2022年中央一號文件在“強化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎支撐”部分中，把高標準農(nóng)田建設作為重要內(nèi)容之一。然而，很多人只是從字面意義上簡單地將高標準農(nóng)田理解為把農(nóng)田建設得質(zhì)量很好，并不清楚高標準農(nóng)田到底是怎么回事，對于建設高標準農(nóng)田的意義、作用、進程目標、與其他農(nóng)田的關系等就更不清楚了，即使是一些涉農(nóng)人士也是如此。因此，本文擬對高標準農(nóng)田建設作出簡要解讀。

幾個農(nóng)地相關名詞

我們時常依工作需要將耕地分類，比如2022年中央一號文件中就能看到“農(nóng)用地”“耕地”“永久基本農(nóng)田”“高標準農(nóng)田”“中低產(chǎn)田”“鹽堿地”等涉及農(nóng)地的詞。有的詞根據(jù)字面意思來理解就八九不離十了，如“中低產(chǎn)田”“鹽堿地”；有的詞從字面來看很難完全理解，如“永久基本農(nóng)田”；還有的詞似乎能理解又說不大清楚，如“農(nóng)用地”“耕地”“高標準農(nóng)田”。在土地自然科學和管理領域，農(nóng)地分類口徑和指標名詞就更多更細了，但那常常只供專業(yè)人員理解和使用。

農(nóng)用地或農(nóng)地，指用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，一般指耕地、園地、林地、草地等。耕地主要用于生產(chǎn)糧、棉、油、糖、菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料，一般被理解為用于農(nóng)作物生產(chǎn)的農(nóng)地。園地指種植以采集果、葉為主的集約經(jīng)營的多年生木本和草本植物，如水果、茶葉等農(nóng)產(chǎn)品的果園、茶園等農(nóng)地。林地一般指生產(chǎn)木、竹以及堅果、菌菇等林產(chǎn)品的農(nóng)地。草地（草山草坡草原）一般指專門用于生產(chǎn)飼草飼料的農(nóng)地。

永久基本農(nóng)田，是目前報刊上經(jīng)常出現(xiàn)的一個名詞。我國是人均耕地資源最緊張的國家之一，保持耕地數(shù)量是一項艱巨任務；但在社會經(jīng)濟發(fā)展過程中，占用耕地是不可避免的，比如城市擴張、公路和鐵路修建、場館和住宅區(qū)建設等，為此，我國建立了嚴格的耕地非農(nóng)化管理制度和土地利用總體規(guī)劃。1994年國務院發(fā)布了《基本農(nóng)田保護條例》，后又發(fā)布了修訂版。國家按照一定時期人口和社會經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，并依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，確定了不得占用的耕地，即這些耕地只能農(nóng)用，不得改作他用；即使確實需要改作他用，也必須經(jīng)過相應管理部門的嚴格審查和批準，這種耕地被稱為基本農(nóng)田，這一制度被稱為基本農(nóng)田保護制度，基本農(nóng)田所在的特定保護區(qū)域被稱為基本農(nóng)田保護區(qū)。后來，為了進一步強調(diào)基本農(nóng)田保護的重要性，2008年中共十七屆三中全會提出對基本農(nóng)田實行永久性保護，因此，“基本農(nóng)田”被改稱為“永久基本農(nóng)田”，此后文件中就一直使用“永久基本農(nóng)田”一詞。2020年全國永久基本農(nóng)田保有量為不低于15.46億畝，約占我國耕地總量的85%。永久基本農(nóng)田重點用于糧食生產(chǎn)，這一制度保障了糧食生產(chǎn)的基本土地面積底線，但未能解決土地生產(chǎn)率問題。全國2/3的耕地是中低產(chǎn)田，通過改造中低產(chǎn)田來提高土地生產(chǎn)率就成為建設高標準農(nóng)田的緣由。

高標準農(nóng)田

高標準農(nóng)田，也是目前報刊上經(jīng)常出現(xiàn)的名詞。通過改造中低產(chǎn)田來提高土地生產(chǎn)率是政府一以貫之的工作，只是不同時期、不同場合的用詞不同而已。從21世紀以來的歷年中央一號文件看，“高標準農(nóng)田”第一次出現(xiàn)在中央一號文件中是2005年，《中共中央國務院關于進一步加強農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》中提出“抓好防護林體系和農(nóng)田林網(wǎng)建設，為建設高標準農(nóng)田營造良好的生態(tài)屏障”；2007年中央一號文件再次提到“高標準農(nóng)田”；2009年以來，每年的中央一號文件不僅都提到了“高標準農(nóng)田”，甚至單獨辟以段落?？梢娭醒雽Ω邩藴兽r(nóng)田建設的重視程度在不斷提高。

