編者按：人與自然的關系是人類社會最基本的關系，在同自然的互動中，人類得以生產(chǎn)、生活和發(fā)展，而自然生態(tài)環(huán)境的變化也直接影響文明的興衰演替。近年來，我國生態(tài)文明建設取得突出成就，一個青山常在、綠水長流、空氣常新的美麗中國，正在向我們走來。環(huán)境就是民生，藍天就是幸福。良好生態(tài)環(huán)境關乎民生福祉、關系民族未來，建設人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，功在當代、利在千秋。為此，我刊特邀專家學者撰文，從鄉(xiāng)村旅游、碳排放、生態(tài)保護補償機制、法治建設等方面就如何更好地實現(xiàn)人與自然和諧共生展開探討?，F(xiàn)將來稿刊載如下。

以鄉(xiāng)村旅游推進綠水青山轉化為金山銀山

于法穩(wěn)（中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）

“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念已成為社會經(jīng)濟高質量發(fā)展的根本遵循。早在2005年，時任浙江省委書記的習近平同志就系統(tǒng)論述了綠水青山與金山銀山的辯證關系，“綠水青山可帶來金山銀山，但金山銀山卻買不到綠水青山。綠水青山與金山銀山既會產(chǎn)生矛盾，又可辯證統(tǒng)一”。如何將自然資源的生態(tài)價值轉化為經(jīng)濟價值，實現(xiàn)綠水青山向金山銀山的轉化，促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，增加農(nóng)民收入，推進共同富裕，自然成為新發(fā)展階段的一個重大社會課題。

中共十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以及“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的總要求。“產(chǎn)業(yè)興，百業(yè)興”，產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重點。如何實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，自然也成為推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關鍵。鄉(xiāng)村旅游可以依靠綠水青山，為城鄉(xiāng)居民提供優(yōu)質的生態(tài)產(chǎn)品，順應新發(fā)展階段城鄉(xiāng)居民消費需求的生態(tài)化趨勢，有利于實現(xiàn)綠水青山向金山銀山的轉化。因此，鄉(xiāng)村旅游作為《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》所倡導的新業(yè)態(tài)，不僅是實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的重要抓手，也是踐行“兩山”理論的有效路徑。

在實踐層面，全域旅游理念提出之后，我國鄉(xiāng)村旅游呈現(xiàn)出井噴式的發(fā)展態(tài)勢，但由于缺乏有效的管理組織、管理規(guī)范，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展也出現(xiàn)了一系列問題，不僅對綠水青山造成影響，而且也成為進一步提升鄉(xiāng)村旅游發(fā)展質量的障礙性因素。為此，需要采取相應舉措，推進鄉(xiāng)村旅游走上健康發(fā)展之路，更高質量實現(xiàn)綠水青山向金山銀山的轉化，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

當前鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中存在的問題

鄉(xiāng)村旅游既是實現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的重要抓手，也是重要內(nèi)容。圍繞著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，國家出臺了一系列政策措施，也為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游提供了戰(zhàn)略機遇。但從鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的實踐來看，明顯的問題突出表現(xiàn)在如下三個方面。

鄉(xiāng)村旅游發(fā)展前期決策缺乏專業(yè)性、科學性。當前，綠色、生態(tài)成為城鄉(xiāng)居民消費的主旋律，綠水青山為鄉(xiāng)村旅游提供了重要資源基礎與前提，也為實現(xiàn)金山銀山提供了可能。但實踐中發(fā)現(xiàn)，一些地方在推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興過程中，已經(jīng)意識到鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的廣闊前景，但對鄉(xiāng)村旅游的相關問題沒有進行系統(tǒng)分析，是否具備發(fā)展條件、發(fā)展重點是什么、發(fā)展規(guī)模有多大，以及發(fā)展主體的能力怎樣、發(fā)展模式如何、是否會造成負面生態(tài)影響，等等，都沒有從專業(yè)視角進行分析。同時，地方在推動鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中，由于對上述問題沒有系統(tǒng)分析，導致缺乏鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃，有的地方即使有規(guī)劃，也多是職能部門閉門造車制定的，缺乏足夠的科學性。此外，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游所依靠的綠水青山系統(tǒng)的穩(wěn)定性如何、承載能力多大，應采取哪些有效措施確保鄉(xiāng)村旅游實現(xiàn)金山銀山的同時還能夠保護綠水青山，也是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中應該高度關注的重要問題，需要進行科學分析與評價，以避免因盲目發(fā)展鄉(xiāng)村旅游而對綠水青山造成破壞。

鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中普遍存在著一些誤區(qū)。新時代，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展是建立在綠水青山基礎之上的，旅游者迫切想感受鄉(xiāng)村優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境，呼吸清新的空氣、喝潔凈的飲水、吃優(yōu)質安全的農(nóng)產(chǎn)品、體驗鄉(xiāng)村農(nóng)耕文明以及民族文化風俗、領略鄉(xiāng)村民居特點等，但由于鄉(xiāng)村旅游發(fā)展主體專業(yè)知識的缺乏以及對經(jīng)濟效益的追求，相關部門難以從鄉(xiāng)村旅游消費者現(xiàn)實需求的視角，系統(tǒng)分析旅游消費者開展鄉(xiāng)村旅游活動中看什么、吃什么、體驗什么、購買什么等問題，依然采取傳統(tǒng)旅游發(fā)展的理念與方式，過多地把現(xiàn)代元素符號、城市元素符號等引入鄉(xiāng)村旅游發(fā)展之中，從而導致鄉(xiāng)村旅游失去了鄉(xiāng)村之美、鄉(xiāng)村之幽、鄉(xiāng)村之香，而這些恰恰與鄉(xiāng)村旅游者的需求相背離。當前，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中，旅游目的地所售商品很少有區(qū)域獨特產(chǎn)品，更多的是來源于城鎮(zhèn)的商品，有的甚至還是“三無”產(chǎn)品，缺乏基本的安全保障。

鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的保障機制不完善?？梢哉f，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展是一種專業(yè)性較強的產(chǎn)業(yè)模式，需要一定的專業(yè)知識做支撐，更需要有效的機制提供保障。從主體層面來看，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展人才隊伍專業(yè)化水平還比較低。當前，從事鄉(xiāng)村旅游的絕大部分主體，是農(nóng)村居民或者企業(yè)主，特別是近些年來返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工，他們具有一定的資本積累，但缺乏專業(yè)知識，不僅對鄉(xiāng)村旅游的認知不深入，缺乏有效的管理經(jīng)驗，而且對“兩山”理論缺乏深入的理解，在一定程度上影響了鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展。從管理層面來看，管理組織的不健全以及管理機制的缺失，導致了鄉(xiāng)村旅游的無序發(fā)展，對鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營主體難以進行有效監(jiān)管，有可能就會破壞綠水青山，進而影響鄉(xiāng)村旅游的健康發(fā)展。

促進鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，實現(xiàn)“兩山”轉化

浙江余村是我國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的典型范例。“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念改變了余村人的觀念，轉變了余村人的行為，推動了余村產(chǎn)業(yè)的綠色轉型升級，使之走向了鄉(xiāng)村旅游高質量發(fā)展之路。正如習近平同志指出，經(jīng)濟發(fā)展不能以破壞生態(tài)為代價，生態(tài)本身就是一種經(jīng)濟，保護生態(tài)，生態(tài)也會回饋你。新發(fā)展階段，促進鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，實現(xiàn)綠水青山轉化為金山銀山，需要采取一系列有效舉措。

強化“兩山”理念，引領鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展方向。中共十八屆五中全會提出新發(fā)展理念之后，綠色發(fā)展成為新時代的主旋律。中共十九屆五中全會提出準確把握新發(fā)展階段，深入貫徹新發(fā)展理念，加快構建新發(fā)展格局，為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提供了根本遵循和方向指引。無論是基層政府決策層面，還是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展主體層面，都要全面樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念，將綠水青山作為投入要素，推動鄉(xiāng)村旅游高質量發(fā)展，從而實現(xiàn)金山銀山。換句話說，就是要走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，保護好鄉(xiāng)村良好的生態(tài)環(huán)境，以及深厚的文化資源，夯實鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的基礎，推進鄉(xiāng)村旅游高質量發(fā)展。同時，鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品的開發(fā)要注重綠色本底、鄉(xiāng)村特色、文化內(nèi)涵、紅色精髓，逐漸培育鄉(xiāng)村旅游品牌，提升鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的影響力、吸引力。

堅持科學分析，做實鄉(xiāng)村旅游的前期準備。要以科學分析為前提，這是實現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游高質量發(fā)展，實現(xiàn)綠水青山向金山銀山轉化的根本保障。為此，在推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中，要發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，應基于基礎條件、地理區(qū)位、交通條件等要素，對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的可行性進行科學分析，在此基礎上開展科學規(guī)劃?；趯︵l(xiāng)村旅游發(fā)展資源狀況、特點及其空間分布等的系統(tǒng)分析，充分考慮農(nóng)村居民等不同利益主體的意愿，科學制定鄉(xiāng)村旅游發(fā)展規(guī)劃，并對相關內(nèi)容進行明確。此外，針對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展主體、管理主體專業(yè)知識缺乏的實際，依據(jù)不同需求，因地制宜開展相應的培訓工作，提高他們對“兩山”理念、鄉(xiāng)村旅游的認知水平，為鄉(xiāng)村旅游高質量發(fā)展提供人才保障。

