或者過度消耗都會導致對扶貧資源的浪費，使真正貧困地區(qū)不能獲得充足的支持，影響我國全面建成小康社會進程。因此，為了確保2020年實現(xiàn)全面脫貧，必須合理統(tǒng)籌分配扶貧資源，及時把已經(jīng)脫貧的貧困縣、貧困村或貧困戶移出幫扶名單，提高扶貧的精確性，把資源用在“刀刃”上，使扶貧成果最大化。

只有切實解決好貧困退出的問題，才能實現(xiàn)貧困人口全面脫貧、貧困縣全部摘帽的目標，既而全面建成小康社會。為此，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布了《關于建立貧困退出機制的意見》，其中明確了貧困退出工作的指導思想、基本原則、退出標準和程序及工作要求等內容。2016年，我國的貧困縣數(shù)量首次實現(xiàn)了凈減少，共有28個貧困縣脫貧摘帽；2017年、2018年又相繼有125個貧困縣實現(xiàn)摘帽。到2020年2月底，全國832個貧困縣中共有601個宣布摘帽，179個正在進行退出檢查，脫貧效果顯著。

除了建立完善的貧困退出機制，我國還實行了脫貧后“四個不摘”政策，即不摘責任，要在脫貧之后繼續(xù)保持貧困縣黨委政府一把手的穩(wěn)定，繼續(xù)把脫貧攻堅作為統(tǒng)攬貧困縣全局工作來抓；不摘政策，摘帽后現(xiàn)有扶持政策不變、支持力度不減，培育和鞏固自我發(fā)展能力；不摘幫扶，摘帽后扶貧干部需要保持工作的連續(xù)性，繼續(xù)執(zhí)行駐村幫扶，防止返貧，提升脫貧質量；不摘監(jiān)管，對已退出的貧困縣，要繼續(xù)實行最嚴格的扶貧考核評估，強化監(jiān)督管理。實行“四個不摘”政策一方面可以激勵貧困縣脫帽；另一方面可以鞏固脫貧成果，避免出現(xiàn)邊脫貧邊返貧現(xiàn)象。

脫貧攻堅要有可持續(xù)性

隨著脫貧攻堅戰(zhàn)的推進，我們距離實現(xiàn)貧困人口如期脫貧、貧困縣全部摘帽的目標越來越近，但與此同時，剩下的貧困地區(qū)和人口貧困程度較深，脫貧難度更大，脫貧攻堅工作仍然需要加強，不能落下一個貧困地區(qū)、一個貧困群眾。此外，摘帽不是脫貧攻堅工作的終點，摘帽后各地還要繼續(xù)提高可持續(xù)發(fā)展能力，防止返貧，為我國下一步鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略打好堅實基礎。

要保持脫貧攻堅政策穩(wěn)定。習近平同志在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上指出，“對退出的貧困縣、貧困村、貧困人口，要保持現(xiàn)有幫扶政策總體穩(wěn)定，扶上馬送一程”。此外，對于容易返貧的人群應當加強監(jiān)測，加大對收支驟變人群的關注，一旦發(fā)現(xiàn)有返貧風險，應積極開展相應扶貧工作，降低返貧發(fā)生率。

要堅持扶貧和扶智、扶志相結合。增強貧困地區(qū)和貧困群眾發(fā)展的內生動力，將“輸血式”扶貧轉變?yōu)?ldquo;造血式”扶貧。激發(fā)貧困戶脫貧攻堅的內生力量是脫貧的根本保障，是貧困地區(qū)、貧困人口持續(xù)發(fā)展的必然要求，有利于最大限度地減少可能發(fā)生的返貧現(xiàn)象。對于有勞動能力、有資源的人，通過發(fā)展特色產業(yè)，實現(xiàn)就地脫貧。“扶貧必扶智”，教育能夠提高貧困地區(qū)人口素質、知識水平，幫助貧困人口提高自我發(fā)展能力，政府可以開展就業(yè)指導以及技術培訓等課程，使貧困人口實現(xiàn)穩(wěn)定的、可持續(xù)的、高質量的脫貧。

要重視因病致貧返貧現(xiàn)象，做好社會兜底扶貧工作。在全國衛(wèi)生與健康大會上，習近平同志指出，“患病是致貧返貧的重要原因”。患病不但要花費治療費用，還可能因為喪失勞動能力而直接影響收入，使家庭陷入貧病交加的困境。因此，對于因病返貧的貧困戶要及時做好相應扶貧工作，對于完全或者部分喪失勞動能力的貧困人口，由社會保障來兜底，統(tǒng)籌協(xié)調農村扶貧標準和農村低保標準，加大其他形式的社會救助力度。

要杜絕“虛假脫貧”和“數(shù)字脫貧”的現(xiàn)象。盡管全面建成小康社會的任務刻不容緩，但應該注意到其本質目的還是脫貧，不能為了完成任務而強制沒有能力脫貧和無法穩(wěn)定脫貧的貧困縣、貧困戶摘帽，導致“虛假脫貧”和“數(shù)字脫貧”的現(xiàn)象，這樣不僅會降低脫貧質量，還極有可能導致返貧。

貧困人口構成與脫貧政策轉變

中國社會科學院農村發(fā)展研究所研究員 黨國英

貧困人口概念與類別

一般而言，“貧困”是指成年人及其家庭難以獲得一定數(shù)量的生活資料，營養(yǎng)難以保障，社會交往半徑嚴重壓縮，并無法通過代際繁衍改善的狀況。具體來說：