根據(jù)2009—2013年的中央一號文件和“十二五”規(guī)劃綱要的要求，國家發(fā)展改革委會同七個部門，于2013年10月發(fā)布了基于2010—2020年的《全國高標準農(nóng)田建設總體規(guī)劃》。隨著這一規(guī)劃結束期的臨近，2020年10月，中共十九屆五中全會繼續(xù)提出實施高標準農(nóng)田建設工程，“十四五”規(guī)劃綱要和近年來中央一號文件均對編制實施新一輪全國高標準農(nóng)田建設規(guī)劃作出了具體部署。為此，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部深入16個省120多個縣開展實地調(diào)研，多次召開專題會議研討論證，在廣泛征求中央有關部門、地方政府、相關領域?qū)＜摇⒒鶎愚r(nóng)田建設管理人員等各方面意見的基礎上，牽頭形成了《全國高標準農(nóng)田建設規(guī)劃(2021—2030年)》（以下簡稱《規(guī)劃》），國務院于2021年9月16日批復。前后兩個規(guī)劃在不同時期指導了各地科學有序地開展高標準農(nóng)田建設，也提出了年度節(jié)點的建設和改造提升目標。

那么，究竟什么是高標準農(nóng)田的定義？目前的官方表述普遍比較長，也不太統(tǒng)一，如2013年發(fā)布的《全國高標準農(nóng)田建設總體規(guī)劃》表述為“土地平整、土壤肥沃、集中連片、設施完善、農(nóng)田配套、生態(tài)良好、抗災能力強，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營方式相適應的旱澇保收、持續(xù)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)”的農(nóng)田，2021年的《規(guī)劃》表述為“集中連片、旱澇保收、節(jié)水高效、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、生態(tài)友好”的農(nóng)田，報刊文章的表述更是繁簡不一，但這些表述的核心離不開八個字——“旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)”。

要做到旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)，就需要有一定條件來保障，《規(guī)劃》中明確了高標準農(nóng)田建設的八大方面：田、土、水、路、林、電、技、管。田，主要指田塊整治，土地平整、集中連片，便于農(nóng)田配置相關設施和規(guī)?；鳂I(yè)。土，主要指土壤改良、提升土壤肥力，土壤肥沃是高產(chǎn)的必要條件。水，主要是灌溉與排放，旱澇保收的穩(wěn)產(chǎn)關鍵是水利排灌系統(tǒng)。路，主要指田間道路，傳統(tǒng)小農(nóng)作業(yè)方式對路的要求不高，但現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對路的要求越來越高。林，主要是指農(nóng)田防護和生態(tài)環(huán)保，尤其是在北方風沙區(qū)，防護林的作用很大。電，主要指農(nóng)田輸配電設施，電力越來越成為農(nóng)業(yè)作業(yè)的動力，現(xiàn)代高標準農(nóng)田中農(nóng)田輸配電就成為重要內(nèi)容。技，指農(nóng)田改造中的科技創(chuàng)新與服務。管，指科學管理、合理利用，農(nóng)田在于用，越是高質(zhì)量的農(nóng)田越需要科學管理和合理利用。

也許有人會說，高標準農(nóng)田的核心是“穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)”，良種、植保等重要因素為什么沒有納入進去？這些因素雖然對穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)很重要，但它們本身不是農(nóng)田建設的直接內(nèi)容。也有人說，水、林、路、電、管也不是農(nóng)田建設的直接內(nèi)容，為什么被納入了呢？因為這些內(nèi)容與農(nóng)田直接關聯(lián)，即直接附著或體現(xiàn)在農(nóng)田建設和管理上，比如“水”“電”并不是指水和電本身，而是指農(nóng)田排灌設施和電力電氣設施，而水和電本身則是屬于更大空間范圍的水利和電力系統(tǒng)的建設內(nèi)容。

那么，高標準農(nóng)田是不是有一個全國標準？目前沒有全國標準，而且也不宜出臺統(tǒng)一的全國標準。因為我國幅員遼闊，氣候氣象、地勢地貌、社會經(jīng)濟水平等條件各異，各地的土地生產(chǎn)力千差萬別，欠發(fā)達地區(qū)、非平原地區(qū)的高標準農(nóng)田與發(fā)達地區(qū)、平原地區(qū)的高標準農(nóng)田可能完全不在一個檔次，西南山地丘陵地區(qū)的農(nóng)田集中連片和華北、東北平原的農(nóng)田集中連片是不一樣的概念，所以制定全國統(tǒng)一的標準是不合適的，使用一定時空下的相對標準是比較客觀和適宜的。因此，高標準農(nóng)田可以被理解為就當?shù)囟缘暮禎潮Ｊ铡⒎€(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)農(nóng)田。所以，《規(guī)劃》中采用分類指導思想，將全國高標準農(nóng)田建設分成七個區(qū)域，因地制宜地提出各分區(qū)建設重點和各省建設目標任務。