注重產(chǎn)品開發(fā)，推動鄉(xiāng)村旅游的高效運營。良好的生態(tài)環(huán)境是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的基礎，開發(fā)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品，應建立在生態(tài)環(huán)境保護基礎之上，以實現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的可持續(xù)。為此，基于綠水青山，對鄉(xiāng)村旅游傳統(tǒng)產(chǎn)品實施生態(tài)化提升，同時，根據(jù)新發(fā)展階段旅游消費市場需求特點的變化，注重產(chǎn)品設計的創(chuàng)新，如度假鄉(xiāng)村、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)莊園等新業(yè)態(tài)新產(chǎn)品，著力提升鄉(xiāng)村旅游吸引力，拓展產(chǎn)業(yè)鏈條，促進鄉(xiāng)村旅游高質量發(fā)展，實現(xiàn)綠水青山向金山銀山的轉化。此外，切實根據(jù)區(qū)域生態(tài)條件，生產(chǎn)區(qū)域性強的農(nóng)產(chǎn)品，確保產(chǎn)品質量安全，并實施生態(tài)化的包裝設計，為消費者提供安全的農(nóng)業(yè)生態(tài)產(chǎn)品，以滿足消費者對區(qū)域性鄉(xiāng)村旅游商品的需求。此外，應切實避免前述的幾個誤區(qū)，使得鄉(xiāng)村旅游的地域、民族、生態(tài)、紅色等關鍵元素價值凸顯出來，逐漸打造區(qū)域鄉(xiāng)村旅游品牌。

加強保障體系，實現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游的健康發(fā)展。推動鄉(xiāng)村旅游健康可持續(xù)發(fā)展，需要有效的保障體系，除人才隊伍之外，更需要健全的管理組織。為此，應堅持因地制宜原則，建立健全鄉(xiāng)村旅游的管理組織，制定有效的管理規(guī)范、標準等，并注重農(nóng)村居民的廣泛參與。同時，從不同層面建立與完善鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的機制，既發(fā)揮市場的決定性作用，又充分發(fā)揮各級政府的引導及服務作用，依據(jù)新發(fā)展階段鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的新特點，及時出臺相應的政策，并注重政策的精準性及有效性。此外，建立有效的評價機制，由第三方對當前鄉(xiāng)村旅游發(fā)展狀況、成效、存在的問題進行科學評價，并提出相應的提升改進措施，以推動鄉(xiāng)村旅游的健康發(fā)展。

正確認識推進“雙碳”目標的可行路徑

鐘茂初（南開大學經(jīng)濟研究所教授）

為應對全球氣候變化，中國提出“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”（簡稱為“雙碳”目標）?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》明確提出，要處理好減污降碳和能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全、糧食安全、群眾正常生活的關系，有效應對綠色低碳轉型可能伴隨的經(jīng)濟、金融、社會風險，防止過度反應，確保安全降碳。那么，在推進“雙碳”目標的過程中應如何正確認識和合理把握碳匯增量、低碳技術、新能源發(fā)展等路徑，這是解決碳達峰碳中和工作的風險防范和安全降碳問題的關鍵。

正確認識碳達峰碳中和的本質內(nèi)涵

人類在經(jīng)濟活動過程中，無論是生產(chǎn)還是消費，都必然伴隨著二氧化碳排放，特別是工業(yè)化以來，經(jīng)濟活動中大量消耗煤炭、石油、天然氣等石化能源，使得碳排放隨著經(jīng)濟快速增長而急劇增加。對于人類經(jīng)濟活動中產(chǎn)生的碳排放，地球生態(tài)系統(tǒng)有一定的自凈化能力，森林、草原、濕地、海洋、土壤等對二氧化碳具有一定程度的吸納能力。因此，只要人類經(jīng)濟活動產(chǎn)生的碳排放不超過地球生態(tài)系統(tǒng)的吸納能力，地球生態(tài)系統(tǒng)就不會因之而改變，人類的生存環(huán)境也會保持穩(wěn)定和完好；如果碳排放超過了地球生態(tài)系統(tǒng)的吸納能力，未被吸納的二氧化碳就會累積增加，從而對地球生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生影響，最為顯性的影響是氣溫升高導致的全球氣候變化，氣溫升高超出一定范圍，就會導致人類生存環(huán)境的不穩(wěn)定，各種相關的自然災害就會頻發(fā)。所以，為了保障和維護全球生態(tài)系統(tǒng)及人類生存環(huán)境的穩(wěn)定，人類必須共同努力將導致氣溫升高的二氧化碳等溫室氣體的排放降低到地球吸納能力的可承受范圍之內(nèi)。

因此，人類活動對地球生態(tài)系統(tǒng)的碳排放，必須回到碳中和水平。這就意味著要經(jīng)歷兩個階段，首先是盡快使碳排放不斷增加的態(tài)勢終止，這一過程就是要實現(xiàn)“碳達峰”的目標；而后則要使碳排放從峰值逐步回落，直至滿足碳中和條件。