在較長的時間里，一個人的營養(yǎng)供給要考慮基本維生素、蛋白質及微量元素的攝入。根據(jù)我國目前的食品價格狀況，一個成年人必須每天支出相當于五斤面粉價格的費用來購買食品，也就是至少需要15元，否則難以保障健康生存。

一個人的正常生活及社會交往需要居住、穿衣、出行、通信，以保持起碼的體面，這些都需要花錢。媒體曾報道，一個家庭數(shù)口人只有一條褲子可穿，這意味著這個家庭的交往半徑會被受到嚴重限制。

一個家庭的生存狀況還需要通過子女受教育得到改善，這就需要教育支出。

根據(jù)聯(lián)合國糧農組織提出的標準，恩格爾系數(shù)在59%以上為貧困，如果人均食品開支最低標準為每日15元，即每年5475元，再按照恩格爾系數(shù)59%計算，則人均年收入低于9280元時，即可認為該家庭處于貧困狀態(tài)。2020年，我國這個貧困標準之下的農村人口約為1.2億，占農村人口總數(shù)的41%。

相對貧困與絕對貧困概念有很大的局限性，因為關于貧困的三個特征在不同時代會有所不同，所以“絕對”一說并不成立，國際上現(xiàn)在也不使用這個概念。40年前有彩電、冰箱、洗衣機“三大件”的家庭是富裕人口，現(xiàn)在僅有這幾件電器很可能是貧困人口。我們需要用歷史的眼光來判定貧困人口的類別。

從國家政策的角度，貧困人口必須只占一個國家總人口的少數(shù)，否則扶貧政策沒有意義。扶貧政策必須考慮政策實施的具體環(huán)境，有效的政策要針對貧困的成因下功夫。若不考慮戰(zhàn)爭、瘟疫等非常規(guī)因素引起的貧困，可以把貧困劃為三個類別。

低度分工型貧困。工業(yè)革命前，因為社會分工水平低，經(jīng)濟效率低下，人類社會總體上處于貧困狀態(tài)。這種狀況與人口沒有多少關系，因為即使人口少，農業(yè)經(jīng)濟受限于技術水平，也不會有很高的余糧率。古代中國是當時世界上農業(yè)效率最高的國家，按臺灣學者趙岡的估算，宋朝人均原糧占有量最高曾達到約900市斤，但那個時代多數(shù)人務農，勞動力不易轉移，這導致宋朝的經(jīng)濟社會結構與居民消費結構和其他朝代相比沒有明顯變化。

權利限制型貧困。這是指部分人口因無法享受正常經(jīng)濟社會權利而引起的貧困。多數(shù)情況下，處于社會結構轉型過程中的國家會形成城鄉(xiāng)二元結構，農民群體得到的公共服務水平低，自由流動遇到的歧視性政策壁壘和價格扭曲造成的隱形利益剝奪會使農民難以進入社會分工體系，只能從事小農經(jīng)營，無法擺脫貧困狀態(tài)。

剛性貧困。這是指與經(jīng)濟社會發(fā)展和結構改善關聯(lián)度很低的貧困。很多國家即使社會分工程度已經(jīng)很高，社會權利平等方面有了顯著改善，還是有一部分人口要依賴社會救助才能擺脫貧困，一般性的社會發(fā)展政策不能改善他們的生活水平。我國學界對這部分貧困人口的脫貧理論研究尚不夠深入，因此需要我們特別關注。

剛性貧困人口首先是農村失能、半失能人口。目前，這些人中的大部分與他們所在家庭平均計算收入，容易通過統(tǒng)計核算實現(xiàn)“脫貧”。為解決這一問題，目前我國已正式啟動個人破產制度試點，該制度實行以后，這部分貧困人口將很容易暴露出來。

剛性貧困人口中還有一部分易被人們忽視。他們沒有殘疾，也能正常生活，卻因為認知能力低下難以進入現(xiàn)代分工體系，或者只能從事一些邊緣化的工作，甚至身陷犯罪組織。西方學者對貧困與認知能力的關聯(lián)性作過研究，發(fā)現(xiàn)沒有明顯身心殘疾的剛性貧困人口在認知能力上相對較差，具體表現(xiàn)為注意力不集中、自律能力差、記憶力不強以及對復雜事物的判斷能力低下等。這些人在就業(yè)市場上沒有競爭力，容易陷入貧困狀態(tài)。這并不是因為他們有明顯的遺傳疾病，也不是因為懶惰，主要是因為他們在生長發(fā)育期營養(yǎng)不良、受環(huán)境影響染上不良嗜好或受原始宗教影響形成不良生活習慣和消極價值觀等，這會對他們的認知能力產生不可逆的傷害。筆者在云南調研時注意到，有些地區(qū)的群眾從小就養(yǎng)成了大量飲用土酒的習慣，這會嚴重影響兒童大腦發(fā)育。有的地方則存在“性散漫”現(xiàn)象，異性之間的性行為比較隨便，導致男性責任意識不強，女性身心受到持久傷害，這些均不利于形成積極進取的商業(yè)文化。對于剛性貧困人口來說，一般的開發(fā)式扶貧舉措作用十分有限，相關投資實際上等于浪費。

