編者按：基層治理是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程，城市基層治理是其中的重要部分。隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，人民群眾對(duì)美好生活的向往決定了城市基層治理應(yīng)該走更個(gè)性化、更高品質(zhì)的發(fā)展路徑。如何提升城市基層治理能力與水平，使人民群眾的幸福感與獲得感不斷增強(qiáng)？本刊特邀相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者，從城市基層治理的底層邏輯與具體實(shí)踐的不同角度，為提升城市基層治理能力與水平出謀劃策。現(xiàn)將來(lái)稿刊發(fā)如下。

把握城市基層社會(huì)的治理邏輯

丁元竹[中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）社會(huì)和生態(tài)文明教研部教授]

基層：一個(gè)跨世紀(jì)的治理話題

民盟先賢、著名社會(huì)人類學(xué)家費(fèi)孝通先生從20世紀(jì)40年代即開始研究中國(guó)的基層社會(huì)問(wèn)題，寫下了《鄉(xiāng)土中國(guó)》《鄉(xiāng)土重建》《皇權(quán)與紳?rùn)?quán)》等一系列論著，他注意到了基層組織在整個(gè)社會(huì)中的基礎(chǔ)性作用。歷史已過(guò)去了半個(gè)多世紀(jì)。眼下，基層問(wèn)題依然是社會(huì)建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，事關(guān)人民群眾生活。

新發(fā)展階段，城市基層重構(gòu)有幾個(gè)關(guān)鍵著力點(diǎn)：一是街角小巷優(yōu)化治理。隨著經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和人民群眾生活水平提高，背街小巷、小區(qū)院落的環(huán)境整治成為城市基層社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容。城市形象建設(shè)，既要搞好主干道、大街區(qū)的面子工作，又要做好每條小街、小巷、小胡同和小區(qū)院落的里子工作。尤其是大城市和超大城市，背街小巷、小區(qū)院落是居民生活感受最直接的空間，是人民群眾休養(yǎng)生息和開展社會(huì)活動(dòng)的集中地，也是城市管理的薄弱環(huán)節(jié)。對(duì)某市的一項(xiàng)街道調(diào)查顯示，2021年居民急需解決的訴求中位列前三的是：環(huán)境整治，包括清理堆物堆料、生活垃圾、共享單車；小區(qū)配套設(shè)施建設(shè)，包括完善照明設(shè)備、道路、門禁等；停車問(wèn)題，包括自治停車、解決占用車位問(wèn)題、增設(shè)停車位等。居民投訴量較大的社區(qū)多為樓房片區(qū)，其中老舊小區(qū)的問(wèn)題更加突出，需要改進(jìn)的空間包括室外活動(dòng)空間、街巷、街角空間、社區(qū)廣場(chǎng)、公園等。

二是小區(qū)精細(xì)化管理與設(shè)計(jì)布局。居民生活品質(zhì)提升對(duì)社區(qū)精細(xì)化管理和布局提出更高要求，現(xiàn)實(shí)中存在諸多問(wèn)題亟待解決。第一，物業(yè)服務(wù)基礎(chǔ)薄弱。相當(dāng)一部分住宅小區(qū)建設(shè)年代已經(jīng)超過(guò)20年，老舊小區(qū)體量大，基礎(chǔ)設(shè)施老化，房屋年久失修，中低層住宅樓需加裝電梯，但這些小區(qū)的物業(yè)力量卻十分薄弱，難以發(fā)揮作用。第二，市政施工、內(nèi)部裝修、園林工程等施工項(xiàng)目揚(yáng)塵問(wèn)題成為大氣污染治理的重點(diǎn)難點(diǎn)，施工擾民問(wèn)題成為市民投訴熱點(diǎn)、媒體關(guān)注焦點(diǎn)、環(huán)保執(zhí)法難點(diǎn)，直接影響政府和居民之間的關(guān)系。第三，道路交通、兒童出行安全沒(méi)有保障，市政公共設(shè)施老舊，便民商業(yè)、綠地、廣場(chǎng)、應(yīng)急避難場(chǎng)所不足等問(wèn)題普遍存在，居民反映強(qiáng)烈。上述問(wèn)題有些被直接反映到物業(yè)公司和居委會(huì)，有些則成為居民網(wǎng)絡(luò)社群中的熱點(diǎn)話題。城市基層治理必須尊重主體的個(gè)體性，激發(fā)他們的主動(dòng)性、積極性、創(chuàng)造性，這是城市基層社會(huì)建設(shè)的關(guān)鍵。

三是適配性的老齡服務(wù)體系建設(shè)。老齡化與空巢化并存、寡居人群?jiǎn)栴}凸顯、高齡失能半失能人口比例突出，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)卻還存在諸多問(wèn)題：第一，社區(qū)缺乏對(duì)轄區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)能力的精準(zhǔn)評(píng)估，難以建設(shè)和配置養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，不能有效開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)護(hù)。第二，社區(qū)居家養(yǎng)老配套服務(wù)水平不高，服務(wù)范圍有限。第三，社區(qū)居家養(yǎng)老后勤保障存在薄弱環(huán)節(jié)：老人食堂就餐標(biāo)準(zhǔn)有待提高，食材采買尚需嚴(yán)格控制；老年休閑娛樂(lè)服務(wù)設(shè)施亟待優(yōu)化，老年人居住的社區(qū)主要是老舊社區(qū)，空間布局緊張，專門針對(duì)老年人的活動(dòng)中心、照料中心、棋牌室等難以得到充分保證；老年人出行不便，社區(qū)缺乏無(wú)障礙設(shè)施、樓內(nèi)電梯、單元口坡道和扶手等。這類基層空間建設(shè)是新發(fā)展階段面臨的新情況，在很多社區(qū)與一些老問(wèn)題交織在一起，構(gòu)成了現(xiàn)代城市基層治理中的主要問(wèn)題。