由此可見，無論是碳達峰還是碳中和，都要求減少人類經(jīng)濟活動中的二氧化碳排放，其依據(jù)有二：一是地球生態(tài)系統(tǒng)的二氧化碳吸納能力在中短時期內(nèi)難以有效提高；二是通過技術手段對碳排放進行治理，相較于我國作為全球第二大經(jīng)濟體的碳排放規(guī)模而言，所起作用極為有限。所以，現(xiàn)實中為有效推進“雙碳”目標，必須把碳減排作為當前階段的根本途徑，提高碳吸納能力只能作為輔助性和探索性的手段。

正確認識碳匯在碳中和進程中的有限作用

所謂“碳匯”就是地球生態(tài)系統(tǒng)中的森林、草原、濕地、海洋、土壤等對二氧化碳的吸納能力。在通過碳匯以實現(xiàn)碳中和的問題上，需要厘清以下幾方面的認識。其一，既有的森林、江河湖泊，已經(jīng)對人類經(jīng)濟活動中的碳排放發(fā)揮了其可能的吸納作用。所以，既有的生態(tài)系統(tǒng)不可能對未來階段的碳減排發(fā)揮更大的作用，因此也不應重復計算其碳匯能力。其二，不能簡單地以植樹造林來理解碳匯增量，而應認識到，碳匯增量是要通過森林等生態(tài)土地面積的增加來實現(xiàn)，也就意味著用于經(jīng)濟活動的土地面積須相應減少，亦即意味著對經(jīng)濟活動將產(chǎn)生相應的影響。其三，通過植樹造林等人工方式增加的碳匯，與既有的地球生態(tài)系統(tǒng)的碳匯能力相比是很低的，而相較于現(xiàn)實中的碳排放規(guī)模更是微不足道的。

從生態(tài)土地面積的角度來認識碳匯，可以看到，在短期內(nèi)很難形成大規(guī)模的碳匯增量，因此，碳匯增量對于現(xiàn)實中的碳減排目標可起的作用極為有限。從政策角度來看，提高碳匯能力不宜單獨作為實現(xiàn)碳中和目標的路徑。生態(tài)土地面積的增加，應以生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能修復為根本目標，使那些適宜作為生態(tài)維護的土地回歸其生態(tài)土地功能，在這一過程中，會使得生態(tài)系統(tǒng)的碳吸納能力有所增加。生態(tài)維護土地、生態(tài)功能修復、碳匯三者之間的關系不可顛倒，不能為了增加碳匯，而刻意改變土地性質。如果只是為了碳匯而改變土地性質的話，對于生態(tài)效率和經(jīng)濟發(fā)展的影響，都是得不償失的。

正確認識低碳技術在碳中和進程中的經(jīng)濟可行性

在碳中和目標下，低碳技術、零碳技術、固碳技術、負碳技術等創(chuàng)新方向隨之產(chǎn)生。對此，我們不僅要從技術可能性的角度來認識，更應從經(jīng)濟可行性的角度加以考量。

以碳捕集利用與碳封存技術為例，其一，作為改變碳吸納能力的因素，非外生性地增加碳吸納能力，也會對碳減排的其他因素產(chǎn)生影響。碳捕集利用與碳封存的技術開發(fā)、產(chǎn)業(yè)化投資，必然擠占提高碳效率的技術開發(fā)和產(chǎn)業(yè)低碳化資金。所以，只有在碳捕集利用與碳封存對于二氧化碳的吸納效率大大超過既有方式時，這種技術才是有效的路徑。其二，在當前技術條件下，這基本只是一種理論上的可能，而缺乏基于成本收益分析的經(jīng)濟可行性。例如，對于燃油汽車的碳排放，或許可以采取某種技術進行碳收集和利用，但其成本必定高昂而使生產(chǎn)者和消費者難以承受。其三，碳捕集利用過程中，需要大量使用能源，再加上技術設施等全過程的碳排放，綜合核算后的碳排放與獲得的碳吸納能力相比，極大可能是得不償失的。因此，對于碳中和相關技術的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)支持政策應審慎適度。

正確認識新能源發(fā)展在碳中和進程中的影響

綜合而言，當前階段推進“雙碳”目標的根本方向是碳減排，而碳減排的關鍵在于能源體系的變革。在構建清潔低碳安全高效能源體系的進程中，要正確認識新能源與傳統(tǒng)能源的關系。如同高碳產(chǎn)業(yè)和低碳產(chǎn)業(yè)，都是國民經(jīng)濟體系所需要的，不應以此作為產(chǎn)業(yè)取舍的依據(jù)。同理，在立足富煤、貧油、少氣的基本國情下，新能源和傳統(tǒng)能源都是我國經(jīng)濟發(fā)展不可或缺的能源要素，核心的問題是如何節(jié)能以降低能耗水平、提高能源使用效率、降低單位能源的碳排放水平。