近40年來脫貧工作的基本經(jīng)驗

總體而言，我國針對以上三類貧困人口的脫貧政策是一并推進的，但近40年的脫貧工作也有重點區(qū)分，盡管多數(shù)時候這種差異不是出于有意的安排。

改革開放政策是第一類貧困人口迅速脫貧的主要原因。20世紀80年代的農村改革增加了農民的有效工作時間，基本消除了農民自留地與原集體耕地的生產率差異，使我國糧食產量增速超過人口增速，一舉解決了溫飽問題。

市場化改革提高了國民經(jīng)濟運行效率，也為解決第二類貧困問題創(chuàng)造了條件。城市化、工業(yè)化使我國社會分工水平大幅提高，農村勞動力大量向城市轉移，農業(yè)勞動生產率與城市勞動生產率、農民收入與市民收入的差距縮小，全國平均恩格爾系數(shù)逐步降低至30%左右，大多數(shù)居民的實際生活水平超過聯(lián)合國設定的脫貧標準。這同時也是消除城鄉(xiāng)居民權利不對稱的過程。只要人民有創(chuàng)業(yè)、擇業(yè)和遷徙的自由，并享有平等權利，就會努力改變自己的生存狀態(tài)，脫貧奇跡歸根結蒂是人民自己的創(chuàng)造力使然。

政府職能轉化為解決剛性貧困問題提供了可能。市場的力量對于解決剛性貧困問題存在局限性。在傳統(tǒng)農業(yè)社會，剛性貧困問題主要依靠家庭負擔、家族接濟和社區(qū)慈善來緩解，而對于地域性的剛性貧困，傳統(tǒng)社會無法提供解決辦法?，F(xiàn)代社會主要依靠政府解決這個問題。中國政府最早的減貧行動是1982年在甘肅、寧夏推行的“三西”地區(qū)農業(yè)建設項目，后來又在1994年開始八七扶貧攻堅計劃，并在2001年頒布《中國農村扶貧開發(fā)綱要》，這一系列國家扶貧行動主要針對區(qū)域性的剛性貧困問題。2013年年底，中國農村全方位扶貧開發(fā)轉入精準扶貧、精準脫貧模式，國家加大了扶貧政策的力度，形成脫貧攻堅戰(zhàn)略，精準扶貧政策使國家對貧困戶的信息有了更準確的把握。此外，我國已經(jīng)基本建立起城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度，為解決剛性貧困問題提供了基礎性制度。

綜上，我們可以產生這樣幾個判斷：（1）無論按照什么標準，都應承認中國減貧事業(yè)取得了巨大成功。（2）按現(xiàn)行標準脫貧攻堅工作取得全面勝利后，可以考慮采用恩格爾系數(shù)高于59%的聯(lián)合國貧困標準。（3）從減貧事業(yè)的歷程看，農村居民進入城市社會分工體系，是實現(xiàn)脫貧的基本路徑。（4）對于第一、二類貧困人口，主要應依靠推進經(jīng)濟自由化來釋放他們自身的致富積極性；對于剛性貧困人口，需依賴政府以轉移支付為主的救助服務。

未來脫貧工作模式轉變

2020年全面建成小康社會之后，我國要通過推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，使預防貧困發(fā)生機制內生化，將由政府強力動員的短期運動型脫貧轉化為由法治保障、市場主導、政府調節(jié)的常態(tài)運行機制，使國家脫貧政策轉變?yōu)橐话阈允杖敕峙湔撸瑢崿F(xiàn)社會公平正義。為此，要注意以下幾方面工作。

第一，建立正確的區(qū)域經(jīng)濟資源評價指標體系，一定時期內不適用人口穩(wěn)定脫貧政策的區(qū)域不應成為政府的開發(fā)目標區(qū)域。政府與企業(yè)都不宜在深度貧困地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)實施開發(fā)式扶貧。

第二，改進扶貧移民政策。應重新制定城鄉(xiāng)區(qū)劃政策，在此基礎上，將農村地區(qū)逐步發(fā)展為專業(yè)農戶的生活、工作區(qū)域，使農村社會成為包括專業(yè)農戶在內的中產階層為主的社會。事實上，國家越是現(xiàn)代化，農村就越不適于剛性貧困人口生存。在扶貧移民計劃中，應考慮將完全依賴社保計劃的剛性貧困人口逐步向城市轉移，避免現(xiàn)行就近移民政策帶來的新移民與原有居民爭奪資源的弊端。

第三，精準脫貧政策實施過程中，要將“市場瞄準”與“政府瞄準”結合起來。“市場瞄準”主要看貧困戶出售勞動產品和服務的凈收益，“政府瞄準”則主要看貧困戶的總收入，其中還包括未出售的產品的價值。前一指標更能反映農戶脫貧的潛力。從長期看，我國不可能專門設立針對貧困人口的投資項目；貧困人口要與其他從業(yè)人口一起工作，選擇適合他們的工作崗位，通過就業(yè)解決收入問題。依靠企業(yè)興辦慈善性的扶貧車間、扶貧農業(yè)園是不可持續(xù)的。對于不能進入勞動分工體系的失能、半失能人口，現(xiàn)有的就地提供護理扶助的做法實際效果并不好，需要通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的濟貧制度解決他們的基本生存問題。

第四，使用新的政策用語。2020年以后，應以“低收入人群”概念替代“貧困人口”概念，并將“低收入人群”劃分為“就業(yè)扶助政策目標人群”與“低保政策目標人群”，而不再以城鄉(xiāng)區(qū)別。同時，用“預防貧困發(fā)生機制”替代“精準脫貧”。這有利于明確政策目標，實現(xiàn)收入分配政策的轉型。