基層治理：推動(dòng)社會(huì)治理重心下移

中共十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的中共中央立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，突出強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理創(chuàng)新，要求推動(dòng)社會(huì)治理重心下移。2013年11月《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中強(qiáng)調(diào)：“創(chuàng)新社會(huì)治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提高社會(huì)治理水平。”2018年2月，中共十九屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確要求構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制，“推動(dòng)治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有人有權(quán)有物，保證基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦”。2021年11月，中共十九屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》對(duì)黨長(zhǎng)期堅(jiān)持加強(qiáng)和創(chuàng)新基層治理的歷史經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了深刻總結(jié)：“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，建設(shè)共建共治共享的社會(huì)治理制度，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。”

配合落實(shí)中共中央的戰(zhàn)略部署，地方也在積極行動(dòng)。以北京市為例，2017年以來(lái)，北京市委市政府在平谷區(qū)實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，在市域范圍內(nèi)探索黨建引領(lǐng)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”“接訴即辦”超大城市基層治理現(xiàn)代化新思路。按照習(xí)近平總書記提出的“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)”的目標(biāo)要求，北京市西城區(qū)從2018年開啟街道管理體制改革試點(diǎn)工作，結(jié)合轄區(qū)實(shí)際，加快“多網(wǎng)”融合發(fā)展與綜合信息平臺(tái)建設(shè)，街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)朝精簡(jiǎn)化、精準(zhǔn)化、扁平化管理方向邁進(jìn)。北京市陶然亭街道建設(shè)“陶然亭街道中信城商圈商居共治聯(lián)盟”，積極探索基層黨組織、商圈企業(yè)、轄區(qū)居民、社區(qū)組織、政府職能部門、社會(huì)組織等多主體、多層次、多元利益相關(guān)者參與的治理模式，推動(dòng)基層社會(huì)健康有序發(fā)展。

在城市基層治理實(shí)踐中，協(xié)商民主成為新發(fā)展階段基層居民參與公共生活的重要手段。它旨在搭建協(xié)商溝通平臺(tái)，使政府、社會(huì)組織、民眾等多元主體在制度化協(xié)商中形成共識(shí)，推動(dòng)問(wèn)題得到解決?；鶎邮歉鞣N矛盾糾紛的主要聚集地，分布在基層的街道調(diào)解組織是分流化解矛盾糾紛的主戰(zhàn)場(chǎng)。街道社區(qū)應(yīng)從基層居民需求出發(fā)，尊重居民意愿，動(dòng)員居民參與，找準(zhǔn)基層矛盾的根源，解決好物業(yè)服務(wù)信息公開化等一系列居民最關(guān)心、最直接、最迫切的問(wèn)題。

把握當(dāng)下城市基層治理的關(guān)鍵點(diǎn)

明晰基層社會(huì)建設(shè)的底層邏輯

基層社會(huì)建設(shè)的底層邏輯是：實(shí)實(shí)在在地解決好基層人民的衣食住行等生活問(wèn)題，處理好人們?cè)谌粘Ｏ嗵幹挟a(chǎn)生的問(wèn)題和矛盾。這兩個(gè)方面的問(wèn)題解決好了，基層社會(huì)建設(shè)的底層邏輯也就把握住了。社會(huì)治理重心下移意味著要關(guān)注居民的日常生活，提高居民解決自身問(wèn)題的能力和水平，通過(guò)自治、法治、德治和共建、共治、共享的深度融合，建設(shè)城市基層社會(huì)治理共同體。

一是社區(qū)自治要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、遵守黨紀(jì)國(guó)法、踐行鄉(xiāng)規(guī)民約有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把法律外部約束與居民內(nèi)心自律有機(jī)結(jié)合起來(lái)，不斷提高基層社會(huì)文明程度。鄉(xiāng)規(guī)民約的執(zhí)行主體是基層居民，健康的社區(qū)生活和融洽的鄰里關(guān)系是鄉(xiāng)規(guī)民約得以實(shí)施的社會(huì)基礎(chǔ)。二是針對(duì)部分基層社會(huì)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)通過(guò)協(xié)商民主、鄉(xiāng)規(guī)民約等方式解決。把屬于居民的權(quán)利還給居民，讓居民在享受權(quán)利的同時(shí)承擔(dān)自身的義務(wù)，并把基層組織從紛繁復(fù)雜的日常事務(wù)中解脫出來(lái)。習(xí)近平總書記指出，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，核心是人。堅(jiān)持“核心是人”，就是堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，努力使基層各項(xiàng)工作緊密圍繞服務(wù)人民群眾，依靠群眾，求真務(wù)實(shí)。不從單一維度衡量基層問(wèn)題，要綜合考慮各項(xiàng)工作、各項(xiàng)政策的適配性、實(shí)用性，真正反映和滿足群眾的訴求。