在重視發(fā)展新能源的同時，也應關注以下方面的影響。其一，新能源對石化能源的替代，在實現(xiàn)碳減排的同時，可能增加其他污染物的排放。如將天然氣通過一定技術進行重整制成的藍氫作為新能源，碳排放減少了，但其他形態(tài)的溫室氣體排放明顯增加。其二，在使用新能源設備的過程中，實現(xiàn)碳減排的同時，卻增加了其他污染排放。如電動汽車在使用過程中可起到碳減排作用，但電池制造和報廢過程卻會增加其他污染排放。其三，可再生能源的生產(chǎn)在實現(xiàn)碳減排的同時，卻可能對生態(tài)環(huán)境造成負面影響。如小水電的發(fā)展，在帶來可再生能源生產(chǎn)能力的同時，也會對周邊的生態(tài)環(huán)境造成破壞。再如光伏、風能的大規(guī)模發(fā)展，也可能對周邊生態(tài)環(huán)境造成負面影響。其四，植樹造林等碳匯活動，并不是對于各種區(qū)域條件都適宜，如果不因地制宜，也會對區(qū)域環(huán)境、氣候條件產(chǎn)生影響而導致區(qū)域空氣質量不穩(wěn)定。

上述諸多情形表明，各種碳減排路徑都不應單純考慮碳減排的直接效果，而應綜合考量其全生命周期的生態(tài)環(huán)境影響和經(jīng)濟—民生承受能力。與之相關聯(lián)，基于“雙碳”目標的低碳綠色產(chǎn)業(yè)投資、碳金融投融資的方向選擇，必須契合實體經(jīng)濟的碳減排、碳效率提升的要求，將其作為主要發(fā)展思路。如果把資金過度投入到增加碳匯能力、低碳技術研發(fā)等產(chǎn)業(yè)領域，那么意味著產(chǎn)業(yè)投資和碳金融活動偏離了碳減排的目標，不僅“雙碳”目標得不到有效推進，相關投融資也將累積系統(tǒng)性風險。

構建新時代生態(tài)保護補償機制

陳海嵩（武漢大學環(huán)境法研究所教授）

唐麗云（武漢大學環(huán)境法研究所碩士研究生）

作為我國生態(tài)文明制度的重要組成部分，生態(tài)保護補償制度的構建與完善有利于激勵各方積極性，使之真正參與到生態(tài)環(huán)境保護中去，在現(xiàn)代環(huán)境治理體系中發(fā)揮重要作用。

生態(tài)保護補償?shù)目傮w背景和發(fā)展過程

一般而言，生態(tài)保護補償是指在綜合考慮生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本和生態(tài)服務價值的基礎上，通過行政、市場等手段，生態(tài)保護受益方以物質或非物質手段向生態(tài)保護方彌補其成本支出以及相關損失的行為。國務院批轉國家體改委《關于一九九二年經(jīng)濟體制改革要點》，在國家層面首次提出生態(tài)補償制度，標志著我國生態(tài)保護補償機制建設的啟動。2005年，中共十六屆五中全會明確生態(tài)保護補償機制的基本原則，即“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”。2007年原國家環(huán)境保護總局發(fā)布《關于開展生態(tài)補償試點工作的指導意見》，要求在全國范圍內(nèi)開展生態(tài)保護補償工作，此時主要聚焦于縱向生態(tài)保護補償機制的構建上。中共十八大以來，生態(tài)文明建設快速推進，迫切要求構建生態(tài)保護補償機制。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度”，擴展了我國生態(tài)保護補償機制的范圍。2015年，中共中央、國務院印發(fā)《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出要加快形成受益者付費、保護者得到合理補償?shù)纳鷳B(tài)保護補償機制。2016年，國務院辦公廳印發(fā)《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》，作為首個生態(tài)補償?shù)母邔蛹壵?，對重點領域補償、重要區(qū)域補償和地區(qū)間補償?shù)葐栴}進行了總體安排。由此，我國生態(tài)保護補償制度快速發(fā)展，構建補償手段多樣化、參與主體多元化的格局。同時，近年來為了貫徹黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展，以及全面推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展，財政部、生態(tài)環(huán)境部等部門聯(lián)合印發(fā)《支持引導黃河全流域建立橫向生態(tài)補償機制試點實施方案》《支持長江全流域建立橫向生態(tài)保護補償機制的實施方案》，明確了黃河以及長江的橫向生態(tài)補償機制的實施辦法。

2021年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），這是我國生態(tài)保護補償機制建設的又一重大進展，在“十四五”開局之年立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構建新發(fā)展格局，在實踐基礎上，對未來我國生態(tài)保護補償機制進行了系統(tǒng)性安排，明確了我國生態(tài)保護補償機制改革方向。當前，我國生態(tài)環(huán)境問題依舊緊迫，地區(qū)間發(fā)展差異依舊存在。而生態(tài)補償機制能夠明確生態(tài)保護者和受益方的權利義務，合理補償保護者，將生態(tài)保護經(jīng)濟外部性內(nèi)部化，在實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，促進地區(qū)間均衡發(fā)展，銜接碳達峰、碳中和要求，推動經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型，促進人與自然和諧共生等方面發(fā)揮著重要作用。落實生態(tài)保護補償機制，是踐行習近平新時代中國特色社會主義思想、“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念的具體實踐，能夠為維護國家生態(tài)安全、奠定中華民族永續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境基礎提供堅實有力的制度保障。