第五，堅持以城市化引領農村發(fā)展，大力發(fā)展小型城市。研究表明，農業(yè)區(qū)距離城區(qū)超過半小時車程，并不利于農業(yè)吸引人力資本。我國中西部地區(qū)的城市首位度不宜過高，應采取綜合措施發(fā)展小型城市。城市房價過高是阻礙農村居民舉家遷入城市定居的重要因素，這個問題不解決，將影響我國成為真正的高收入國家。

第六，應撤并部分貧困地區(qū)的縣級行政區(qū)單元。研究發(fā)現(xiàn)，貧困程度越高的縣，人均財政支出越大，它們屬于財政轉移支付依賴型經(jīng)濟體，經(jīng)濟活力低下。這類縣的人口規(guī)模小，有的地域規(guī)模也非常小。舉例來說，我國陜南地區(qū)雖未被劃入深度貧困地區(qū)，但也算得上難以穩(wěn)定脫貧的地區(qū)，該地竟有25個縣級行政區(qū)。財政資金無力支付干部薪資，留不住人才，普通人員又大量堆積，人浮于事。因此，應較大幅度合并貧困地區(qū)縣級行政單元，將干部人均國內生產總值作為機構和公務人員編制的主要參考指標，降低人口比例指標的影響權重。

第七，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的以發(fā)放食物券為主要手段的低收入人群營養(yǎng)改善計劃。國家應采取多種措施鼓勵農村貧困人口進城，將農村居民貧困問題轉變?yōu)橐话阈载毨丝诘拿撠殕栴}，以提高脫貧政策的實施效率，更好地消除貧困代際傳遞現(xiàn)象。可以通過對舉家進城的部分農村低收入家庭發(fā)放食物券的辦法改善其生活水平，減弱他們的戀土情結，為農村小塊土地流轉創(chuàng)造條件。

第八，加大對剛性貧困人口的救助力度，加強農村貧困人口的老人扶助計劃及兒童教育與營養(yǎng)計劃。在現(xiàn)有幫扶基礎上，每個幼童和小學生的午餐補助增加五元，學生規(guī)模在360人以上的小學建立配置廚師的餐廳，大幅豐富食品品種。對400萬貧困老人每年發(fā)放1000元食物券，建立農村分戶登記制度，完善貧困老人財產與收入數(shù)據(jù)資料。建立貧困孕產婦扶助計劃，按每人2000元補貼，實行住院分娩。對約60萬失能人口每人每年增加3000元幫扶資金，對約100萬半失能人口每人每年增加2000元幫扶資金，建立護理公寓，改善他們的生存狀況，并將他們納入國民營養(yǎng)計劃，用食物券替代現(xiàn)金。經(jīng)計算，以上全部開支總計約170億元，其中新增開支估計不超過100億元，護理公寓建設資金可以通過城鄉(xiāng)融合發(fā)展和農村宅基地制度改革籌措。這些發(fā)展計劃如能落實，對于國家財政不會造成負累，而意義卻十分重大。對剛性貧困人口中有基本勞動能力的人群，可以通過累退性負所得稅鼓勵他們到城市從事簡單的工作。

厘清易地扶貧搬遷“后半程”的關鍵

中國農業(yè)大學經(jīng)濟管理學院教授 陳前恒

2020年是全面建成小康社會目標實現(xiàn)之年，也是全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)收官之年。實施易地扶貧搬遷，是脫貧攻堅的重要手段之一。2016年9月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》，計劃五年內對近1000萬建檔立卡貧困人口實施易地扶貧搬遷，著力解決資源貧瘠地區(qū)貧困人口的脫貧問題。據(jù)國家發(fā)展改革委的數(shù)據(jù)，截至2020年3月底，全國累計建成易地扶貧搬遷安置住房266萬余套，實現(xiàn)搬遷入住建檔立卡貧困人口947萬人，搬遷入住率達99%?？梢哉f，易地扶貧搬遷已經(jīng)基本完成第一步“搬得出”的工作目標。

然而，“搬得出”只是易地扶貧工作取得成功的起點，讓遷出的貧困人口在新的家園實現(xiàn)從農民到市民、從傳統(tǒng)農民到現(xiàn)代農民的社會身份轉換，真正實現(xiàn)安居樂業(yè)，才是易地扶貧搬遷工作成功的關鍵所在。

搬遷到城鎮(zhèn)：從農民到市民

改革開放40多年來，中國給世界的一個深刻印象是經(jīng)濟快速增長，成為世界第二大經(jīng)濟體。伴隨經(jīng)濟騰飛，中國的城鎮(zhèn)化進程也不斷深入推進，但至今還遠沒有結束。在實施易地扶貧搬遷過程中，一些地方把這項工作與城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略相結合，引導貧困人群向中小城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)移民。以貴州省易地扶貧搬遷工作為例，自2017年以來，貴州各地全部采取城鎮(zhèn)化集中安置的模式，截至目前，已經(jīng)有188萬貧困人口搬遷到城鎮(zhèn)。

