充分發(fā)揮海洋可再生能源的開發(fā)利用優(yōu)勢，逐步改善以煤炭為主的能源電力供應結構，使我國能源經濟和生態(tài)環(huán)境協(xié)調發(fā)展。加快啟動潮流能、波浪能規(guī)?；攸c工程項目建設，帶動技術裝備升級，引導產業(yè)集聚，推動海洋能產業(yè)化進程。

一是加快海洋能關鍵技術及裝備研發(fā)。建議通過國家重點研發(fā)計劃等渠道加強對海洋能關鍵技術及裝備研發(fā)的支持，為規(guī)模化開發(fā)海洋能資源提供支撐與保障，推動我國海洋能技術裝備“走出去”。

二是優(yōu)化海洋能市場。探索將“海洋能+儲能”“海洋能+制氫”“海洋能+海水淡化”“海水空調”等多種新型及非電利用模式納入海洋能產業(yè)發(fā)展管理體系，并給予支持，進一步拓展我國海洋能應用市場及產業(yè)規(guī)模。

共謀黃河流域水資源節(jié)約集約利用之路

李繼清（華北電力大學蘇州研究院副院長）

中共二十大報告就“推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生”作出重大戰(zhàn)略部署，并指出“實施全面節(jié)約戰(zhàn)略，推進各類資源節(jié)約集約利用”。對于水資源短缺、水資源開發(fā)利用率很高的黃河而言，水資源節(jié)約集約利用是黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的必由之路。需要通過抑制不合理用水需求，推進用水方式向標準化、規(guī)?；同F代化轉變，提高水資源的利用效率，擴大利用效益，實現黃河流域水資源的節(jié)約集約利用。

黃河流域水資源和經濟社會狀況

黃河發(fā)源于青藏高原，流經青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、山西、陜西、河南、山東九個省區(qū)，從西到東橫跨青藏高原、內蒙古高原、黃土高原和黃淮海平原四個地貌單元，全長5464公里，流域總面積79.5萬平方公里（包括內流區(qū)面積4.2萬平方公里），是我國第二大河。黃河流域省份2020年底常住人口4.2億，占全國30%；地區(qū)生產總值25.4萬億元，占全國25%，是我國重要的經濟地帶；黃河流域又被稱為“能源流域”，煤炭、石油、天然氣和有色金屬資源豐富，煤炭儲量占全國一半以上，是我國重要的能源、化工、原材料和基礎工業(yè)基地。黃河流域擁有三江源、祁連山等多個國家公園和國家重點生態(tài)功能區(qū)，沿河兩岸分布有東平湖和烏梁素海等湖泊、濕地，河口三角洲濕地生物多樣，構成了我國重要的生態(tài)屏障。

黃河流域各地氣候條件差異明顯，降水量由東南向西北遞減，且年內分配極不均勻，年際變化懸殊。年降水量小于400毫米的干旱、半干旱區(qū)面積約25萬平方公里，占流域面積的33%，甘肅、寧夏、內蒙古部分地區(qū)的降水量甚至不足150毫米。黃河流域蒸發(fā)能力強，年蒸發(fā)量可達1100毫米，甘肅、寧夏和內蒙古中西部地區(qū)最大年蒸發(fā)量可超過2500毫米。黃河流域水資源量占全國的2%，人均占有量僅為全國平均水平的27%，承擔了全國12%的人口、17%的耕地以及50多座大中城市的供水任務，水資源開發(fā)利用率達80%，遠超一般流域40%生態(tài)警戒線。流域內耕地畝均水324立方米，僅為全國耕地畝均水量的17%。由此可見，黃河流域存在水資源總量不足、水資源利用效率不高、生態(tài)環(huán)境較脆弱等問題，與經濟社會發(fā)展極不匹配。

黃河流域水資源節(jié)約集約利用存在的問題

黃河流域水資源短缺受到先天不足的客觀因素制約，但部分地區(qū)水資源掠奪式開發(fā)、用水方式粗放、傳統(tǒng)產業(yè)轉型升級步伐滯后、水環(huán)境污染屢禁不止等人為因素，加劇了流域水資源的短缺和生態(tài)環(huán)境的惡化，抑制了經濟社會的高質量發(fā)展。近年來，為促進黃河流域水資源的節(jié)約集約利用，國家有關部門和地方政府在水資源統(tǒng)一管理、用水定額標準、市場激勵、考核評價等方面做了大量工作，基本形成了以水資源節(jié)約集約利用為核心的水資源管理基礎框架體系，但依然面臨一些問題，尚有較大改善空間。

水資源統(tǒng)一管理相關政策不完善

黃河流域水資源統(tǒng)籌配置機制、體系尚不健全，缺乏相關的政策制度。如水資源產權法律制度不健全，現行法律只規(guī)定由水行政主管部門統(tǒng)一管理全國水資源；對節(jié)水產業(yè)的稅收優(yōu)惠、綠色金融信貸等支持政策還不完善，多元化的投融資機制還不健全；行政區(qū)域之間存在壁壘，跨流域或區(qū)域的水資源分配、調度等難以落實。

水資源剛性約束作用仍待加強

黃河流域水資源剛性約束制度尚未完全建立，缺少“以水定人、以水定地、以水定城、以水定產”的原則性要求以及節(jié)水評價的源頭性把關。目前，各?。▍^(qū)）已將用水指標細化到地市級行政區(qū)，但仍有超年度分配指標用水的現象。黃河流域內干、支流和地表水、地下水的統(tǒng)一管理制度不完善，部分地區(qū)存在嚴重超采現象。一些地方無序、過度建設“大水面”、人工水景觀，加劇了用水緊張問題。

