在我國，房地產(chǎn)稅最早可追溯至周代的廛布。“廛”在古代是指城市平民人家所住的房屋，而“布”是一種錢幣。到了唐建中四年（783），朝廷在全國開征“間架稅”，即房地產(chǎn)稅。清朝的房地產(chǎn)稅稱市廛輸鈔、計檀輸稅，清末和民國時期則稱為房捐。1915年10月，國民政府制定《宅地稅征收條例》，各省根據(jù)該《條例》制定細則。

1951年8月，中華人民共和國政務(wù)院頒布實行《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》，將房產(chǎn)稅和地產(chǎn)稅合并征收。1973年工商稅制改革時，將企業(yè)繳納的房地產(chǎn)稅并入工商稅，而對不繳納工商稅的個人，則仍由房產(chǎn)管理部門征收房地產(chǎn)稅。1986年9月，國務(wù)院發(fā)布了《房產(chǎn)稅暫行條例》，計稅依據(jù)分為房產(chǎn)原值和租金收入兩種形式。

什么是房地產(chǎn)稅

在我國現(xiàn)行房地產(chǎn)稅收體系中，與房地產(chǎn)直接相關(guān)的稅種主要有五個：房產(chǎn)稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地增值稅、耕地占用稅和契稅。除此之外，印花稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅也與房地產(chǎn)有一定關(guān)系。各級政府針對房地產(chǎn)業(yè)還有部分收費，這些通稱為房地產(chǎn)稅費。

房地產(chǎn)稅概念可以分為廣義和狹義兩個方面。廣義的房地產(chǎn)稅是一個廣泛而全面的概念，包括交易環(huán)節(jié)中征收的所有稅款。狹義的房地產(chǎn)稅僅僅是對房屋保有環(huán)節(jié)征收的一種稅。一般情況下都是指以房屋和土地作為征稅對象所征收的稅款，將房地產(chǎn)的實際價值或者房地產(chǎn)的面積作為計稅依據(jù)，向房屋所有人或者實際使用人征收稅款。

房地產(chǎn)稅屬于財產(chǎn)稅，財產(chǎn)稅的基本功能主要是籌集地方財政收入、調(diào)節(jié)收入分配差距等。從國際上看，房地產(chǎn)稅是各國不動產(chǎn)稅的主要稅種，不動產(chǎn)稅因其稅基穩(wěn)定且易被納稅人接受等原因而被世界各國普遍采用。有些國家將其定位為地方稅種，旨在增加地方財政收入，強調(diào)其組織收入的職能；有些國家采取累進稅率、稅收優(yōu)惠或稅收懲罰等措施，旨在打擊土地投機、穩(wěn)定房地產(chǎn)市場、推進社會公平，更加強調(diào)其調(diào)節(jié)職能。

一方面，我國的稅制結(jié)構(gòu)中，以增值稅為代表的間接稅覆蓋了生活中大多數(shù)商品和勞務(wù)，實行比例稅率的間接稅會使得低收入階層交納的稅收占收入的比重更高，即具有累退性。具有累退性的間接稅無法起到“自動穩(wěn)定器”的作用，這造成了我國稅收體系在宏觀調(diào)控方面的弱勢。而財產(chǎn)稅是直接稅，推進房產(chǎn)稅改革有利于促進我國稅收宏觀調(diào)控能力提升。

另一方面，開征房產(chǎn)稅能夠為地方政府增加稅源，如果能輔以政策使其很好地取之于民、用之于民，為低收入家庭提供房源，提高地方政府提供基本公共服務(wù)的能力，就會形成政府公共服務(wù)水平提高與稅收收入增加的良性循環(huán)，改變地方政府行為的短期化傾向，推動政府職能和經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

我國房地產(chǎn)稅的政策現(xiàn)狀

我國于2012年首次提出對房地產(chǎn)稅收制度進行改革，2014年提出需要做好房地產(chǎn)稅立法的相關(guān)工作，在接下來的幾年，財政部及國稅總局便緊鑼密鼓地開始了房地產(chǎn)稅改革的準備工作。從2018年至2020年，中央關(guān)于房地產(chǎn)稅立法的指示均體現(xiàn)出“穩(wěn)妥推進”的方針，可見我國決策機關(guān)正在權(quán)衡各方面利弊，爭取將房地產(chǎn)稅改革的紅利最大化，同時將其對其他行業(yè)的不利影響最小化。