高標準農(nóng)田建設不是“一次定終身”，而是一個逐漸提高的過程。即一方面是新增建設，將普通農(nóng)田建設成高標準農(nóng)田；另一方面是對以前建成的高標準農(nóng)田進行改造提升，使之變成更高標準的農(nóng)田。這主要出于兩個原因：一是高標準農(nóng)田建設需要巨額資金，必須量力而行，綜合考慮建設成本、物價波動、政府投入能力和多元籌資渠道等因素安排高標準農(nóng)田建設資金，并隨著政府財力的增強而逐步提高投入水平和擴大建設規(guī)模；二是科技進步使得人類生產(chǎn)能力逐步提高，昨日的高標準不是今天的高標準，所以對原有高標準農(nóng)田也存在逐步改造提升的必要。

高標準農(nóng)田的意義

不言而喻，建設高標準農(nóng)田是為了提高土地物產(chǎn)能力，更確切地說，是為了提高土地的糧食產(chǎn)出能力。糧食是具有戰(zhàn)略意義的農(nóng)產(chǎn)品，民以食為天、國以糧為安，必須保障國家糧食安全。

當前和今后一個時期，我國人口還將繼續(xù)增長、糧食消費結構還將不斷升級、自然和生態(tài)資源約束還將持續(xù)強化，因此，糧食需求和資源稟賦相對不足的矛盾還將繼續(xù)凸顯。加之國際環(huán)境趨于復雜多變，確保國家糧食安全的任務更加艱巨。高標準農(nóng)田建設能夠有力提升土地物產(chǎn)能力，使糧食安全這塊國民經(jīng)濟“壓艙石”更加堅實。

高標準農(nóng)田建設是農(nóng)業(yè)基礎設施補短板的重要內(nèi)容。迄今為止，土地依然是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎，優(yōu)質(zhì)地與劣質(zhì)地的單位產(chǎn)出率可以相差數(shù)倍。我國人均耕地資源緊張，缺乏后備耕地資源，提升單位面積耕地產(chǎn)出能力的效用相當于增加耕地面積，這是我國增加耕地產(chǎn)出的基本途徑，所以“藏糧于地、藏糧于技”成為確保我國糧食安全的物質(zhì)基礎。

高標準農(nóng)田建設成為我國實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要途徑，土地平整、集中連片、設施完善、農(nóng)田配套的高標準農(nóng)田為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；C械化提供了重要條件，其穩(wěn)產(chǎn)、高產(chǎn)和增產(chǎn)為農(nóng)業(yè)投入提供了經(jīng)濟激勵。

高標準農(nóng)田建設成效

截至2020年年底，全國累計完成8億畝高標準農(nóng)田建設任務；2021年新增建設1億畝；2022年將繼續(xù)新增建設1億畝，累計建成10億畝。從目前來看，以下幾點建設成效很明顯：

提高了國家糧食綜合生產(chǎn)能力。目前我國糧食平均單產(chǎn)為387公斤/畝，高標準農(nóng)田能將糧食單產(chǎn)提高10%—20%，形成了一批“一季畝均千斤、兩季畝均噸糧”的口糧田。近七年我國糧食產(chǎn)量穩(wěn)定在1.3萬億斤以上，高標準農(nóng)田發(fā)揮了重要作用。

改善了農(nóng)田生態(tài)環(huán)境。通過田塊整治、溝渠配套、節(jié)水灌溉、林網(wǎng)建設和集成推廣綠色農(nóng)業(yè)技術等措施，增強了農(nóng)田生態(tài)防護能力，減輕了水土流失和面源污染,保護了農(nóng)田生態(tài)環(huán)境，促進了山水林田湖草整體保護和農(nóng)村環(huán)境連片整治。

推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型升級。通過集中連片開展田塊整治、土壤改良、配套設施建設等措施，耕地碎片化、質(zhì)量下降、設施不配套等問題大為改觀，有效推動了農(nóng)業(yè)規(guī)模化、機械化、標準化、專業(yè)化經(jīng)營，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、經(jīng)營方式、資源利用方式轉(zhuǎn)變，提高了水土資源利用效率和土地產(chǎn)出率，加快了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育。

實現(xiàn)了農(nóng)民節(jié)本增收。高標準農(nóng)田節(jié)約了水、電、肥、藥、人工等投入，顯著提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合效益，畝均節(jié)本增效合計約500元，有效增加了農(nóng)民生產(chǎn)收入。

根據(jù)《規(guī)劃》，我國到2025年將累計建成10.75億畝高標準農(nóng)田，同時改造提升1.05億畝高標準農(nóng)田；到2030年要建成12億畝高標準農(nóng)田，同時改造提升2.8億畝高標準農(nóng)田。高標準農(nóng)田還與高效節(jié)水灌溉建設疊加，未來的土地產(chǎn)出能力和效益將會更高。當前，我國糧食播面17.6億畝，扣除復種因素，約占用耕地13億畝以上。如果未來真能達到耕地平均畝產(chǎn)噸糧的水平，實現(xiàn)7億噸糧的生產(chǎn)目標只需要7億畝耕地，就可以騰出很多耕地來生產(chǎn)其他農(nóng)產(chǎn)品，全面提高我國農(nóng)產(chǎn)品的總體自給水平。

（作者單位：中國農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院）