實行城鎮(zhèn)化集中安置的易地扶貧搬遷模式，有以下幾個優(yōu)勢：第一，有利于脫貧與發(fā)展。實施易地扶貧搬遷的省份多具有人多地少的省情，這決定了采取農村搬農村、這山搬那山的模式不僅會制約搬遷對象脫貧致富，還擠占安置地資源，進一步加劇安置地人口與環(huán)境資源的矛盾。第二，有利于貧困人口就業(yè)與增收。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，為搬遷群眾就業(yè)及多渠道增收提供了條件。第三，有利于貧困人口共享經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的成果。城鎮(zhèn)更加完善的基礎設施和公共服務設施，不僅能從根本上改變搬遷農戶生產生活條件，更重要的是讓他們的子女與城鎮(zhèn)孩子站在同一起跑線上，阻斷貧困的代際傳遞。第四，有利于實現(xiàn)城鎮(zhèn)建設和生態(tài)建設雙贏。因眾多農民搬進城鎮(zhèn)，人口、資本、生產要素的大規(guī)模聚集將進一步促進城鎮(zhèn)化發(fā)展。同時，眾多農民遷出大山，也從根本上減輕了生態(tài)脆弱地區(qū)的人口活動和環(huán)境壓力，促進遷出地的生態(tài)修復。

但是，在易地扶貧搬遷過程中采取城鎮(zhèn)化安置模式加速城鎮(zhèn)化進程也存在巨大挑戰(zhàn)。正常的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程是最有能力的農村人口遷移到城鎮(zhèn)，經(jīng)過競爭在城市扎根，遵循的是適者生存的自然法則。通過易地扶貧搬遷把一部分人口遷移至城鎮(zhèn)的做法則有別于此，是將農村最弱勢人群以非正常手段納入城鎮(zhèn)。如果沒有行之有效的保障手段，這種做法將給城鎮(zhèn)的穩(wěn)定發(fā)展帶來很大隱患。一方面，可能會在城鎮(zhèn)中形成貧民窟區(qū)域；另一方面，可能會出現(xiàn)已搬入城鎮(zhèn)的貧困人口重返農村并再度陷入貧困的現(xiàn)象。

要避免城鎮(zhèn)化集中安置的易地扶貧搬遷模式可能產生的不利影響，一條可行之路是幫助貧困人口融入城鎮(zhèn)，實現(xiàn)從農民身份到市民身份的轉變。只有讓貧困人口成為市民，安居樂業(yè)，才能在新的土地上繁衍生息。然而，這條社會身份轉變之路不僅艱難，而且很漫長。從農民轉變?yōu)槭忻?，不僅涉及貧困人口價值觀念、生活方式、社會關系網(wǎng)絡的轉變，也涉及搬遷入城的貧困人口平等分享城市公共服務、公共資源等需求，還涉及如何對這部分人口進行社會管理等諸多問題。

幾千年來，中國農村居民依靠當?shù)刭Y源解決自己的生計，食品、水等基本生活必需品主要靠自身解決；他們習慣日出而作、日落而息的生活方式，農業(yè)生產工作時間彈性很大，部分農活可在一定時間內自由安排；采取集中居住的生活形態(tài)，依靠血緣、地緣紐帶形成的社會關系網(wǎng)絡解決情感需求和日常生產生活中所遇到的難題。然而搬遷到城市后，不僅生活中所需要的糧食、水果、蔬菜需要購買，水、燃氣等也需要購買，還需要繳納物業(yè)費，生活成本急劇上升；工廠里的工作采取的是嚴格的上下班制度；社會關系網(wǎng)絡被打破，從熟人社會步入陌生人社會，平時借個工具都不方便。

長期以來，我國一直存在城鄉(xiāng)二元結構問題，城鄉(xiāng)居民無法平等享受國家提供的公共服務和資源。在大部分省份，城鄉(xiāng)醫(yī)療、教育資源和社會保障標準之間存在比較大的差別。搬入城鎮(zhèn)的農村貧困人口如果繼續(xù)按農村戶籍人口管理，他們將在社會公共服務和公共資源分享上感受到不公正。搬遷前，對這部分人口采取的是按村莊進行的社會管理方式；搬遷后，是否需要采取按城市社區(qū)進行的社會管理方式？

可以說，讓易地搬遷的農村貧困人口融入城市并轉變?yōu)槭忻?，是一項巨大的系統(tǒng)性工程。首先，要解決搬遷進城的貧困人口就業(yè)的問題。需要通過發(fā)展各項產業(yè)，為搬遷的貧困人口創(chuàng)造就業(yè)機會。然而，在很多開展易地扶貧搬遷的省份，一方面需要發(fā)展產業(yè)，另一方面環(huán)境保護的壓力也很大，因此，這些地區(qū)的產業(yè)發(fā)展應該更多聚焦農業(yè)產業(yè)化和第三產業(yè)：出臺相關政策支持，把相對年輕的貧困人口轉變?yōu)楝F(xiàn)代產業(yè)工人；對于年紀比較大、文化程度低的貧困人口，主要通過創(chuàng)造公益性崗位吸納其就業(yè)。貧困人口順利就業(yè)，就會有穩(wěn)定收入，從而為解決因搬入城鎮(zhèn)帶來的生活成本上漲問題創(chuàng)造條件，也為過上更好的生活奠定基礎。其次，注重這部分人群的基本公共服務體系建設。通過強化安置點的公共服務功能，推動搬遷人員在城鎮(zhèn)獲得均等的生存發(fā)展機會，公平享有公共資源和社會福利，重點聚焦公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、社區(qū)服務配套建設。再次，在安置點成立黨支部和居委會，采取城鎮(zhèn)社區(qū)管理模式，加強社區(qū)治理建設，促進社區(qū)團結。把安置點建成“半熟人社會”，幫助這部分搬遷的貧困人口重建社會關系網(wǎng)絡。最后，貧困人群在農民變市民過程中，不僅涉及物質保障，還涉及精神、心理保障工作。應通過對其開展相關培訓，做好價值觀念轉變工作。做好心理疏導和干預，解決這部分貧困人口由農民轉變?yōu)槭忻襁^程中產生的焦躁、抑郁等心理問題。