用水定額標準體系不適應黃河治理新形勢

一是不適應新時代黃河治理國家戰(zhàn)略新需求。黃河流域目前的節(jié)水標準定額基礎薄弱，標準的科學性和有效性有待加強。二是強制性不足?，F行有效的節(jié)水國家標準共計120余項，其中推薦性標準占90%以上，與節(jié)能減排方面實施的180余項強制性國家標準相比，硬性約束力不強，難以發(fā)揮剛性約束的硬杠桿作用。三是制度體系不完善。執(zhí)行用水定額必須有完善的配套制度，目前在計量監(jiān)測、節(jié)獎超罰、公眾參與等方面還缺乏政策約束，直接影響用水定額的執(zhí)行效果。

市場激勵作用有待發(fā)揮

現行水價分級機制較為寬松，大部分城鎮(zhèn)前兩級階梯水價覆蓋95%的用水戶，居民水費支出在可支配收入中占比過低；特種行業(yè)用水水價城市間差距較大，難以有效促進行業(yè)節(jié)水。同時，水資源費（稅）征收標準普遍偏低，不足以體現水資源的寶貴價值。

流域生態(tài)系統(tǒng)退化問題突出

目前，黃河流域水資源開發(fā)利用率高，流域生態(tài)環(huán)境較為脆弱。黃河上游局部地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)退化，水源涵養(yǎng)功能降低；中游水土流失嚴重，支流污染問題突出；下游生態(tài)流量偏低，一些地方河口濕地萎縮。黃河流域的工業(yè)、城鎮(zhèn)生活和農業(yè)面源三方面污染，加之尾礦庫污染，使得黃河劣Ⅴ類水占比明顯高于全國平均水平。

監(jiān)督考評體系尚待完善

現行制度對流域管理機構、地方政府在水資源節(jié)約集約利用與管理方面的權利和法律義務規(guī)定不夠明確，缺乏監(jiān)管考評內容。此外，現有監(jiān)督體系屬于水行政主管部門的內部監(jiān)督，外部監(jiān)督和公眾監(jiān)督機制還未建立完善。

促進黃河流域水資源節(jié)約集約利用的有效對策

建立健全水資源統(tǒng)一管理政策制度

《黃河保護法》第四章規(guī)定了水資源節(jié)約集約利用水平的具體制度，包括實行強制性用水定額管理制度、建立促進節(jié)約用水的水價體系和推進污水資源化利用等。這些條款是有效實現黃河流域水資源節(jié)約集約利用的法律基礎，但配套政策制度仍須不斷完善，如制定高耗水工業(yè)和服務業(yè)強制性用水定額，完善節(jié)水標準體系；建立健全城鎮(zhèn)供水價格形成機制，深入推進農業(yè)水價綜合改革，合理制定特種用水價格政策；出臺促進污水資源化利用的具體政策等。

強化水資源剛性約束

黃河流域節(jié)水水平與嚴峻的水資源供需形勢、生態(tài)保護和高質量發(fā)展要求還不相適應，必須從全局和戰(zhàn)略高度把節(jié)水作為解決流域水資源短缺問題的根本出路。合理規(guī)劃黃河流域經濟、產業(yè)布局和城市發(fā)展規(guī)模，強化城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控；限制水資源短缺和超載地區(qū)新建各類開發(fā)區(qū)和發(fā)展高耗水服務行業(yè)；調整農業(yè)種植結構，壓減高耗水作物規(guī)模；嚴格管控用水總量，以水資源剛性約束倒逼生產、發(fā)展方式轉變。

優(yōu)化流域區(qū)域水資源配置

優(yōu)化《黃河可供水量分配方案》，建議下游地區(qū)優(yōu)先使用南水北調供水，置換出的水量用于增加河流生態(tài)流量和中上游省份生活用水。強化流域水資源統(tǒng)一調度和區(qū)域統(tǒng)一配置，加強干支流水資源統(tǒng)一調度；在區(qū)域層面，統(tǒng)籌考慮地表水、地下水聯合配置與時空合理調配利用，有效控制地下水超采。

加大非常規(guī)水源利用

開發(fā)利用非常規(guī)水源，可有效增加黃河流域水資源供給、緩解水資源供需矛盾、改善水生態(tài)環(huán)境質量。一要合理布局和建設污水再生利用設施，推廣再生水用于工業(yè)生產、市政雜用和生態(tài)補水等。二要加強雨水集蓄利用技術創(chuàng)新與推廣，提升城市雨水資源涵養(yǎng)能力和綜合利用水平，因地制宜推進新型雨水集蓄利用工程。三要加大礦坑井水和苦咸水利用力度，優(yōu)化苦咸水淡化技術，并創(chuàng)造條件用于農業(yè)灌溉、水產養(yǎng)殖和景觀綠化等。

促進水生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定

堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，以黃河水生態(tài)保護修復、沿黃風沙區(qū)治理、山區(qū)水土保持治理、地下水超采治理、沿黃河流水生態(tài)治理為重點，盡可能保障河流基本生態(tài)流量，探索生態(tài)補水修復模式，打造和諧的水生態(tài)環(huán)境。推進黃河流域生態(tài)保護修復高質量發(fā)展工作與河湖長制、沿黃生態(tài)廊道、水文化建設有機結合，打造黃河治理和生態(tài)保護示范區(qū)、水資源節(jié)約集約利用區(qū)。