完善居住空間的實(shí)用功能

改革開放40多年來(lái)，城市化不斷加速，人民群眾對(duì)美好生活的需要不斷提升。合理美化老舊小區(qū)外部環(huán)境，優(yōu)化其內(nèi)部功能，解決社區(qū)居民日常交往、養(yǎng)老托幼、健身康體、互動(dòng)互助、車輛停放等問(wèn)題，必須提上高質(zhì)量城市基層社會(huì)建設(shè)的議程。應(yīng)加快推進(jìn)居民廣泛參與前提下的老舊小區(qū)改造工程，不斷完善小區(qū)環(huán)境和功能，具體工作包括拆除利用率不高、質(zhì)量低下、品位欠佳和吸引力不足的景觀及實(shí)用設(shè)施，實(shí)現(xiàn)老舊小區(qū)居住環(huán)境美化、更新。更為重要的是，基層政府和社會(huì)組織要把保持基層居住空間的質(zhì)量擺在更加突出的位置，加強(qiáng)日常管理和維護(hù)，杜絕重建設(shè)、輕管理的傳統(tǒng)基層治理模式，不斷提高人民群眾的便利感、舒適感、溫馨感。

建立基層新媒體對(duì)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)負(fù)面影響的對(duì)沖機(jī)制

要把基層社會(huì)建設(shè)成為對(duì)沖互聯(lián)網(wǎng)負(fù)面影響的主陣地，強(qiáng)化新媒體宣傳平臺(tái)的作用。一是創(chuàng)新主流文化傳播形式。借助各類基層微信公眾號(hào)、視頻號(hào)，策劃有深度、有廣度、有溫度的選題，綜合運(yùn)用文字、圖片、音頻、視頻、動(dòng)畫等形式傳播健康有趣的主流文化內(nèi)容，提升傳播效果和感染力。二是優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)話語(yǔ)環(huán)境。通過(guò)完善微信、微博等網(wǎng)絡(luò)交流溝通方式，進(jìn)一步暢通社區(qū)居民訴求表達(dá)渠道，匯集民意輿情，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)基層相關(guān)部門資源，解決好社區(qū)居民關(guān)切的問(wèn)題；及時(shí)解讀與百姓實(shí)際需求密切相關(guān)的政策，充分保障居民話語(yǔ)權(quán)，引導(dǎo)其主動(dòng)參與討論。三是引導(dǎo)正面的網(wǎng)絡(luò)輿論。加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測(cè)、輿論引導(dǎo)和輿情處置，及時(shí)疏導(dǎo)和控制負(fù)面輿情，打造風(fēng)清氣正的基層網(wǎng)絡(luò)空間。四是打造基層聯(lián)結(jié)國(guó)家和民族的橋梁。鑄牢中華民族共同體意識(shí)必須從基層抓起。要通過(guò)創(chuàng)機(jī)制、建載體、育隊(duì)伍，廣泛凝聚基層力量，推進(jìn)融匯多民族的基層社區(qū)的民族團(tuán)結(jié)。加強(qiáng)基層民族宗教工作干部隊(duì)伍建設(shè)，通過(guò)“線上互聯(lián)網(wǎng)家園＋線下文化活動(dòng)”的模式，推動(dòng)各民族群眾融入中華兒女大團(tuán)結(jié)的基層社會(huì)。

加強(qiáng)基層專業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)

基層專業(yè)人員培養(yǎng)必須提上議程。一是基于社區(qū)服務(wù)和治理數(shù)據(jù)平臺(tái)前期開發(fā)主要依托網(wǎng)絡(luò)公司等第三方這一現(xiàn)狀，加強(qiáng)基層網(wǎng)絡(luò)技術(shù)人員培養(yǎng)工作?，F(xiàn)實(shí)情況是，當(dāng)?shù)谌綄⒕W(wǎng)絡(luò)平臺(tái)交付給基層使用，后期的維護(hù)、更新、創(chuàng)新就會(huì)面臨技術(shù)困難，需要第三方專業(yè)技術(shù)人員參與、跟蹤。但繼續(xù)依賴第三方成本較高，其對(duì)基層情況也不熟悉，難以回應(yīng)居民的需要，提出解決問(wèn)題的切實(shí)辦法。二是目前城市基層社區(qū)中網(wǎng)絡(luò)技術(shù)人才稀缺，但推進(jìn)社區(qū)治理數(shù)字化勢(shì)在必行，因此要未雨綢繆地培養(yǎng)適應(yīng)基層需要的技術(shù)人才。這需要在政策的頂層設(shè)計(jì)和基層實(shí)踐中樹立超前意識(shí)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要加強(qiáng)學(xué)習(xí)現(xiàn)代科學(xué)知識(shí)，提高自己的專業(yè)能力和水平，掌握數(shù)字化新知識(shí)、新本領(lǐng)。三是要培養(yǎng)一批懂專業(yè)知識(shí)、熟悉群眾工作、熟知社會(huì)心理的干部，督促他們深入群眾生活，實(shí)實(shí)在在扎根社區(qū)，走家串戶，入百家門，知百家情，辦百家事。四是鼓勵(lì)基層網(wǎng)絡(luò)技術(shù)人員幫助提升基層干部及居民的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)水平，特別是協(xié)助老年人融入數(shù)字社會(huì)。通過(guò)定期培訓(xùn)、志愿者參與等方式，縮小人群與代際的數(shù)字鴻溝。

夯實(shí)“虛實(shí)結(jié)合”的信用基礎(chǔ)