搬遷到新的農村：從傳統(tǒng)農民到現(xiàn)代農民

在實施易地扶貧搬遷過程中，也有一些地區(qū)采取的是把貧困人口搬遷到新的農村地區(qū)或小城鎮(zhèn)的做法。與把貧困人口搬遷到城鎮(zhèn)相比，這樣更容易被搬遷對象接受，搬遷的難度和成本較小。當然，這種做法沒有與城鎮(zhèn)化大趨勢相結合，這部分人群無法全部享受城鎮(zhèn)化帶來的紅利。這些貧困人口社會身份沒有改變，依然是通常意義上的“農民”。

在搬遷之前，許多農村貧困人口屬于傳統(tǒng)的農民，或被稱為“小農”。在英文中，傳統(tǒng)農民對應的是“Peasant”而非“Farmer”（農場主）。這些農民之所以被稱為“小農”，主要原因在于他們的土地經(jīng)營規(guī)模小，在農業(yè)產業(yè)鏈中的談判地位也較低。對于搬遷出的“小農”，他們能夠在新的鄉(xiāng)村繁衍發(fā)展的關鍵是必須成為有文化、懂技術、會經(jīng)營的現(xiàn)代新型職業(yè)農民或在農業(yè)產業(yè)中就業(yè)的農業(yè)工人。

對于搬遷貧困人口中的部分中青年，可以將其轉化為新型職業(yè)農民。通過開展新型職業(yè)農民培訓工作，提高他們的文化水平，使之掌握新的農業(yè)技術，提升經(jīng)營素質；通過引進成熟農業(yè)企業(yè)發(fā)展本地農業(yè)產業(yè)，延長產業(yè)鏈條，優(yōu)化業(yè)內市場分工，使農民在實踐中學習經(jīng)營管理之道，引導他們進入產業(yè)內的某些環(huán)節(jié)，實現(xiàn)自負盈虧的創(chuàng)業(yè)經(jīng)營，在競爭中實現(xiàn)新型職業(yè)農民的身份轉換；在土地流轉、信貸政策、財政支農政策等方面為他們提供支持，便于其擴大種養(yǎng)規(guī)模，使他們成為發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)的主力軍。同時，還可以在鄉(xiāng)村地區(qū)大力發(fā)展農業(yè)產業(yè)，優(yōu)先吸納搬遷戶中的勞動力，把他們轉變成為農業(yè)產業(yè)工人。

地方政府需要依據(jù)當?shù)刭Y源優(yōu)勢、產業(yè)發(fā)展歷史和市場需求選定農業(yè)主導產業(yè)，持續(xù)的政策支持對培育農業(yè)主導產業(yè)至關重要。根據(jù)我在許多地方的調研發(fā)現(xiàn)，農業(yè)產業(yè)的發(fā)展壯大不可能一蹴而就，往往需要當?shù)卣o予10年以上的持續(xù)政策支持。“領導換、主意變”的地方，不可能培育出成功的農業(yè)主導產業(yè)。農業(yè)產業(yè)發(fā)展中，須注重龍頭企業(yè)的引進和培育工作，為使產業(yè)鏈條整合和完善，一定要樹立政府推動搭平臺、企業(yè)特別是龍頭企業(yè)競爭發(fā)展的理念。尤其是對于當下由扶貧主導的農業(yè)產業(yè)化，要深刻認識到農業(yè)產業(yè)化包含種養(yǎng)殖基地化、深加工工業(yè)化、品牌化等幾個階段，切勿抱有完成種養(yǎng)殖基地化就完成了農業(yè)產業(yè)化的狹隘短視思維；一定要從持續(xù)增強抗風險能力和市場競爭力的高度，全面布局農業(yè)產業(yè)的深加工工業(yè)化和品牌化，將有限的資源用于打造主導產業(yè)和核心農業(yè)企業(yè)；圍繞差異化打造地域產品品牌和企業(yè)產品品牌，政府負責打造地域產品品牌，企業(yè)在競爭中打造自身產品品牌，實現(xiàn)二者的相互推動發(fā)展，避免陷入同質化競爭的泥潭，實現(xiàn)投入資源的高效回報。

電商消費扶貧的模式創(chuàng)新

北京工商大學商業(yè)經(jīng)濟研究所所長 洪濤

2020年是全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)收官之年，剩余的攻堅任務都是貧中之貧、堅中之堅。近年來，電商扶貧作為新型扶貧形式，不斷引發(fā)公眾討論，廣受矚目。2014年年底，國務院扶貧辦將電商扶貧工程列為十大精準扶貧工程之一。2017年7月，國務院扶貧辦提出重點推進電商扶貧，實施網(wǎng)絡扶貧行動計劃。在網(wǎng)絡扶貧行動計劃之下，包括愛心捐贈、扶貧商城、扶貧眾籌、扶貧展示和扶貧新榜樣在內的多個模塊，以及“萬企幫萬村”精準扶貧行動等各項活動都取得了不錯的效果。