建立黃河流域水資源交易平臺及其市場機制

強化黃河流域水資源需求側管理，全面和動態(tài)地把握整個流域水資源的出入，并建立水資源市場機制。以沿黃生態(tài)造林獎勵補償項目為突破點，爭取政府和社會等各類激勵性補償投入；適時建立黃河流域水權交易市場，探索黃河流域節(jié)約或節(jié)余水權的市場配置機制；建立生態(tài)產品交易機制，在“雙碳”目標要求下，完善多元化水利投融資機制，逐步建立黃河碳排放權、排污權等資源權益市場化交易機制，以促進水資源效能的不斷提升，實現水資源節(jié)約集約利用。

水資源嚴重短缺是黃河流域最大的矛盾，也是制約生態(tài)保護和高質量發(fā)展最關鍵的因素之一，要將精打細算用好水資源、從嚴從細管好水資源、把水資源作為最大剛性約束的理念貫穿始終，大力推動黃河流域水資源節(jié)約集約利用，擴大節(jié)約用水發(fā)展空間，促進黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展，實現人與自然和諧共生。

“雙碳”目標約束下京津冀如何協(xié)同治理大氣污染難題

龔瑞昆（華北理工大學電氣工程學院教授）

中共二十大報告要求：“堅持精準治污、科學治污、依法治污，持續(xù)深入打好藍天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)。加強污染物協(xié)同控制，基本消除重污染天氣。”在“雙碳”目標背景下，京津冀大氣污染治理任務尤為艱巨。

“雙碳”目標約束下京津冀大氣污染協(xié)同治理現狀

京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中涉及的“2+26”個城市的面積僅占我國國土面積的7.2%，卻生產了全國43%的鋼鐵、45%的焦炭、31%的平板玻璃、19%的水泥，京津冀及周邊地區(qū)單位國土面積煤消費量是全國平均水平的四倍。這樣的能源結構導致該地區(qū)的大氣污染源十分復雜，加上該地區(qū)人口密度大、氣象因素復雜多變，大氣霧霾形成機制和相關機理有待進一步研究。要更好地解決大氣污染問題，需要三省市協(xié)同治理。中共十八大以來，以習近平同志為核心的中共中央把生態(tài)文明建設擺在全局工作的突出位置，把堅決打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)作為重中之重。自2016年起，京津冀三地的環(huán)保部門逐步開展聯合監(jiān)測大氣環(huán)境工作，并將大氣質量、污染指數等數據進行公開、共享。同時，三地政府加大對協(xié)同治理理念的宣傳，不斷對大氣污染協(xié)同治理進行探索。2017年，為減少揮發(fā)性有機物排放，進一步提升京津冀空氣質量，三地在環(huán)保領域聯合發(fā)布首個統(tǒng)一標準。2017—2019年連續(xù)三年發(fā)布《京津冀及周邊地區(qū)秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》。此外，北京、天津在技術、資金等方面對河北提供幫助，以提升京津冀大氣污染防治工作的效率，從而確保治污工作有序、高效進行。

京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的難點

利益補償機制存在不足。歷史、經濟等多方面的客觀因素，導致京津冀三地區(qū)域間的差異性、政策不夠協(xié)調等問題，影響了該區(qū)域大氣污染的協(xié)同治理。目前，京津冀三地對于補償標準并未達成一致，致使大氣污染協(xié)同治理工作未能達到預期效果。

法律法規(guī)需進一步完善。從國家層面立法來看，《大氣污染防治法》雖對重點區(qū)域如何開展大氣污染聯防聯控工作做出相應的規(guī)定，但這部法律效力高、作用范圍廣，對于一些問題還有待給出詳細的措施。在“雙碳”目標的約束下，與碳減排相關的內容在法律體系中仍處于空白地帶，雖出臺了大量關于“雙碳”方面的政策性文件，但缺乏法律的強制性保障，實施過程中也存在諸多問題。從地方層面立法來看，盡管京津冀三地相關部門分別制定了相關條例，但僅局限于應對重污染天氣預警等應急事件，對于各自的管理權限、協(xié)同治理的方式和途徑及獎懲制度并沒有作出明確規(guī)定。

公眾參與機制不健全。為強調公眾對環(huán)保事業(yè)的重要性，在《大氣污染防治法》等相關法律法規(guī)中設立了相應制度，幫助公眾更好更快地融入大氣治理工作中。但要想充分激發(fā)公眾參與治理工作的熱情，還需要進一步明確參與渠道、方式等具體信息。此外，要想使協(xié)同發(fā)展進一步實現，信息的公開與共享是關鍵，現有信息共享平臺數量仍顯不足。從京津冀三地的具體實踐來看，社會多元主體在治理能力和渠道等方面還存在一定的局限性，三地政府仍須進一步加強與社會多元主體的協(xié)同合作。

區(qū)域間產業(yè)結構不合理。京津冀區(qū)域具備一定的區(qū)位優(yōu)勢，屬于發(fā)展較好的城市群之一。但與北京市和天津市相較，河北省的發(fā)展仍有差距。從當前情況來看，京津冀三地正在為產業(yè)結構的升級作準備，京津兩地部分產業(yè)遷移到了河北省，為河北經濟發(fā)展提供契機。但是，產業(yè)的優(yōu)化升級也伴隨著大氣污染的轉移，大氣污染的流動性又影響了京津冀區(qū)域間大氣污染治理的成果。

