近日,全國(guó)人大常委會(huì)公布了2021年度立法工作計(jì)劃,文化、生態(tài)、教育、衛(wèi)生、國(guó)防等領(lǐng)域均納入了多個(gè)立法修法項(xiàng)目。這份計(jì)劃所鮮明體現(xiàn)的以“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法”為基調(diào)的立法導(dǎo)向,不僅是中共十八屆四中全會(huì)以來(lái)歷次高層決策所申明的立法戰(zhàn)略,也是最近十年來(lái)高歌猛進(jìn)的現(xiàn)實(shí)行動(dòng)。2010年,中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系正式形成后,以“完善”為目標(biāo)的立法新時(shí)代隨即開(kāi)啟。洞察法律體系的內(nèi)在肌理,以更為科學(xué)合理的立法思維,謀劃更能契合現(xiàn)實(shí)需求的立法圖譜,成為塑造法制工作新格局的關(guān)鍵。

長(zhǎng)期以來(lái),由憲法及憲法相關(guān)法、刑法、民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、訴訟與非訴訟程序法等七大法律部門所構(gòu)建的中國(guó)法律體系,在很大程度上主導(dǎo)了我國(guó)立法項(xiàng)目的設(shè)計(jì)。這種以法律部門為基準(zhǔn)的分類思想,更多側(cè)重的是具體法律的構(gòu)建,追求的是法律體系所必需的立法覆蓋面。然而日趨復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題往往牽扯到多個(gè)調(diào)整對(duì)象和規(guī)范手段,一味固守法律部門的疆域,并不足以提供高效、系統(tǒng)的法制解決方案。就此而言,突破法律部門的格局框架,引入更具開(kāi)放、融合、協(xié)同氣質(zhì)的領(lǐng)域立法模式,正是當(dāng)下立法建設(shè)的必然選擇。

領(lǐng)域立法是補(bǔ)齊法制短板的快捷鍵。完善法律體系的一大指標(biāo)是填補(bǔ)尚存的法律盲區(qū)和強(qiáng)化失衡的法制弱項(xiàng),而聚焦“領(lǐng)域”的立法模式,恰恰能夠統(tǒng)籌全局、集中資源,進(jìn)而提速立法進(jìn)程。比如,文化領(lǐng)域曾多年陷于僅有三部相關(guān)法律的困窘,直到2015年文化立法被納入重點(diǎn)領(lǐng)域之列,才展開(kāi)了起飛的翅膀。其后,相繼出臺(tái)的電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法、公共文化服務(wù)保障法、公共圖書館法等,迅速改寫了文化立法積弱不振的舊貌。

領(lǐng)域立法是推進(jìn)立法更新的發(fā)動(dòng)機(jī)。時(shí)代變遷與法律保守之間的天然對(duì)抗,意味著立法工作面臨滯后乏力的常態(tài)壓力,而領(lǐng)域立法思維所蘊(yùn)含的整體性和前瞻性,正是法律轉(zhuǎn)型升級(jí)的最大動(dòng)力。其中典范當(dāng)數(shù)環(huán)資領(lǐng)域的立法演變。2015年全國(guó)人大常委會(huì)調(diào)整后的立法規(guī)劃中,環(huán)保與生態(tài)立法項(xiàng)目的比重創(chuàng)下歷史新高,由此撬動(dòng)了史上最大規(guī)模的環(huán)資法律更新?lián)Q代工程。一方面,以環(huán)境保護(hù)法的全面修訂為起點(diǎn),圍繞大氣、海洋、水體、土壤等主要環(huán)境要素所密集推進(jìn)的立法修法行動(dòng),鑄就了“史上最嚴(yán)”的環(huán)保法制鏈條。另一方面,深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法、長(zhǎng)江保護(hù)法等新法創(chuàng)制,以及已提上立法議程的濕地保護(hù)法、南極活動(dòng)與環(huán)境保護(hù)法等,又標(biāo)志著環(huán)資立法正在朝著更為專業(yè)化、細(xì)分化、個(gè)性化的層面挺進(jìn),最終將促成環(huán)資立法廣度和深度的質(zhì)變。

領(lǐng)域立法是引領(lǐng)改革事業(yè)的方向盤。全面深化改革與全面依法治國(guó)的雙重時(shí)代語(yǔ)境決定了“重大改革于法有據(jù)”的政治邏輯。而諸多改革由個(gè)別試水轉(zhuǎn)向全面鋪開(kāi)的現(xiàn)實(shí)趨勢(shì),以及制度要素相互依存、利益糾葛日趨復(fù)雜的改革生態(tài),又決定了基于“領(lǐng)域”的立法布局,更有利于通盤提煉改革焦點(diǎn)、有序落實(shí)改革方案。比如,2016年以來(lái),多部單行稅法沿著既定的路線圖和時(shí)間表接踵而至,正是稅收領(lǐng)域踐行“稅收法定”改革精神的生動(dòng)寫照;又如,最近兩年國(guó)防領(lǐng)域掀起的立法大潮,其要旨亦在于確認(rèn)、護(hù)衛(wèi)國(guó)防和軍隊(duì)改革的航向。

領(lǐng)域立法是改善公共治理的集結(jié)令。社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中,諸多民生問(wèn)題的背后,往往潛藏著交叉、動(dòng)態(tài)的矛盾沖突,絕非單個(gè)法律就能予以破解。這就需要以“領(lǐng)域”為切入口,凝聚法制合力,回應(yīng)社會(huì)訴求。2020年4月,全國(guó)人大常委會(huì)首次就專門領(lǐng)域公布了“強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作計(jì)劃”,其所設(shè)定的立法修法項(xiàng)目涵蓋治理方向之廣、跨越法律部門之多,堪稱史無(wú)前例。如此具有系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)的法制改造工程,并不僅為了滿足抗擊新冠肺炎疫情的應(yīng)急需求,更展示了重塑公共衛(wèi)生法制、建構(gòu)長(zhǎng)效治理機(jī)制的雄心和韜略。

方興未艾的領(lǐng)域立法已經(jīng)為立法建設(shè)開(kāi)辟了一條全新的路徑。而未來(lái)亦將證明,不斷走向成熟的領(lǐng)域立法,將為立法體系的完善、立法模式的拓展、立法理念的轉(zhuǎn)型等貢獻(xiàn)更多的成果、經(jīng)驗(yàn)和啟示。