我國生態(tài)保護補償制度的特征與成就

經(jīng)過多年的探索和實踐，我國生態(tài)保護補償制度發(fā)展逐步成熟，總體上呈現(xiàn)三大特征：補償領域日益全面、補償尺度縱橫分布、參與主體日益增多。

第一，補償范圍所涉及領域日益全面，從對不同環(huán)境要素予以適度補償發(fā)展為多領域綜合性補償。早期，我國生態(tài)補償制度側重森林、草原、水流、海洋、耕地、濕地、荒漠等單領域補償，而后在習近平生態(tài)文明思想、特別是在“山水林田湖草沙統(tǒng)籌治理”整體系統(tǒng)觀指導下，生態(tài)保護補償范圍逐步擴展到以生態(tài)保護紅線、國家公園等為載體的重要區(qū)域。為進一步細化生態(tài)補償對象，《意見》還提出要增加水生生物資源養(yǎng)護補償以及長江流域10年禁漁等新類型補償。同時，為完善分類補償標準，《意見》還指出要針對不同環(huán)境要素進行適度補償，綜合考量經(jīng)濟社會發(fā)展狀況、保護成效等因素。

第二，補償尺度從省內(nèi)補償擴展到跨省補償，著力構建縱橫配合的補償體系。中央財政轉移支付是生態(tài)補償?shù)闹攸c資金來源，從2016年到2020年，中央財政向重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付資金達3524億元。《意見》指出，未來我國對貧困地區(qū)的生態(tài)補償支持力度不減，對重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付規(guī)模擴大，并在推進生態(tài)綜合補償試點工作的基礎上逐步改進縱向生態(tài)補償?shù)霓k法。此外，我國跨省流域生態(tài)補償工作進展順利，積極探索簽署上下游橫向生態(tài)補償協(xié)議的試點經(jīng)驗，橫向生態(tài)補償?shù)?ldquo;新安江模式”的試點成果已得到推廣和應用，并進一步推動建立長江、黃河等重點流域橫向生態(tài)保護補償。同時，橫向生態(tài)保護補償?shù)奶剿鲝牧饔蛑鸩綌U展到海洋、大氣等其他環(huán)境要素的補償方式。為推動海洋生態(tài)修復工作，沿海地區(qū)也逐步建立海洋生態(tài)補償機制，山東、河南等地還開始探索大氣生態(tài)補償。

第三，補償手段從以中央財政轉移支付為主體轉向綜合運用市場化、多元化補償。其中，推進多元化補償?shù)闹c是發(fā)揮市場機制作用，我國在完善市場交易機制和建立用水權、排污權、碳排放初始分配權的基礎上，開展市場化環(huán)境權交易；通過發(fā)展綠色債券、股票、信貸等金融工具，實現(xiàn)財政政策和金融工具相結合，運用市場機制引導社會資本投入，激發(fā)全社會參與生態(tài)保護的積極性和主動性。此外，還通過人員培訓、發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)的方式探索更為多樣化的生態(tài)補償方式。

總體而言，我國生態(tài)保護補償機制在黨的領導下取得了積極進展和顯著成效：一是生態(tài)狀況明顯改善，生態(tài)保護補償制度為有效保護生態(tài)環(huán)境注入了新活力。生態(tài)保護補償制度的建立開創(chuàng)了我國生態(tài)保護工作的新局面，有力推動我國生態(tài)建設和環(huán)境治理。二是生態(tài)保護補償制度促進產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，引導發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)綠色產(chǎn)品。例如，目前我國林產(chǎn)品生產(chǎn)、貿(mào)易額居世界第一，林產(chǎn)品對外貿(mào)易額達到1600億美元。此外，各地積極發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)，將環(huán)境治理、生態(tài)修復與產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機結合。三是生態(tài)保護補償成為脫貧攻堅的重要抓手，積極將生態(tài)保護的補償資金向重點貧困地區(qū)傾斜，推動貧困地區(qū)的人口轉產(chǎn)轉業(yè)，在發(fā)掘地區(qū)優(yōu)勢以更好地發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)方面，發(fā)揮了重要作用。

進一步完善生態(tài)保護補償制度

推動生態(tài)保護補償從單純的“制度”向系統(tǒng)性的“機制”發(fā)展、構建符合新時代生態(tài)文明建設需要的生態(tài)保護補償機制，是當前我國生態(tài)環(huán)境保護的一項重要任務?？梢詮娜缦滤膫€方面展開：