從2020年年末開始，人們更加關(guān)注房地產(chǎn)稅改革。2020年12月，財政部部長劉昆表示，要按照“立法先行、充分授權(quán)、分步推進”的原則，積極穩(wěn)妥地推進房地產(chǎn)稅立法和改革。“十四五”規(guī)劃綱要中也提出，要“推進房地產(chǎn)稅立法，健全地方稅體系，逐步擴大地方稅政管理權(quán)”。2021年5月11日，全國人大常委會預(yù)算工委、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、稅務(wù)總局四部門在北京主持召開房地產(chǎn)稅改革試點工作座談會，認真聽取了城市人民政府負責(zé)人及專家學(xué)者們對房地產(chǎn)稅改革試點工作的意見。有專家表示，征收房地產(chǎn)稅的政策的確已經(jīng)提上日程，從短期來看，房地產(chǎn)稅開征會對房價有影響，炒房群體受影響尤深。

有觀點認為，房地產(chǎn)稅的改革應(yīng)體現(xiàn)出高端征收的輕稅原則，實行較大的免稅面積，稅負不會很重，從而避免在短期內(nèi)對房地產(chǎn)行業(yè)產(chǎn)生巨大影響。我國在計劃對房產(chǎn)稅進行立法及改革的過程中，將會充分考慮其可能對房地產(chǎn)行業(yè)及居民正常生活產(chǎn)生的影響，通過設(shè)立一定范圍的稅收優(yōu)惠政策、調(diào)整征稅范圍以及計稅依據(jù)等方式，將對國民宏觀經(jīng)濟產(chǎn)生的外部性影響降到最低，更好地體現(xiàn)調(diào)節(jié)收入分配、改善貧富差距的政策目標。

為更好進行改革探索，我國早已在部分地區(qū)開始了房地產(chǎn)稅的試點。2011年1月28日起，重慶、上海開始試點對部分個人住房征收房地產(chǎn)稅。重慶規(guī)定，對于房價達到當?shù)鼐鶅r2—3倍的房產(chǎn)，按房產(chǎn)價值的0.5%征稅；對于房價達到當?shù)鼐鶅r3—4倍的房產(chǎn)，按房產(chǎn)價值的1%征稅；4倍以上，按1.2%的稅率征稅。上海規(guī)定的征收對象是指施行之日起該市居民家庭在該市新購且屬于第二套及以上的住房和非該市居民家庭在該市新購的住房，適用稅率暫定為0.6%。這實際上是擴大現(xiàn)有房地產(chǎn)稅的征稅范圍，增加保有環(huán)節(jié)稅負。

上海和重慶的房地產(chǎn)稅試點為改革提供思路，積累經(jīng)驗，有利于房地產(chǎn)稅改革的全面推進。2021年10月23日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議通過了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點工作的決定》，對房地產(chǎn)稅試點地區(qū)進行擴容。該文件提出，將按照積極穩(wěn)妥的原則，統(tǒng)籌考慮深化試點與統(tǒng)一立法、促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展等情況確定試點地區(qū)，并在條件成熟時，及時制定法律。由此可見，我國房地產(chǎn)稅立法與改革的步伐向前邁出了一大步，其成效指日可待。

值得注意的是，房地產(chǎn)稅應(yīng)該屬于地方稅，完整意義上的地方稅權(quán)包括稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)和稅收收益權(quán)。然而我國目前的稅收立法權(quán)完整地集中在中央，如果由中央統(tǒng)一制定房地產(chǎn)稅征收范圍、稅率等要素，則無法具體區(qū)分經(jīng)濟發(fā)達與欠發(fā)達地區(qū)、房地產(chǎn)市場過度發(fā)展與發(fā)展不足等情況，房地產(chǎn)稅基本功能的實現(xiàn)將會大打折扣；如果在中央統(tǒng)一立法中規(guī)定不同地區(qū)房地產(chǎn)稅各課稅要素，一方面因各地情況復(fù)雜瑣碎而不易在同一法律中予以規(guī)定，另一方面也會因各地情況的快速變化而需要頻繁修法，從而有損法律的穩(wěn)定性。

房地產(chǎn)稅的改革方向

以房地產(chǎn)稅改革目的為導(dǎo)向，參考渝、滬兩地房地產(chǎn)稅改革試點的制度框架，建議房地產(chǎn)稅法的主要構(gòu)成要素應(yīng)涉及如下方面。

征稅對象

參考重慶和上海的經(jīng)驗，建議房產(chǎn)稅征稅對象應(yīng)既包含增量房也包含存量房，既包含高檔住房也包含普通住房。因為盡管從一個時點上可將房屋劃分為增量房和存量房，但是在同一個區(qū)域內(nèi)，存量房和增量房享受到的公共服務(wù)是相同的。如果只對增量房征稅，或造成新購房者不僅要花費遠高于舊房價格的錢買房，還要持續(xù)繳納房產(chǎn)稅，兩者所享受的公共服務(wù)卻一樣，會造成極度的不公平，不利于社會穩(wěn)定。對于新舊房屋之間存在價差這一問題，可設(shè)計不同的稅收優(yōu)惠和適用稅率加以解決。