電商消費扶貧是電商扶貧的重要內容之一。要弄清什么是電商消費扶貧，先要搞清什么是消費扶貧。2019年1月，國務院辦公廳發(fā)布的《關于深入開展消費扶貧助力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的指導意見》提出：消費扶貧是社會各界通過消費來自貧困地區(qū)和貧困人口的產品與服務，幫助貧困人口增收脫貧的一種扶貧方式，是社會力量參與脫貧攻堅的重要途徑。具體來說，消費扶貧就是消費者購買和消費來自貧困地區(qū)的產品，幫助建檔立卡貧困戶通過銷售增收擺脫貧困的行為。讓大眾通過日常消費，輕松地幫助建檔立卡貧困戶打通銷路，同時將貧困地區(qū)優(yōu)質的農產品送到城市消費者家中，豐富他們的消費選擇。我將貧困地區(qū)的農產品概括為實物農產品、服務農產品、體驗農產品（含旅游、休閑娛樂等體驗活動）三類。

采用電商的方式，特別是社交電商的方式進行消費扶貧，更適合農村、農業(yè)、農民的特點。近年來，利用微信、微博、快手、抖音、VR（虛擬現(xiàn)實）、小程序等多種方式成為電商消費扶貧的趨勢，2019—2020年直播帶貨則成為電商消費扶貧的主要模式。

國家層面電商扶貧的多種模式

政府電商扶貧

自2017年至今，商務部著力推進五項商務扶貧舉措，取得積極成效，其中第一項即電商扶貧。2017年電商扶貧即已覆蓋全國499個國家級貧困縣；2019年則實現(xiàn)了對國家級貧困縣的全覆蓋，全國貧困縣網(wǎng)絡零售額達到2392億元人民幣，同比增長33%。

協(xié)同扶貧

國務院扶貧辦、國家發(fā)展改革委、農業(yè)部等16部門聯(lián)合出臺《關于促進電商精準扶貧的指導意見》，推動互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新成果與扶貧工作深度融合。2020年3月，商務部、國務院扶貧辦聯(lián)合召開“切實做好貧困地區(qū)農產品賣難應對工作助力決勝脫貧攻堅戰(zhàn)”視頻會議，部署產銷對接、電商扶貧與消費扶貧工作。

聯(lián)合扶貧

商務部與中國郵政聯(lián)合扶貧，在2019年中國扶貧日到來之際，商務部組織開展四川省廣安區(qū)、儀隴縣和湖南省城步苗族自治縣定點扶貧農特產品展銷活動，由中國郵政郵樂網(wǎng)進行支撐，并開設定點扶貧專區(qū)，上線60余種農特產品。

綜上，經(jīng)過多年醞釀，全國基本形成了縱橫雙向的電商扶貧體系：以“借用—引進—培育”模式為主的橫向“三位一體”，以縣級中心、鄉(xiāng)中心、村級體驗店為依托的縱向“三位一體”，以及以服務中心、培訓中心、物流體系、供應鏈管理體系、營銷體系、服務體系為內容的縱橫“六位一體”，這一體系在開展電商消費扶貧過程中發(fā)揮了巨大作用。

各地及企業(yè)對電商消費扶貧模式創(chuàng)新的探索

“模式創(chuàng)新”可以概括為依托新的理念、新的科技、新的文化形成的新型組織業(yè)態(tài)，檢驗模式創(chuàng)新最根本的標準是有效性。近年來，針對電商消費扶貧，許多地方政府及大型企業(yè)都作出了不同形式的探索，也建立了不少全新的電商消費扶貧模式。

電商扶貧增收“隴南模式”

從2013年開始，甘肅隴南市就確定了“433”重點工作，2015年完善為“1333”思路，即打開思想解放“一個總開關”，推動網(wǎng)商規(guī)模、發(fā)展質量、扶貧效益“三大提升”，完善行政推動、網(wǎng)貨供應、配套服務“三項體系”，強化電商團隊、典型引領、微媒助力“三輪驅動”，引領全市電商實現(xiàn)了從粗放向規(guī)范發(fā)展，在實踐中創(chuàng)新了全國推廣的電子商務“隴南模式”，即“政府推動，先托后扶再監(jiān)管；市場運作，企業(yè)為主生活力；百姓創(chuàng)業(yè)，廣泛動員齊參與；協(xié)會服務，三商聯(lián)動一盤棋；微媒營銷，綠色產品美名傳”。在電商扶貧方面，形成了帶動農戶增收的“六種模式”：

一是電商網(wǎng)店帶動模式。采取以獎代補的形式推進貧困村“一村一店”建設，探索出了貧困農戶創(chuàng)業(yè)型、能人大戶引領型、龍頭企業(yè)帶動型、鄉(xiāng)村干部服務型等建設形式，并與貧困戶建立利益聯(lián)結機制，形成了“一店帶多戶”“一店帶一村”“一店帶多村”的網(wǎng)店帶動模式。

二是電商產業(yè)帶動模式。通過“電子商務+特色產業(yè)+貧困戶”的方式，將電商扶貧與特色產業(yè)發(fā)展緊密結合，貧困戶直接作為電商企業(yè)的供貨商，按標準生產可供網(wǎng)商銷售的產品，電商企業(yè)以保護價保底收購，確保貧困群眾利益不受減損。