基層居民面對(duì)面的交流及建設(shè)線上社群，客觀上培育了相互信任的社會(huì)關(guān)系，成為基層社會(huì)治理的誠(chéng)信基礎(chǔ)，也是開展基層活動(dòng)的重要途徑。要因地制宜，根據(jù)各地基層社會(huì)發(fā)育情況，培育基層社會(huì)關(guān)系，推動(dòng)基層服務(wù)體系發(fā)展和完善。在更高層面上完善家政等服務(wù)業(yè)的相關(guān)政策，加大補(bǔ)貼力度，保障從業(yè)人員的勞動(dòng)權(quán)益。完善基層誠(chéng)信體系，對(duì)失信企業(yè)、服務(wù)人員實(shí)施綜合懲戒，營(yíng)造誠(chéng)實(shí)守信的基層服務(wù)業(yè)發(fā)展環(huán)境，不斷提高各類服務(wù)業(yè)從業(yè)人員的積極性和服務(wù)水平。

政治視野中的城市基層治理

郎友興（浙江大學(xué)公共管理學(xué)院政治學(xué)系主任）

基層治理是國(guó)家治理的基礎(chǔ)，也是問(wèn)題、困難和挑戰(zhàn)最多、最集中的領(lǐng)域。當(dāng)前有關(guān)基層治理的分析與研究多從治理結(jié)構(gòu)、主體、激勵(lì)機(jī)制、技術(shù)等管理層面的因素出發(fā)加以探討。但是，關(guān)涉到城市基層治理水平的一個(gè)基本因素其實(shí)是政治，應(yīng)該將政治因素帶入對(duì)城市基層治理的思考與分析之中。

城市基層治理的政治視角

城市基層治理水平受多種因素制約，同地方政府、基層各治理主體自身素質(zhì)與能力有很大關(guān)聯(lián)，但素質(zhì)與能力不是決定性的因素。其實(shí)，無(wú)論是城市還是鄉(xiāng)村的基層，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還是相對(duì)落后地區(qū)的基層，其治理中呈現(xiàn)出的各種問(wèn)題都存在相似性，盡管表現(xiàn)和程度各異。這就產(chǎn)生了一個(gè)問(wèn)題，為何經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不一、城鄉(xiāng)差異相對(duì)明顯的前提下，基層治理的問(wèn)題會(huì)表現(xiàn)出某種程度上的一致性？筆者以為，其背后有一個(gè)老問(wèn)題，那就是政治上的條塊關(guān)系未能理順。

在各種政治體系中，主要由縱橫聯(lián)系所構(gòu)成的條塊關(guān)系在治理體系中都居于主導(dǎo)性位置。條塊關(guān)系也是中國(guó)政治體制中的基本結(jié)構(gòu)性關(guān)系，表現(xiàn)于不同的層次和領(lǐng)域，深刻地影響著治理過(guò)程的方方面面。條主要是指從中央到地方政府中業(yè)務(wù)性質(zhì)與任務(wù)目標(biāo)相對(duì)一致的部門，而塊主要是指由各個(gè)不同職能部門所組成的不同層級(jí)的地方政府?？v向的條，起點(diǎn)是中央，中經(jīng)省、市、縣，終點(diǎn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道；橫向的塊，是由各職能部門相互并聯(lián)，交織而成的綜合、系統(tǒng)的統(tǒng)一體，呈現(xiàn)為具有內(nèi)在聯(lián)系的共同體，其起點(diǎn)是省，中經(jīng)市、縣，終點(diǎn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道。由此不難看出，無(wú)論是條還是塊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道都處于最末端。條和塊交匯于基層，共同作用于基層，城市基層治理由此產(chǎn)生了一些難度與挑戰(zhàn)。因此，需要以政治視野觀照城市基層治理，糾正只從管理層面或技術(shù)層面探討基層治理問(wèn)題的偏頗。

城市基層治理的難點(diǎn)

城市基層治理的縱向指的是上級(jí)制定的同基層治理有關(guān)聯(lián)的政策、部署的相關(guān)任務(wù)與基層職權(quán)、資源現(xiàn)狀的關(guān)系問(wèn)題，而其橫向就是城市基層內(nèi)部不同部門的職權(quán)、責(zé)任關(guān)系問(wèn)題。此外，如果以發(fā)展的維度來(lái)看，條塊關(guān)系還存在著怎樣回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化和發(fā)展所提出的一系列新要求的問(wèn)題。

縱向關(guān)系是基層治理的一個(gè)關(guān)鍵變量，絕不能忽視；同樣，橫向關(guān)系也制約著城市基層治理的方方面面。從條塊關(guān)系來(lái)看，城市基層治理的主要問(wèn)題表現(xiàn)在三個(gè)方面。

第一，條條分隔造成協(xié)同不暢。城市基層治理的許多事務(wù)具有綜合性特征，需要協(xié)同治理方能解決。盡管經(jīng)過(guò)多年的努力，條條、塊塊之間壁壘分明的情況有了很大的改變，但分散化管理體系和過(guò)細(xì)的分工造成單個(gè)部門沒(méi)有足夠的權(quán)限和充分的行政資源，難以及時(shí)回應(yīng)城市基層治理中的居民訴求。