大氣污染成因復雜，治理難度高。京津冀地區(qū)有規(guī)模較大的工業(yè)基地，每年生產的鋼鐵、焦炭、玻璃等數量巨大，傳統(tǒng)生產工藝中對煤炭資源的消耗量極大，勢必形成嚴峻的大氣污染態(tài)勢。同時，隨著首都及其周邊城市的飛速發(fā)展，大量人口涌入該地區(qū)，為了滿足人們衣食住行等多方面的需求，越來越多的建筑拔地而起，揚塵污染加劇。另外，汽車尾氣排放的二氧化碳日益增加?？梢娋┙蚣降貐^(qū)大氣污染是在多種因素共同作用下產生的復雜問題，協(xié)同治理工作須進一步細化。

各地執(zhí)法力度缺乏統(tǒng)一管控。中央環(huán)保督察組對各地“不作為”現象加以重點治理后，個別地方政府職能部門沒有端正認識，反而以環(huán)境保護為由實行“一刀切”式的大規(guī)模停工停產；一些基層環(huán)保部門為了體現環(huán)保治理的政績，甚至自己加碼，脫離實際，盲目提高環(huán)境治理標準。當前京津冀地區(qū)基層環(huán)境治理力度缺乏穩(wěn)定的統(tǒng)一管控，使得環(huán)境治理的社會成本加大，不利于環(huán)境和經濟的可持續(xù)發(fā)展。

完善京津冀區(qū)域大氣污染協(xié)同治理的建議

為了更好開展大氣污染聯防聯控工作，應盡可能保證多元主體參與治污行動，可從以下幾個方面提升協(xié)同治理效率。

第一，完善利益補償機制。在大氣污染聯合防治中，所獲利益較大、經濟發(fā)展水平較好的城市要對欠發(fā)達城市作出補償。補償的標準，可以根據經濟欠發(fā)達城市所失去的發(fā)展機會和產生的損失來衡量。只有保證各方主體分配到合理的利益，才能建立協(xié)同治理共識，調動治理污染的積極性，保證污染防治工作有序進行。

第二，健全完善大氣污染協(xié)同治理法律法規(guī)。首先，應當盡快將“雙碳”目標納入法律范疇當中。無論是制定專門的法律規(guī)范將“雙碳”目標納入其中，明確各主體的責任義務，構建碳排放管理體制和工作機制；還是修訂現行法律，增加關于“碳減排”的內容，都是可行的現實途徑。其次，京津冀三地政府應加強相互信任，就立法問題及時溝通，保證各地法規(guī)在內容上具備協(xié)調性；要以中央層面的立法為指導，制定區(qū)域內的大氣污染聯防聯控治理法律法規(guī)，使各地可以依照統(tǒng)一法律來共同治理大氣污染。

第三，加大社會力量參與協(xié)同治理力度。在協(xié)同治理體系中，社會力量有著不可忽視的作用。首先，在“雙碳”目標約束下，要進一步加強對節(jié)能減排的宣傳力度。節(jié)能減排并不只是企業(yè)的任務，而是需要社會各行各業(yè)的參與。其次，政府應快速準確地收集與大氣污染有關的信息，并通過多渠道向公眾主動公開。在組建存在重大污染的企業(yè)時，政府與企業(yè)應公開相關事項，征求公眾的建議，不斷拓寬公眾參與渠道。最后，建立公眾問責機制，鼓勵公眾對機關、企業(yè)、個人進行監(jiān)督。

第四，優(yōu)化升級產業(yè)結構。政府應首先改變經濟發(fā)展優(yōu)先的政績觀，樹立綠色理念，倡導綠色經濟，不斷探索協(xié)同發(fā)展模式。同時不斷推動產業(yè)升級，支持企業(yè)進行綠色創(chuàng)新，加大重污染企業(yè)的經營成本，倒逼相關產業(yè)進行技術革新，完善環(huán)保配套設施。在企業(yè)推進清潔能源改造的過程中，政府可在技術和資金等方面提供幫助，助力綠色化改造。京津兩地應加大發(fā)展第三產業(yè)的力度，起到帶頭作用；河北省地域面積較為廣闊，可以根據自然資源、地理優(yōu)勢等發(fā)展相關產業(yè)。政府還應注重強化企業(yè)的環(huán)保意識、協(xié)同意識及相應的社會責任。

第五，明晰大氣污染成因是必要前提。要想保證“雙碳”背景下京津冀大氣污染協(xié)同治理工作的持續(xù)有效開展，首要前提是充分明確相關區(qū)域大氣污染的形成原因，才能有的放矢地攻克大氣污染問題，取得京津冀藍天保衛(wèi)戰(zhàn)的重大勝利。當務之急是要積極借鑒發(fā)達國家的檢測技術和大氣污染治理經驗，與京津冀地區(qū)氣候環(huán)境、產業(yè)結構、大眾生活方式等進行有機融合，制定科學完善的評價標準，確定京津冀地區(qū)大氣污染形成原因及主要污染物，并采取相應技術手段實現對大氣污染問題的有力防控。同時，構建完整的大氣污染聯防聯控機制，地方政府對轄區(qū)內的生產主體要加大監(jiān)控力度，共享本地區(qū)的環(huán)境數據，保證大氣環(huán)境數據的準確性和時效性，為京津冀地區(qū)聯合治理大氣污染問題提供可靠依據。