三是電商創(chuàng)業(yè)帶動模式。通過鼓勵、引導、扶持具有一定發(fā)展能力的建檔立卡貧困戶、返鄉(xiāng)青年、未就業(yè)大學生、殘疾人帶頭進行電商創(chuàng)業(yè)就業(yè)，帶動其他貧困戶創(chuàng)業(yè)增收。全市利用電商開展“雙創(chuàng)”的人數(shù)達到18000余人，其中貧困戶直接開辦網(wǎng)店285個。

四是電商就業(yè)帶動模式。通過打造電子商務生產、加工、包裝、物流、營銷全產業(yè)鏈，吸納建檔立卡貧困人口務工就業(yè)，增加貧困群眾收入。目前隴南市電商企業(yè)、物流快遞企業(yè)、網(wǎng)貨供應企業(yè)等經(jīng)營主體提供就業(yè)崗位80000多個，吸納貧困戶就業(yè)20000多人。

五是電商入股帶動模式。積極引導動員沒有創(chuàng)業(yè)能力的貧困戶將精準扶貧專項貸款、土地等入股電商企業(yè)，享受不低于銀行利息的分紅。

六是電商眾籌帶動模式。隴南市通過舉辦三屆眾籌扶貧大賽，帶動貧困戶發(fā)起花椒、核桃、蘋果、中藥材、茶葉等450多個項目，累計實現(xiàn)網(wǎng)上銷售額810多萬元，充分動員社會各界力量通過消費扶貧參與脫貧攻堅，極大激發(fā)了貧困群眾參與電商扶貧的積極性。

江西供銷社農村電商新生態(tài)模式

2018年3月，《江西省關于全面深化供銷合作社綜合改革三年行動計劃（2018—2020年）》明確提出，要加快線上線下融合發(fā)展，積極融入全國城鄉(xiāng)高效配送示范城市建設，按照江西省供銷e家的“X+1”區(qū)域電商發(fā)展模式，構建縣、鄉(xiāng)、村電商配送網(wǎng)絡，促進商流、物流、信息流、資金流聯(lián)通，實現(xiàn)電商線上線下融合。所謂“X+1”，“X”是指日用消費品、農資、農副產品、再生資源等X項供銷合作社傳統(tǒng)業(yè)務，“+1”是指縣、鄉(xiāng)、村快遞統(tǒng)一分揀配送體系，它旨在搭建農村版“菜鳥物流”，打通多家物流快遞企業(yè)，在終端呈現(xiàn)多家物流快遞數(shù)據(jù)和快遞攬件派送中轉職能，解決農村快遞“最后一公里”覆蓋率低和送達效率低等問題，以此激活縣、鄉(xiāng)、村至少60%以上的服務網(wǎng)點。

經(jīng)過兩年的努力，“X+1”模式的推廣取得了一定成效。目前江西省內已有九個地區(qū)開展“X+1”模式試點，下一步將繼續(xù)打造“供銷云倉”項目試點工程，將31個縣市作為重點推廣落地地區(qū)，部署至少一個“X”項板塊，建設一個占地約30畝的云倉。

拼多多消費扶貧館模式

2015年9月社交電商平臺拼多多成立，2016年9月與拼好貨合并，組建拼多多公司。短短五年，拼多多已經(jīng)成為家喻戶曉的電商品牌，2019年年底活躍用戶數(shù)達5.85億。2020年6月，在國務院扶貧辦、上海市合作交流辦的指導下，拼多多投入5000萬元專項扶貧資金，正式上線“云南消費扶貧館”，這也是全國首個省級消費扶貧館。拼多多對消費扶貧館內的所有商品均給予每單三元的專項補貼，使扶貧商品價格全面降低。2020年初還上線了“抗疫助農”專區(qū)，將平臺頂級的流量向農產品傾斜，同時推出五億元的農產品補貼以及10億元的物流商家補貼。

京東“百大縣長直播團”模式

在2020年“6•18”期間，京東攜手百位縣長，組成“百大縣長直播團”，打造“糧油產業(yè)帶尋源之旅”“京源助農”等主題直播，從“點”到“帶”，聚焦產業(yè)帶發(fā)展，開啟“供應鏈+直播”新模式。超過100名地方政府領導參與到京東“百大縣長直播團”項目中，為家鄉(xiāng)農產品直播帶貨。整體觀看互動達到1.2億人次，拉動參與活動商品銷售額提升300%以上。

農產品直播帶貨模式

伴隨著農村智能手機用戶的增多，農產品微商迅速發(fā)展起來，2019年微商迅速實現(xiàn)了向直播帶貨的轉型，微信、抖音、快手等直播平臺和機構紛紛涌現(xiàn)，單場交易額超過五億元，出現(xiàn)了以李佳琦、薇婭、九妹、老羅等為代表的網(wǎng)紅群體。

脫貧攻堅目標的實現(xiàn)，亟待多種電商消費扶貧模式創(chuàng)新，但應以消費和市場為導向，聯(lián)系實際而不搞花架子，將貧困地區(qū)的特色實物農產品、服務農產品、體驗農產品推向消費市場，滿足顧客消費體驗，同時提高貧困戶的收入。目前電商消費扶貧正處于轉型升級階段，需要社會包容審慎地關注。有關部門也正在審定直播電商團體標準，《視頻直播購物運營與服務基本規(guī)范》《網(wǎng)絡購物誠信服務體系評價指南》等一系列規(guī)范性文件即將出臺，必將推動電商消費扶貧走向正軌。