第二，屬地管理的剛性責(zé)任與要求，造成街道和社區(qū)在基層治理過(guò)程中承擔(dān)較大壓力。這種權(quán)責(zé)配置不平衡反映了城市基層治理的一個(gè)結(jié)構(gòu)性矛盾。正如上面所指出的，在基層治理中縱向關(guān)系是一個(gè)關(guān)鍵變量，條主導(dǎo)著條塊關(guān)系，幾乎所有上級(jí)政府的條都指向基層的塊，而基層政府則承接著“千條線”交辦下來(lái)的各項(xiàng)事務(wù)。在城市化快速推進(jìn)的背景下，一個(gè)越來(lái)越明顯的趨勢(shì)就是各層級(jí)的條和塊里的各個(gè)部門通常傾向于將工作任務(wù)向下分解，直到社區(qū)。基層任務(wù)越來(lái)越多，屬地管理責(zé)任加上考核問(wèn)責(zé)制的約束，令基層壓力不斷加大。

第三，協(xié)同不充分造成基層治理中的各主體作用未能有效發(fā)揮，社區(qū)居民參與度不高。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，跨部門聯(lián)合與協(xié)作的需求越來(lái)越高，但是目前政府各職能部門多采用獨(dú)立的垂管體系，協(xié)同思維和合作意識(shí)不夠。另一方面，基層治理主體中人民群眾缺位現(xiàn)象依然比較普遍。政府主導(dǎo)的基層治理常常運(yùn)用剛性手段，其實(shí)，基層治理更需要采取多種柔性手段，如情感式治理、協(xié)商式治理，這就要求參與主體多元化、參與空間開放化，等等。

總體來(lái)說(shuō)，縱向的問(wèn)題表現(xiàn)為基層力量不強(qiáng)；橫向的問(wèn)題表現(xiàn)為部門主動(dòng)協(xié)作意識(shí)不足，難以形成強(qiáng)大的合力；還有廣大居民的參與程度不高、參與渠道不暢；等等。為此，需要從條塊關(guān)系上進(jìn)行體制性改革與創(chuàng)新，提升城市基層治理水平。

可以改進(jìn)之處

近些年來(lái)，為了解決城市基層治理中的問(wèn)題，各地紛紛推出一系列改革舉措，成效顯著。在眾多經(jīng)驗(yàn)中，北京市的“吹哨報(bào)到”“接訴即辦”較為典型。“吹哨報(bào)到”“接訴即辦”源于2017年北京平谷區(qū)在聯(lián)合執(zhí)法時(shí)進(jìn)行的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報(bào)到”的工作機(jī)制創(chuàng)新。這一創(chuàng)新將執(zhí)法主導(dǎo)權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一旦“吹哨”上報(bào)情況，相關(guān)執(zhí)法部門30分鐘內(nèi)必須趕到現(xiàn)場(chǎng)綜合執(zhí)法。創(chuàng)新的要義在于解決執(zhí)法過(guò)程中長(zhǎng)期存在的條塊頑疾，大大增強(qiáng)了執(zhí)法部門這個(gè)條和鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)塊之間的合力，同時(shí)也增強(qiáng)了執(zhí)法部門各個(gè)條之間的合力。北京市委將平谷區(qū)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)提升，向全市推廣，當(dāng)基層治理中遇到需市區(qū)相關(guān)部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)的事項(xiàng)時(shí)，由街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)出集結(jié)令，相關(guān)部門迅速響應(yīng)。北京市還將“接訴即辦”等基層治理成功經(jīng)驗(yàn)以地方法規(guī)的形式固定下來(lái)，推動(dòng)治理重心下移、事權(quán)下放、力量下沉。

結(jié)合北京的創(chuàng)新與探索，從條塊角度來(lái)看，提升基層治理能力需要從以下方面著力。

第一，從體制層面聚焦條的優(yōu)化。如上所說(shuō)，縱向關(guān)系是中國(guó)基層治理中的一個(gè)關(guān)鍵變量。不少基層治理的問(wèn)題產(chǎn)生或難以解決，原因之一就在于條多。為此，一是通過(guò)繼續(xù)深化“大部制”改革，減少過(guò)多的條，條的減少會(huì)增加基層自主性。在這方面，浙江省龍港市的“大部制、扁平化、低成本、高效率”改革頗引人注目，有望成為中國(guó)城鎮(zhèn)化改革的一種道路探索。二是條需要轉(zhuǎn)變長(zhǎng)期以來(lái)形成的剛性工作理念及運(yùn)行模式，變管理為治理，將微觀上的直接干預(yù)轉(zhuǎn)向宏觀上的方向指導(dǎo)。