第六，以相關考核和問責制度優(yōu)化為抓手。應當優(yōu)化對地方政府在環(huán)境治理和綠色績效考核方面的考核制度，建立與我國減排模式和發(fā)展規(guī)劃相匹配的約束體系。根據各地實際發(fā)展水平，科學合理地制定環(huán)境治理標準，并賦予適當的權重，明確環(huán)境責任與目標，建立中國特色的環(huán)境考核指標。環(huán)境治理問責制度需要進一步優(yōu)化。首先，需要建立容錯機制，要讓地方官員敢于決策、敢于負責并從中汲取經驗教訓，充分調動和發(fā)揮地方政府應對重污染天氣的主觀能動性。其次，要進一步規(guī)范問責程序并在相關法律條例中進行明確規(guī)定，遵循公開透明原則，及時、全面地公開問責事件的調查過程。

持續(xù)推進山水林田湖草沙一體化保護與修復

韓景敏（山東省自然資源廳防災減災工作處一級調研員）

2019年10月，中共十九屆四中全會提出“健全生態(tài)保護和修復制度”“統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護和修復”。2020年8月，自然資源部辦公廳、財政部辦公廳和生態(tài)環(huán)境部辦公廳聯合發(fā)布《山水林田湖草生態(tài)保護修復工程指南（試行）》，這是我國第一個按照山水林田湖草是一個生命共同體理念，系統(tǒng)指導我國生態(tài)保護修復實踐、帶有通則性質的規(guī)范。2022年10月，中共二十大報告提出“我們要推進美麗中國建設，堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理”。我國不斷從國家層面對重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復工作進行統(tǒng)籌謀劃，提出了總體思路、主要目標、整體布局、重點任務和支持政策。

山水林田湖草沙一體化保護與修復的重要意義

山水林田湖草沙涵蓋了我國絕大多數自然生態(tài)要素，是維持人類生存和發(fā)展的多方面重要環(huán)境條件，可以為人類提供居住、生產、交通、休閑等多種生活方式所需的各種資源。因此，進行山水林田湖草沙一體化保護與修復可以保障人類生存和發(fā)展所需的資源、提升人類居住環(huán)境質量。隨著城市化進程加速和人口不斷增長，城市的生態(tài)環(huán)境逐漸被擠占，人類的生活質量和健康受到了很大影響。整合各部門職責和力量集中開展山水林田湖草沙保護與修復工程，可以提高人類居住環(huán)境的質量，對于加快改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境、推動生態(tài)文明建設具有重要的引領示范意義。

山水林田湖草沙生態(tài)系統(tǒng)是維持生態(tài)平衡與穩(wěn)定的重要因素。生態(tài)系統(tǒng)中各要素之間相互依存、相互制約，如果其中任何一個環(huán)節(jié)出現問題，將會對整個生態(tài)系統(tǒng)造成極大的破壞和危害。進行山水林田湖草沙一體化保護與修復工作可以恢復生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定和平衡，減少環(huán)境污染，保護生態(tài)系統(tǒng)的完整性和穩(wěn)定性，促進區(qū)域協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。

山水林田湖草沙一體化保護與修復是維護生物多樣性的重要措施。保護和修復山水林田湖草沙生態(tài)系統(tǒng)，可以為野生動植物的繁衍和生長提供廣闊的生態(tài)環(huán)境，進一步豐富和完善生物多樣性。

山水林田湖草沙一體化保護與修復對提升片區(qū)形象具有重要的現實意義。當前階段全國各族人民對提升生活品質和城市形象都有了新期待，通過實施生態(tài)修復工程，打造天藍、水綠、山青的生態(tài)區(qū)可以成為現實，能充分展現各地自然文化魅力、拓展當地影響力、促進區(qū)域旅游產業(yè)發(fā)展。

山水林田湖草沙一體化保護與修復現狀及問題

中共十八大以來，我國系統(tǒng)推進山水林田湖草沙一體化保護與修復工作，取得了積極進展。工作推進過程中，我國不斷更新生態(tài)保護修復的概念內涵、目標任務、工作理念、組織形式等，從簡單的水土治理到多要素一體化保護修復，整治修復的范圍不斷擴容，成為一項涉及多要素、多部門的系統(tǒng)工程、攻堅工程，保護修復任務重、難度大。

一是對山水林田湖草沙一體化保護與修復的認識仍有待加強。在空間上，生態(tài)保護修復工作需要立足于某一區(qū)域，對生產、生活和生態(tài)環(huán)境的改善進行統(tǒng)籌安排、合理布局，形成一個良好的國土開發(fā)利用與保護修復空間格局，但有一些地區(qū)開展的山水林田湖草沙一體化保護修復項目盡管在形式上完成了統(tǒng)一，但實質上多是由相互關聯較弱的單項工程拼湊而成，缺乏科學合理的系統(tǒng)性規(guī)劃和整體性部署；在時間上，山水林田湖草沙生命共同體是一個動態(tài)變化的生態(tài)系統(tǒng)，目前對工程修復的成效缺乏必要的調查、監(jiān)測和評估。

二是修復項目建設期內難以形成規(guī)模效益。生態(tài)環(huán)境的治理恢復是長期且復雜的過程，不可能一蹴而就。如山東泰山區(qū)域山水林田保護修復試點工程建設時間為三年，個別領域的生態(tài)恢復成效還不夠明顯。山體復綠所需的綠植成長周期大多需要五年以上才能初見成效；生物多樣性恢復是多生態(tài)領域共同作用的結果，而三年的建設期遠不能達成生態(tài)自然恢復效果。