普通住房也應(yīng)當納入征稅范圍，由于一般炒房者針對的是剛性需求，購入囤積的房產(chǎn)中普通住房占很大比例，如果只對高檔住房征稅，很難從根本上達到增加投機者持有成本的目的。

征稅范圍

現(xiàn)有房產(chǎn)稅的征稅范圍是城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)，不包括農(nóng)村。這意味著不論是企業(yè)還是個人，不論是自用還是出租，對農(nóng)村的房產(chǎn)都不征收房產(chǎn)稅，這在20世紀80年代主要是為了減輕農(nóng)民的負擔，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，有利于社會穩(wěn)定。然而隨著我國城鎮(zhèn)化進程、集約化農(nóng)業(yè)的不斷深入，農(nóng)村與城市差距逐漸縮小，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必將導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)大量商品房。如果仍對城市和農(nóng)村采取不同的稅收政策，將會出現(xiàn)一路或一墻之隔的企業(yè)有的征稅、有的不征稅的不合理現(xiàn)象，不符合稅收公平原則，不利于企業(yè)公平競爭和稅收征管工作。

對農(nóng)村的優(yōu)惠政策應(yīng)當結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，可以逐步地將已經(jīng)富裕起來的農(nóng)村納入房產(chǎn)稅征稅范圍，同時要注意因地制宜，明確地方立法權(quán)，適當賦予地方政府制定政策的權(quán)力。

稅收優(yōu)惠

除了常規(guī)的對國家機關(guān)、人民團體、軍隊自用的房產(chǎn)，由國家財政部門撥付事業(yè)經(jīng)費的單位自用的房產(chǎn)，宗教寺廟、公園、名勝古跡自用的房產(chǎn)等的稅收減免外，對居民享有的基本居住條件的稅收減免設(shè)置是房地產(chǎn)稅收優(yōu)惠的重點，優(yōu)惠標準主要有房屋套數(shù)、面積、房產(chǎn)評估金額等，一定要照顧低收入、離退休人員、殘疾人員等特殊群體。

配套措施

要順利實現(xiàn)上述建議，達到房地產(chǎn)稅改革的目的，單憑稅收改革是遠遠不夠的，相應(yīng)的配套措施也要跟上。

加快推進廉租房建設(shè)。開征房產(chǎn)稅為地方政府增加稅源，目的是取之于民、用之于民，因此應(yīng)當加快推進廉租房建設(shè)，解決部分低收入家庭住房問題。

推進財政公正、公開。房產(chǎn)稅作為地方政府籌集公共財政收入的主要方式之一，其與地方財政績效考核及民主監(jiān)督密切相關(guān)，因此地方政府對房產(chǎn)稅制度的制定及執(zhí)行應(yīng)當透明化，并接受公開質(zhì)詢。

需要重點關(guān)注的問題

大眾對房地產(chǎn)稅較為敏感

房地產(chǎn)稅涉及每個持有不動產(chǎn)的居民的切身利益。央行數(shù)據(jù)顯示，我國當前城鎮(zhèn)居民家庭住房擁有率高達96%，征稅政策無疑對大多數(shù)人都有影響。改革過程中一定要把握好房地產(chǎn)稅征收的稅率和免征面積，作出科學(xué)合理的評估測算，使之符合我國國情。

房地產(chǎn)稅收入較低

20世紀70年代以來，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）國家的房地產(chǎn)稅稅收收入每年都有所上升，現(xiàn)在已經(jīng)占到了OECD國家政府平均收入的40%左右。拉美國家雖然也征收房地產(chǎn)稅，但是由于經(jīng)濟和社會發(fā)展水平的影響，其房地產(chǎn)稅的稅收收入與OECD國家相比還存在較大差距，即便如此，這些國家的房地產(chǎn)稅也是地方政府收入的重要來源，大概占到政府平均年收入的30%—40%。與上述國家相比，我國房地產(chǎn)稅稅收收入還不能成為地方政府的主體稅種，但有一定的發(fā)展空間。

稅收信用問題有待提升

我國目前的稅收信用問題有待提升，拖欠逃避稅款的情況屢屢發(fā)生，稅收失信使得納稅人真實稅負不公，也增加了納稅成本。因此，信用體系的建設(shè)迫在眉睫。不動產(chǎn)納稅信用可以與銀行的信用體系進行整合，建立方便查詢的納稅信用信息平臺，及時在網(wǎng)上披露企業(yè)或個人的失信行為，接受社會公眾的監(jiān)督，以此逐步培養(yǎng)人們的納稅誠信意識和責(zé)任感，為建立良好的稅收環(huán)境創(chuàng)造條件。

（作者單位：首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)國家稅收法律研究基地）