第二，優(yōu)化條塊間的協(xié)同響應(yīng)機(jī)制。基層治理現(xiàn)代化離不開條塊關(guān)系的優(yōu)化。這種優(yōu)化應(yīng)聚焦于增強(qiáng)條塊的協(xié)同性，使基層治理更加協(xié)調(diào)順暢。從條塊協(xié)同響應(yīng)機(jī)制的維度來(lái)看，北京市的“吹哨報(bào)到”將政府條塊協(xié)同過(guò)程內(nèi)化于政府內(nèi)部，有力地促進(jìn)了整體政府的構(gòu)建與發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)基層治理中條塊關(guān)系的協(xié)同優(yōu)化，需要找到一個(gè)精準(zhǔn)的切入點(diǎn)，從條塊的結(jié)構(gòu)、性質(zhì)與功能來(lái)看，其核心應(yīng)該是職責(zé)。為此，一要強(qiáng)化黨建引領(lǐng)，建立條塊聯(lián)動(dòng)機(jī)制。城市基層治理中的條塊關(guān)系是一個(gè)系統(tǒng)性問(wèn)題，需要從系統(tǒng)性的角度來(lái)思考職責(zé)的聚合，在中國(guó)城市基層治理體系與格局中，唯有中國(guó)共產(chǎn)黨才能將各種職責(zé)匯聚起來(lái)，形成一個(gè)相互配合、協(xié)作的有機(jī)整體。事實(shí)上，各地已經(jīng)創(chuàng)造并積累了不少經(jīng)驗(yàn)，例如通過(guò)黨政聯(lián)席會(huì)議、臨時(shí)黨支部等形式，建立“黨建為首，依責(zé)而聯(lián)，據(jù)事而動(dòng)”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城市基層治理的協(xié)同響應(yīng)。二要厘清條塊職責(zé)結(jié)構(gòu)。條塊關(guān)系實(shí)際上是一個(gè)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。城市基層治理需要縱向結(jié)構(gòu)與橫向結(jié)構(gòu)各司其職，更重要的是兩者相互融合，建立起合理的責(zé)任結(jié)構(gòu)。為此，一方面要厘定地方政府和城市基層政府的職責(zé)所在，建立城市基層治理的政府職責(zé)清單。另一方面要將職責(zé)與事權(quán)對(duì)應(yīng)起來(lái)，形成有機(jī)聚合。更重要的是，要厘清機(jī)構(gòu)部門的協(xié)同職責(zé)之所在。政府機(jī)構(gòu)是根據(jù)具體的業(yè)務(wù)職責(zé)設(shè)置的，這往往會(huì)造成職責(zé)間隔，缺乏應(yīng)有的協(xié)同。為此，需要通過(guò)明確相應(yīng)職責(zé)的關(guān)聯(lián)，提升機(jī)構(gòu)部門的協(xié)同性。具體來(lái)說(shuō)，各個(gè)部門應(yīng)明確自身的職責(zé)所在，進(jìn)而形成有效協(xié)同，如果未按照職責(zé)清單履行職責(zé)、實(shí)現(xiàn)協(xié)同，將面臨問(wèn)責(zé)的處罰。

第三，充實(shí)基層屬地治理權(quán)限，推動(dòng)資源向基層一線下沉。一方面，要依法賦予城市街道或相關(guān)機(jī)構(gòu)在設(shè)施規(guī)劃編制、建設(shè)以及驗(yàn)收等方面的參與權(quán)，在重大事項(xiàng)和重大決策方面的建議權(quán)，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)綜合事項(xiàng)方面的話語(yǔ)權(quán)和協(xié)調(diào)權(quán)，同時(shí)還需要強(qiáng)化街道的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。另一方面，資源要向基層一線下沉，使基層治理在人、財(cái)、物等方面有足夠和持續(xù)的保障。

第四，建立數(shù)字化平臺(tái)統(tǒng)合基層條塊。正如國(guó)務(wù)院印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》指出的：大數(shù)據(jù)應(yīng)用能夠推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享，促進(jìn)社會(huì)事業(yè)數(shù)據(jù)融合和資源整合，為有效處理復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題提供新的手段。技術(shù)可以解決治理中的一些難題，影響基層治理邏輯，甚至通過(guò)技術(shù)賦能改造組織層級(jí)結(jié)構(gòu)。但是，治理技術(shù)尤其是數(shù)字技術(shù)只有嵌入體制機(jī)制，為制度所接納并建立相應(yīng)的平臺(tái)，才能發(fā)揮其作用。當(dāng)前不少地方在致力于將技術(shù)手段嵌入城市基層治理機(jī)制之中，作用于條塊關(guān)系，即通過(guò)建立數(shù)字化平臺(tái)，對(duì)條塊關(guān)系的屬地化再造給予數(shù)字技術(shù)支撐，以數(shù)字化治理平臺(tái)來(lái)統(tǒng)合基層條塊的諸方力量。

城市基層治理的理想形態(tài)應(yīng)該是這樣的：以人民為中心，從治理效能來(lái)說(shuō)具有高效性，從服務(wù)對(duì)象來(lái)說(shuō)具有高精準(zhǔn)度，從發(fā)展角度來(lái)說(shuō)具有動(dòng)態(tài)性。這就需要解決體制弊端，完善機(jī)制，改進(jìn)工作作風(fēng)與方法，而其中最重要的正是需要回到政治的維度，聚焦于條塊關(guān)系的調(diào)整與完善。

居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的體系建設(shè)與能力提升

胡湛（復(fù)旦大學(xué)老齡研究院教授）

孫昕（復(fù)旦大學(xué)老齡研究院博士研究生）

社區(qū)，是由一個(gè)個(gè)家庭匯聚而成，但又超越家庭的生活共同體和治理共同體，也是當(dāng)代城市基層社會(huì)治理的重點(diǎn)。中共十九大報(bào)告明確提出“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”，中共二十大報(bào)告更是要求“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”。這不僅為新時(shí)代基層社會(huì)治理指明了路徑，也為老齡工作提供了宏觀指導(dǎo)框架，如何將頂層設(shè)計(jì)落地、將優(yōu)勢(shì)資源向基層下沉，將成為未來(lái)老齡工作的重中之重。