第一，聚焦重要生態(tài)環(huán)境要素，完善分類補償制度。一方面，要推動分類補償制度的建立。繼續(xù)落實和鞏固森林、草原、沙漠、河流等生態(tài)保護補償，濕地、耕地保護補償機制需要進一步完善，積極探索近海生態(tài)保護補償，同時，生態(tài)補償資金需要注重地域差異性。另一方面，需逐步探索綜合保護的補償模式。對于重點生態(tài)功能區(qū)需要優(yōu)化轉移支付方式，擴大補助范圍，繼續(xù)深入探索生態(tài)保護紅線補償、國家公園綜合性生態(tài)補償?shù)?。同時，為避免重復補償需要增強不同部門之間的工作合力，提高補償效率。

第二，以國家生態(tài)安全為重點，健全綜合補償制度。這表明我國不僅需要完善縱向的補償制度，還要積極推動、深化橫向補償制度的構建。就縱向補償而言，一是要提高縱向補償力度，逐步增加補償資金支付規(guī)模，加大對重點區(qū)域的資金支持力度；二是要突出縱向補償重點，差異化補償需要綜合考慮生態(tài)特點，并對青藏高原、南水北調(diào)水源地等重點地區(qū)提高轉移支付系數(shù)；三是要建立健全以國家公園為主體的自然保護地體系生態(tài)保護補償機制，加大補償資金的力度。就橫向補償機制而言，需要在加快推進現(xiàn)有試點工作基礎上認真總結試點經(jīng)驗，拓展適用領域，形成涵蓋綜合性環(huán)境要素的橫向生態(tài)保護補償方式。

第三，更好發(fā)揮市場機制作用，加快推進多元化生態(tài)補償。首先，進一步推動市場交易機制的完善，加快自然資源統(tǒng)一確權登記，建立用水權、排污權、碳排放權初始分配制度，全面實行排污許可制，在明晰產(chǎn)權和加快市場培養(yǎng)的基礎上實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品外部性的內(nèi)部化。其次，需要拓展市場化融資渠道，使金融工具和生態(tài)補償相結合，建立綠色股票，發(fā)展碳排放權期貨交易，鼓勵綠色信貸服務，發(fā)行綠色債券，開發(fā)綠色保險產(chǎn)品。最后，通過發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，擴大綠色產(chǎn)品生產(chǎn)，探索多樣化補償方式，如在自然保護地內(nèi)建立經(jīng)營性項目特許經(jīng)營管理制度。

第四，構建生態(tài)保護補償?shù)呐涮讬C制，提供堅實的法治保障。這意味著，一方面要積極開展生態(tài)保護補償?shù)牧⒎ㄑ芯?，加快制定生態(tài)保護補償?shù)膶ｉT立法，明確補償者和保護者之間的權利和義務關系；另一方面還應鼓勵和指導地方因地制宜出臺有關生態(tài)保護補償?shù)囊?guī)范性文件，加強生態(tài)保護補償?shù)膱?zhí)法監(jiān)管，以營造依法履行生態(tài)保護義務的法治氛圍。同時，通過相應財稅法律法規(guī)的完善，積極發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護相關稅費以及自然資源資產(chǎn)收益管理制度的調(diào)節(jié)作用。

人與自然和諧共生的法治之維

方世南（蘇州大學馬克思主義學院教授）

“堅持人與自然和諧共生”是新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的十四條基本方略中的一條重要方略，也是習近平生態(tài)文明思想中的重要內(nèi)容。中共十九大報告首次從人與自然和諧共生的角度把中國特色社會主義現(xiàn)代化界定為“人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”，指出：“我們要建設的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，既要創(chuàng)造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。”人與自然和諧共生，反映了人類與自然在友好相處中雙向獲益的和睦關系與雙向共進的美好狀態(tài)。法律是治國之重器，良法是善治之前提。人與自然和諧共生的法治之維，就是要通過增進公民的生態(tài)文明法治意識、構筑生態(tài)文明制度體系、養(yǎng)成生態(tài)文明法治行為，為人與自然和諧共生保駕護航。

培植人與自然和諧共生的法治意識

提出人與自然和諧共生的科學命題，體現(xiàn)了強烈的問題意識。如果人不能擺正自己在自然界的位置，忽視或無視人與自然的和諧共生關系，過度地向自然界索取，自然界必然會以災害增多、瘟疫流行、氣候異常變化、生物多樣性減少等形式對人類予以報復，人與自然的關系必定會越來越緊張，促使生態(tài)矛盾與社會矛盾交織在一起。因此，達到人與自然和諧共生的狀態(tài)是一個必須有意識地予以不斷強化和為之努力奮斗的過程，而不是一個自然而然形成的過程。

人與自然和諧共生的主體是人，推動力量也是人。人與自然和諧共生是生態(tài)文明建設的根本任務，而生態(tài)文明實質上取決于人的文明，生態(tài)本身是無所謂文明與野蠻之分的，生態(tài)文明是人的文明給生態(tài)以文明，從而達到人與自然和諧共生。人的文明需要借助法治環(huán)境不斷強化法治意識而得到不斷提升。無論是人的環(huán)境倫理道德的養(yǎng)成，還是人的生態(tài)文明理性的選擇，都需要依靠法律的約束來發(fā)展。只有堅持法治，才能推動人們保持對自然的敬畏之心，在尊重自然和順應自然中利用自然和保護自然，達到人與自然和諧共生的目的。