三是修復項目資金壓力較大。山水林田湖草沙一體化保護修復的任務重，所需的資金投入也較多。我國雖然在國家層面形成了對重點生態(tài)功能區(qū)的財政轉移支付體系，在地方層面也針對森林、草原、濕地、耕地等不同生態(tài)系統(tǒng)類型開展了大量生態(tài)補償實踐，但部分地區(qū)工程覆蓋面較廣、歷史欠賬較多，且環(huán)境治理、生態(tài)保護類項目公益性較強，社會引資能力較弱，資金籌集投入等問題依然嚴峻。

四是生態(tài)修復技術體系不夠完備、規(guī)范標準不統(tǒng)一。山水林田湖草沙作為生命共同體，普遍跨區(qū)域，涉及多部門、多行業(yè)。從項目推進實際情況看，目前仍存在生態(tài)保護修復技術體系不完備問題，且部門之間、行業(yè)之間制定的單項技術標準不統(tǒng)一、難執(zhí)行。

五是檔案資料管理、后期管護制度有待規(guī)范。山水林田湖草沙一體化保護修復項目具有專業(yè)性強、學科雜糅等特點，實際工作中，部分項目檔案、資料管理不夠規(guī)范，存在紙質、電子版材料不一致或缺失等情況。項目運行管護措施不到位，管理人員的考核制度不健全，個別項目建成后不能充分發(fā)揮生態(tài)作用。

多措并舉統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理

在總體規(guī)劃上，應加強對一體化保護修復重大問題的科學研究。山水林田湖草沙一體化保護修復是一項具體的業(yè)務實踐，更是一項重要的科學命題，是多學科、多行業(yè)相互交叉的研究領域。宏觀上，生態(tài)保護修復的對象也是在全球氣候變化背景下功能退化的生態(tài)系統(tǒng)，因此，一體化修復要明確人口、資源、環(huán)境、經濟、社會等綜合系統(tǒng)的核心問題，科學指導保護修復工作開展。

在修復路徑上，應更加突出系統(tǒng)治理、自然恢復。在前三批山水林田湖草沙生態(tài)保護修復工程試點和第一批山水林田湖草沙一體化保護和修復工程實施中，都堅持以保護優(yōu)先、自然恢復為主，取得了很好的效果。建議進一步突出系統(tǒng)修復、科學治理和自然恢復理念，比如在水生態(tài)修復方面，應以保護、建設生物生存環(huán)境與自然景觀為前提，采用生態(tài)護岸、自然彎曲河道等修復技術，而不是單純的污染治理和水泥硬化等河道工程治理。

在項目實施上，應統(tǒng)籌強化頂層設計、協(xié)同增效。山水林田湖草沙一體化保護修復工程體量較大，涉及發(fā)展改革、財政、自然資源、環(huán)保、住建、水利、林業(yè)等多個部門單位，一些施工建設項目需要國家、省級多層審批，辦理流程較長、鏈條較多，對施工進度影響很大。建議明確有關政策，促進部門間協(xié)同配合，精簡優(yōu)化環(huán)節(jié)、加快審批流程，特別是加強生態(tài)用地保障，推動項目高效快捷開展。

在工程管理上，應繼續(xù)堅持統(tǒng)一標準、質量為先。山水林田湖草沙一體化保護修復既是貫徹習近平生態(tài)文明思想的重要政治任務，更是推動人民群眾共享藍天碧水的民生工程，應堅持把高質量放在首位，力爭建成百年工程，持久發(fā)揮生態(tài)效益。建議國家協(xié)調相關主管部門，統(tǒng)籌整合相關工程標準，以適當形式出臺山水林田湖草沙一體化保護和修復標準體系，為開展工作提供有效遵循。

在資金投入上，應以資金多元化投入鼓勵社會資本參與。通過組建、整合各類資金等方式以政府“有形之手”握緊市場“無形之手”，放大資金“乘數效應”，蓄足“財政+基金+社會資本”的資金活水，不斷拓寬投融資渠道，形成以政府資金為主導、廣泛吸納社會資金的多元化投入，有效破解資金籌集難題。

在組織機制上，應倡導多部門聯合多元主體共同參與，建立后期維護管護機制。山水林田湖草沙一體化保護修復是一個持續(xù)的過程，需要實施全生命周期管護。應做好生態(tài)保護修復前的調查評估，保護修復過程中的工程管理、權屬調整，以及后續(xù)的監(jiān)測監(jiān)督、反饋調控、后期管護等。特別要注重發(fā)揮多元主體的參與作用，讓更多單位、企業(yè)、個人自覺地投入生態(tài)保護修復工程建設及后期維護之中，確保生態(tài)保護修復的效果持久并良性發(fā)展。

生態(tài)環(huán)保督察推動礦業(yè)綠色高質量發(fā)展

強海洋（中國自然資源經濟研究院研究員）

中共十八大以來，中共中央、國務院把生態(tài)文明建設擺在全局工作的突出位置，生態(tài)環(huán)保督察制度已成為我國推進現代環(huán)境治理體系建設的重要制度之一。通過中央和地方對生態(tài)環(huán)保督察行動的落實情況來看，生態(tài)環(huán)保督察在進一步壓實地方政府責任、直接解決群眾身邊的突出生態(tài)環(huán)境問題、推進國家生態(tài)治理能力現代化等方面發(fā)揮了重要作用。