居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)作為一種以家庭為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、社會(huì)保障制度為支持，由政府、企業(yè)、社會(huì)組織提供專業(yè)化服務(wù)資源的養(yǎng)老模式，在現(xiàn)階段機(jī)構(gòu)養(yǎng)老供需存在矛盾、家庭養(yǎng)老能力式微、養(yǎng)老模式選擇受孝道文化影響的背景下，因其結(jié)合了地緣優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)，更契合老年人的養(yǎng)老意愿，而成為我國(guó)解決人口老齡化問(wèn)題的重要舉措和必然趨勢(shì)。然而，在出現(xiàn)基層治理難題時(shí)，居家社區(qū)養(yǎng)老模式也面臨著蔽傷之憂。目前學(xué)理研究和政策實(shí)踐基本上都將無(wú)法真正實(shí)施居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的主要責(zé)任歸于社區(qū)，而忽略了社區(qū)治理的重要抓手——家庭?！吨泄仓醒?、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見(jiàn)》明確要求“創(chuàng)新居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式”，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)發(fā)揮家庭養(yǎng)老作用，形成“多元主體責(zé)任共擔(dān)”的老齡事業(yè)新局面。尤其是面對(duì)家庭這一傳統(tǒng)單元的現(xiàn)實(shí)變遷，居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)如何在基層治理共同體的框架下回應(yīng)家庭訴求，完善服務(wù)體系和提升治理能力，亟待共商。

家庭變遷如何挑戰(zhàn)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)

傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老主要指“老人居住在家＋依靠家庭與子女養(yǎng)老”。在傳統(tǒng)家庭格局中，老人往往會(huì)與至少一名子女同住，而形成共居型家庭養(yǎng)老；隨著現(xiàn)代社會(huì)居住模式和生活方式的嬗變，成年子女與老年父母相互獨(dú)立居住的情形不斷增多，從而出現(xiàn)分居型家庭養(yǎng)老。換句話說(shuō)，家庭養(yǎng)老的核心并不在于老人是否和子代共同居住，而是子代（也包括其他家庭成員）是否承擔(dān)事實(shí)上的主要養(yǎng)老責(zé)任。

隨著低生育率和高流動(dòng)性成為當(dāng)代社會(huì)常態(tài)，代際空間割裂趨于普遍，單一的家庭養(yǎng)老陷入困境，尤其表現(xiàn)為養(yǎng)老服務(wù)的易獲得性降低。由此新興的居家社區(qū)養(yǎng)老則表現(xiàn)為“老人居住在家＋依托社區(qū)獲得養(yǎng)老服務(wù)”，它不僅減輕了子女及家庭負(fù)擔(dān)、釋放了勞動(dòng)力，而且使得養(yǎng)老服務(wù)資源的配置空間相對(duì)較大。居家社區(qū)養(yǎng)老僅有“居家”遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，關(guān)鍵在于是否有“社區(qū)”與之對(duì)接資源并供給服務(wù)。

家庭養(yǎng)老和居家社區(qū)養(yǎng)老是互補(bǔ)而非對(duì)立的。居家社區(qū)養(yǎng)老依托家庭養(yǎng)老的優(yōu)勢(shì)，充分利用社區(qū)資源條件，卻又區(qū)別于家庭養(yǎng)老以血緣道義為責(zé)任底線，更遵循責(zé)任共擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)梯次應(yīng)對(duì)。然而，家庭養(yǎng)老仍是居家社區(qū)養(yǎng)老乃至整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)體系中最重要和最基礎(chǔ)的部分。隨著人口老齡化，家庭變遷也深深裹挾于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的洪流中，并與社會(huì)基層治理的基本要件共變，給居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給總量、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量等帶來(lái)多維度挑戰(zhàn)。

其一，老齡化趨勢(shì)增加居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給總量的壓力。我國(guó)人口增速不斷下降，家庭戶規(guī)模持續(xù)縮小。同時(shí)，高齡、失能失智、獨(dú)居和空巢老年人數(shù)量進(jìn)一步增加，老年人在養(yǎng)老、醫(yī)療、照護(hù)和福利等方面的需求持續(xù)增長(zhǎng)。僅僅依靠家庭滿足養(yǎng)老服務(wù)需求已不現(xiàn)實(shí)，而現(xiàn)階段普惠型居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給有限、高端養(yǎng)老服務(wù)中心作用發(fā)揮受限的矛盾尚未解決，并將面臨愈來(lái)愈大的壓力。

其二，家庭居住模式多樣化倒逼居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給結(jié)構(gòu)升級(jí)。多代同堂的模式不再是絕對(duì)主導(dǎo)，但是大量老年人與子女同住和高齡獨(dú)居老人占比攀升的現(xiàn)象并存，其中還存在性別差異和城鄉(xiāng)差異，這讓社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)面臨結(jié)構(gòu)性調(diào)整升級(jí)的現(xiàn)實(shí)需求。具體而言，現(xiàn)階段多方服務(wù)供給主體模糊的責(zé)任結(jié)構(gòu)、重物質(zhì)保障輕精神保障的服務(wù)內(nèi)容結(jié)構(gòu)、強(qiáng)輸出弱輸入的服務(wù)遞送路徑結(jié)構(gòu)，會(huì)在異質(zhì)性日漸增大的家庭場(chǎng)域下被放大。

其三，家庭功能轉(zhuǎn)向促使居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給提升質(zhì)量。家庭已然從自給自足的社會(huì)單元走向必須與社會(huì)聯(lián)動(dòng)同時(shí)又被社會(huì)塑造的單元。家庭的很多傳統(tǒng)功能被專業(yè)化機(jī)構(gòu)替代，但情感上的獨(dú)特作用又在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)不足的情況下被放大。如何培育和維護(hù)一批素質(zhì)優(yōu)良的專業(yè)人才隊(duì)伍、如何制定和落實(shí)一份有溫度的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方案，是打通社區(qū)—家庭“最后一公里”的關(guān)鍵所在。