人是有意識的動物，人的意識指導著實踐活動。在推進生態(tài)治理中，只有憑借法律強化社會成員的法治意識，才能對人與自然的關系進行一種規(guī)范性和確定性的指引，給予一種具有普遍性、穩(wěn)定性、明確性、長期性的社會規(guī)范。習近平同志指出：“保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設提供可靠保障。”加強生態(tài)文明法治建設，培植人們樹立強烈的法治意識，讓人們明白，哪些事情能做，哪些事情不能做，從而自覺地擺正自己在自然界的位置，以人對于自然的合規(guī)律性之真、合目的性之善以及合規(guī)律性與合目的性統(tǒng)一之美的價值意識，積極構建人與自然和諧共生的友好關系。

構筑人與自然和諧共生的生態(tài)文明制度體系

促進人與自然和諧共生，加強生態(tài)文明法治建設，是一項具有根本性、全局性、長期性和穩(wěn)定性的重大任務。生態(tài)文明法治建設的重點、難點在于生態(tài)文明制度體系建設。西方新制度經(jīng)濟學的主要代表人物諾斯在《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》一書中指出，“制度是一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是為決定人們的相互關系而人為設定的一些契約”。由于在人與自然的關系上，人是主體，人的行為對自然友好與否，直接影響到人與自然的和諧程度，因此，必須通過法律法規(guī)來約束人們對待自然的行為，促使人們將尊重自然的思想意識落實到對各項生態(tài)文明規(guī)章制度的自覺遵守上。

只有加強生態(tài)文明制度體系建設，加快構筑并不斷完善“四梁八柱”，充分發(fā)揮科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法的生態(tài)環(huán)境法治體系的積極作用，才能為形成人與自然和諧共生格局提供強有力的支撐。

中共十八大以來，我國生態(tài)文明制度體系建設取得了前所未有的成就，并在實踐中不斷轉化為生態(tài)治理效能，促進了生態(tài)文明制度之“制”與生態(tài)治理之“治”的雙向互動和雙向發(fā)力，推動了生態(tài)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設。我國“建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度、國土空間開發(fā)保護制度、生態(tài)文明建設目標評價考核制度和責任追究制度、生態(tài)補償制度、河湖長制、林長制、環(huán)境保護‘黨政同責’和‘一崗雙責’等制度”，同時，還注重生態(tài)文明各種具體制度之間的銜接和協(xié)同，注重各項生態(tài)文明制度之間的相互配合、協(xié)同發(fā)力，構成了源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的高效生態(tài)治理體系，發(fā)揮了生態(tài)環(huán)境制度體系的整體優(yōu)勢，極大地激發(fā)了全黨全國人民推動人與自然和諧共生的自覺性和主動性，推動了人與自然和諧共生的現(xiàn)代化發(fā)展，我國生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生了歷史性、轉折性、全局性變化。

促進人與自然和諧共生的生態(tài)文明法治行為

法律的生命在于實施，法治本身就表現(xiàn)為在實踐中依法治理的種種行為，而法治的效能也是通過貫徹落實到全社會的行動上表現(xiàn)出來的。正如“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”，只有加強生態(tài)文明制度體系的執(zhí)行力建設，推動全社會將紙面上的法轉化為行動中的法，才能將人與自然和諧共生的美好理想轉化為客觀現(xiàn)實。

具體來說，推動人與自然和諧共生的關鍵要素是要促進我國經(jīng)濟社會發(fā)展實行全面綠色轉型，就是要走向資源節(jié)約型、環(huán)境友好型、生態(tài)健康型和人口均衡型的生態(tài)文明社會。

綠色發(fā)展、低碳發(fā)展、循環(huán)發(fā)展，既是實現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化的重要發(fā)展方式，也是推動全社會構建綠色生活、綠色消費的重要方式，這些都需要通過加強法治建設予以推進。鑒于政府在人與自然和諧共生的現(xiàn)代化中處于領導和主導地位，要加強法治政府建設，全面推進依法行政；鑒于企業(yè)在人與自然和諧共生的現(xiàn)代化中處于主體地位，要通過加強法治企業(yè)、法治市場建設，促使企業(yè)承擔綠色發(fā)展的社會責任，為發(fā)展綠色經(jīng)濟、綠色產(chǎn)業(yè)、綠色科技、綠色產(chǎn)品作出積極貢獻；鑒于公民在人與自然和諧共生的現(xiàn)代化中處于主力軍地位，要加強法治社會建設，促使全社會形成學法懂法遵法守法的良好風尚，自覺地確立有利于人與自然和諧共生的綠色生活和綠色消費方式。政府、企業(yè)、社會在法治規(guī)約下形成推動我國經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型的強大合力，人與自然和諧共生的嶄新局面必將到來。