生態(tài)環(huán)保督察發(fā)現的涉礦問題

2015年，我國生態(tài)環(huán)保督察機制正式確立，通過為期三年的第一輪生態(tài)環(huán)保督察，不僅具體環(huán)境問題得到了整改，生態(tài)環(huán)境損害責任追究也成為各方共識。2019年，開始了為期四年的第二輪生態(tài)環(huán)保督察，與之前相比有了一些新變化：在督察內容上，聚焦污染防治攻堅戰(zhàn)、“山水林田湖草沙”生命共同體和高質量發(fā)展，以大環(huán)保視野推動督察工作，提升經濟社會可持續(xù)發(fā)展水平；在督察方式上，進一步強化宣傳工作，加強典型案例的發(fā)布；加大遙感衛(wèi)星、無人機、天眼監(jiān)控、無人船等新技術新設備的應用，既加強點上生態(tài)環(huán)境問題的發(fā)現，也注重大尺度生態(tài)環(huán)境問題的督察。

從反饋結果來看，礦產資源開發(fā)利用、礦山地質環(huán)境保護和土地復墾、礦山生態(tài)修復等礦業(yè)活動已逐漸成為生態(tài)環(huán)保督察重點對象。其中發(fā)現許多涉及礦業(yè)領域的問題，如部分礦山企業(yè)存在非法開采、超量開采、越界開采等行為；一些礦區(qū)占用自然保護區(qū)，破壞了林地草原原有生態(tài)；部分礦山企業(yè)生產管理粗放，未嚴格落實大氣污染防治措施；個別地區(qū)存在“重開發(fā)、輕治理”的錯誤觀念，且在后期生態(tài)修復過程中，未按要求開展治理修復。

主要涉礦問題產生的原因

部分自然保護區(qū)監(jiān)管不力

自然保護區(qū)是國土空間生態(tài)保護的自然范式典型區(qū)域，是提供生態(tài)產品中生態(tài)調解服務價值、發(fā)展生態(tài)產品相關產業(yè)最重要的生態(tài)空間。近年來，為確保生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、生物多樣性等目標實現，自然保護地內礦產資源開發(fā)利用政策由限度允許轉向嚴格限制，探礦和采礦活動全面合法退出成為必選項。相關研究數據顯示，2017年底僅國家級自然保護區(qū)內就有探礦權1855個、采礦權782個，礦業(yè)權與自然保護區(qū)高度重疊。個別地方政府為利稅等考慮，通過調整自然保護區(qū)范圍，為礦產資源“正常”開采創(chuàng)造條件；甚至出現個別礦山企業(yè)不服從地方自然資源主管部門管理，在核心區(qū)采礦且拒不閉礦的現象。究其根本，在于相關單位對生態(tài)環(huán)境保護與資源開發(fā)利用的辯證關系把握不夠，存在認知偏差，導致自然保護區(qū)內礦產資源違規(guī)開采現象仍未根除，這也使保護與開發(fā)成為自然保護區(qū)發(fā)展中最典型的矛盾。

礦山企業(yè)在資源開采中自律意識不足

一是礦山企業(yè)為追逐經濟利益跨越紅線。這既有越界或超量開采難以及時被制止的現實情況，也有抱著行政處罰等同于允許開采的錯誤心理。以砂石為例，一度因市場需求大、銷路好、收益高且開采難度低，違規(guī)收益高于處罰成本，導致越界開采、超量開采行為時有發(fā)生。另外，有一些礦山企業(yè)利用正規(guī)在建項目，私自在項目區(qū)域越界偷挖濫采，將挖出的礦產資源進行非法轉運售賣。

二是礦山建設未能依照設計方案生產。中小型露天礦山開采方式粗放，未能嚴格遵循生產設計方案，不僅造成了生態(tài)環(huán)境污染，還不利于后期生態(tài)修復。常見的不規(guī)范開采方式，如石灰粉運輸皮帶未封閉，物料露天堆放缺少防滲漏、防流失、防揚散等措施，堆場物料沒有圍擋、密閉或者覆蓋，場地臟、亂現象突出；礦山“一面墻”式開采，極易造成安全隱患和地質災害問題。

礦山生態(tài)修復治理問題未有效解決

一是生產礦山并未嚴格按資源開發(fā)利用方案、礦山地質環(huán)境治理和土地復墾方案進行資源開發(fā)。通過采礦權年檢制度督促土地復墾義務人及時預存土地復墾費用的作用未能充分發(fā)揮，土地復墾義務人違約時有發(fā)生；對于未依約預存土地復墾費用、未落實礦山地質環(huán)境恢復治理基金的行為，沒有充分發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)察的作用。同時，部分自然資源主管部門督促企業(yè)落實礦山生態(tài)修復不積極，甚至存在敷衍應對整改的情況，導致礦山生態(tài)修復治理緩慢。

二是歷史遺留礦山治理任務重，礦產資源歷史欠賬多，地方政府缺乏資金和技術力量進行治理，修復難度大。根據遙感調查監(jiān)測數據，截至2018年底，我國礦山開采占用土地面積5400多萬畝，其中歷史遺留礦山和正在開采的礦山分別占63%和37%。據保守估算，修復資金需求將達到6500億元以上。

礦山企業(yè)用地用林矛盾長期存在

礦產資源多處于偏僻山區(qū)，采礦區(qū)涉及占用土地和林地，受建設用地指標或天然林、公益林指標限制，礦山企業(yè)難以及時取得用地用林的合法手續(xù)，容易造成被動違規(guī)。一些老礦山歷史遺留問題多、解決難度大、影響范圍廣，加之業(yè)主頻繁變更，未辦理占用林地手續(xù)，目前來看，此類礦山占比呈下降趨勢，但容易影響其他礦山企業(yè)辦理占用林地手續(xù)的積極性。另外，部分礦山雖然曾辦理過臨時占用林地手續(xù)，但有超期限占用、超審核范圍占地的現象。

礦業(yè)治理建議

嚴格依法依規(guī)治礦

一是嚴格規(guī)范涉礦企業(yè)審批。加強有關部門尤其是自然資源系統(tǒng)內部的部門協(xié)同配合，同步解決礦、地、林、草等使用權審批，縮短審批流程。強化系統(tǒng)規(guī)劃管控，提高礦業(yè)權登記審批權限要求，嚴格礦產資源勘查開采審批，保障礦產資源國家所有者權益。開展礦業(yè)權審批行為評估工作，全面清查評估采礦許可證頒發(fā)情況。

二是完善臨時用地辦理制度，有效破解目前礦山普遍違法占用林地的現象。以《礦產資源法》修訂為契機，建議增補根據實際情況適當延長臨時占用林地期限的條款，依照采礦許可證年限辦理臨時占用林地手續(xù)，解決臨時用地期滿后土地類型仍為林地，而永久用地在采礦許可證到期、礦山停工后該用地雖然具備恢復林業(yè)生產條件，但土地類型卻轉變?yōu)榉橇值?，浪費林地使用定額的不合理現象，進一步拓寬礦山業(yè)主依法使用林地的途徑。

科學合理掌握違法懲處力度

一是嚴厲打擊違法勘查開采行為。加大對私挖亂采行為的執(zhí)法力度，規(guī)范礦產資源開采秩序。對無證勘查開采的，堅決取締；對屬自身原因導致采礦（勘查）許可證過期失效的，依法注銷或公告廢止；對越界開采的，依法處罰后責令退界并對礦山地質環(huán)境開展恢復治理，拒不整改或整改不到位的，依法關閉。同時，嚴格把握工程建設和修復治理相關法規(guī)與政策界限，對建設工程實施中利用采礦進行牟利的、以修復治理名義違法采礦的，要依法嚴肅查處。

二是科學合理界定違法責任。在辦理非法采礦和越界開采案件過程中，既不能將礦山動態(tài)監(jiān)測報告代替破壞資源價值鑒定，或將其作為移交公安機關追究刑事責任的唯一證據或最終定量依據；也不能簡單用破壞資源價值來認定違法所得，通常情況下違法所得和破壞資源價值之間有很大的差距，違法當事人一般會對非法開采的礦產品進行加工后出售，以獲得更大的利益；更不能因為證據收集存在困難，僅根據違法當事人口頭承認的數額予以認定，從而避免由于執(zhí)行不力變相降低對破壞程度的認定，導致國有資產流失，甚至影響礦山后續(xù)生態(tài)修復治理。

切實加強全過程管理

一是規(guī)范設置礦業(yè)權。嚴格落實國土空間規(guī)劃，提高礦產資源勘查開采門檻。按照國土空間用途管制要求，自然保護地范圍內不得新設礦業(yè)權。在劃定采礦權范圍或者辦理生產礦山擴界時，統(tǒng)籌考慮礦山開采方式、礦石加工及生活辦公用地空間，并綜合考慮開采后的土地用途等因素設置開采標高。

二是提高礦業(yè)開采門檻。綜合考慮安全保障水平、環(huán)境容量、排放標準、投入產出等因素，按照“關閉淘汰一批，改造提升一批，重組整合一批”的思路，推動各地合理設置采礦權數量，強化規(guī)模效益措施，提高礦山最小開采規(guī)模、最低服務年限標準，從源頭解決“一礦多開”“大礦小開”等問題，進一步推動礦山高質量發(fā)展。同時，科學運用法律、行政、市場等多重手段，推動企業(yè)主體責任落地落實，不再新增礦山修復遺留問題。

三是實施礦業(yè)全鏈條綠色管理。落實綠色勘查技術規(guī)范和標準，嚴格審查勘查設計。大力推廣新技術新方法新工藝新裝備，減少地質勘查對生態(tài)環(huán)境的擾動。推廣綠色工藝技術，鼓勵開展生產廢石和選礦尾礦綜合利用，對無法利用的礦山廢棄資源及時回填采空區(qū)。加快綠色礦山建設，制定綠色礦山標準及管理辦法。新設采礦權，必須將綠色礦山建設要求、建成具體時間、未建成違約責任等內容納入采礦權出讓公告和采礦權出讓合同；現有礦山也要履行生態(tài)保護義務核驗機制，在限期內必須達標，到期未達標的，一律停業(yè)整改，最終實現把生態(tài)環(huán)境保護作為礦業(yè)發(fā)展的基本前提和剛性約束，推動礦業(yè)綠色發(fā)展。

強化礦山執(zhí)法監(jiān)督管理

加強礦山督察執(zhí)法力量，將現有自然資源督察工作的相關標準與生態(tài)環(huán)保督察體系進行統(tǒng)一，將礦產資源開發(fā)利用的專題性督察納入陸地與海洋自然資源、生態(tài)修復與保護、生態(tài)空間管控等方面的綜合性督察范疇。強化礦山常態(tài)化監(jiān)管，將礦山建設監(jiān)管與礦業(yè)權人勘查開采信息公示核查、礦產資源執(zhí)法、自然資源督察等工作結合。各級自然資源監(jiān)管執(zhí)法部門要持續(xù)提升對礦山的基層監(jiān)管能力，進一步強化衛(wèi)星圖像、大數據及5G等先進技術、裝備的應用，采取社會購買服務等多種方式，提高監(jiān)管執(zhí)法的專業(yè)化水平和覆蓋面。