家庭建設(shè)如何助力居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展

家庭是基層治理的原初單位，家庭建設(shè)為基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)提供契機(jī)。國(guó)家重要政策文件中多次強(qiáng)調(diào)家庭發(fā)展與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的辯證關(guān)系，家庭建設(shè)在居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中作用重大。

優(yōu)化居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)即加強(qiáng)家庭養(yǎng)老功能

對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的鞏固和發(fā)展，不意味著對(duì)家庭養(yǎng)老功能的忽視。這既不符合現(xiàn)實(shí)中的養(yǎng)老次序，也不利于社區(qū)養(yǎng)老的可持續(xù)發(fā)展。一方面，識(shí)別家庭照料的壓力源并給予直接的資源支持，是筑牢居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的“預(yù)警線”。家庭照料存在周期性，對(duì)支持資源也存在多樣化和階段化的需求。如何實(shí)現(xiàn)照護(hù)前期的疾病認(rèn)知防控預(yù)警、照護(hù)中期的支持資源損耗預(yù)警、照護(hù)末期的情緒壓力積累預(yù)警，將是檢驗(yàn)社區(qū)支持資源配置的精準(zhǔn)性、動(dòng)態(tài)性標(biāo)尺。在多地的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐中，已嘗試開展老年人認(rèn)知功能初篩服務(wù)、探索設(shè)立獨(dú)生子女父母護(hù)理假制度等，并通過(guò)養(yǎng)老顧問(wèn)制度對(duì)家庭照護(hù)者進(jìn)行個(gè)案管理。對(duì)這些地方社區(qū)治理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)加快共性提煉與政策落地。

另一方面，以家庭整體為基本單位推進(jìn)公共政策，是居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的“安全網(wǎng)”。將家庭視為一個(gè)整體，充分考慮家庭的現(xiàn)實(shí)需求，通過(guò)向家庭而非個(gè)體提供支持，可使資源在家庭中有效流轉(zhuǎn)，減少或規(guī)避“政策瞄偏”。應(yīng)摒棄“病理學(xué)式”的家庭政策取向，突破傳統(tǒng)的應(yīng)急干預(yù)和查漏補(bǔ)缺，以滿足現(xiàn)代化家庭的發(fā)展需求為出發(fā)點(diǎn)制定政策。目前，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策逐漸開始關(guān)注家庭場(chǎng)所和家庭成員，如家庭照護(hù)床位制度將社區(qū)專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)送入失能失智老人家中，《“十四五”健康老齡化規(guī)劃》將失能家庭照護(hù)者培訓(xùn)和喘息服務(wù)納入居家社區(qū)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)體系。

提升居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的重點(diǎn)在于整合式資源平臺(tái)的搭建

從碎片化向整體性轉(zhuǎn)變是提升社區(qū)治理整體效能的關(guān)鍵所在。養(yǎng)老服務(wù)政策本身具有多部門協(xié)調(diào)的性質(zhì)，傳統(tǒng)政策落實(shí)也多以條條為主、塊塊為輔，上級(jí)謀定，基層落實(shí)。社區(qū)因行政勢(shì)能較低，負(fù)載了上級(jí)部門層層下移的資源整合難題。因此，突破居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展瓶頸的重點(diǎn)，應(yīng)是推動(dòng)資源整合和資源下沉，搭建整合式資源服務(wù)平臺(tái)，打造社區(qū)養(yǎng)老共同體。

人力資源儲(chǔ)備不足和數(shù)據(jù)資源融通困難是一直存在和亟待解決的難題。第一，我國(guó)養(yǎng)老護(hù)理人才隊(duì)伍建設(shè)水平嚴(yán)重滯后于老齡事業(yè)的發(fā)展需要，供需矛盾持續(xù)存在。受限于職業(yè)聲望、薪資待遇、保障制度、發(fā)展前景等諸多因素，護(hù)理人才培訓(xùn)體系結(jié)構(gòu)失衡、人才流失較為嚴(yán)重，單靠教育系統(tǒng)的內(nèi)部調(diào)節(jié)難以解決問(wèn)題。應(yīng)推進(jìn)政—校—企等多方主體參與人才培育和職業(yè)孵化，以社區(qū)為平臺(tái)持續(xù)開展護(hù)理培訓(xùn)，推行家庭護(hù)理計(jì)劃。還應(yīng)積極開發(fā)利用家庭及低齡老人的人力資源，如不少社區(qū)都在積極探索“老伙伴”計(jì)劃、“時(shí)間銀行”項(xiàng)目等。第二，多層次養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建有賴數(shù)據(jù)信息壁壘的打破。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》將“整合數(shù)據(jù)資源”作為“基層智慧治理能力建設(shè)”的抓手，提出“完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與部門政務(wù)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)資源共享交換機(jī)制”。應(yīng)盡快以社區(qū)為基礎(chǔ)，打通條塊分割的養(yǎng)老信息數(shù)據(jù)壁壘，利用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，在社區(qū)著力建設(shè)復(fù)合型的綜合服務(wù)數(shù)據(jù)和資源配置平臺(tái)。以此為基礎(chǔ)，發(fā)揮居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)向上對(duì)接政府行政資源、向下輻射家庭需求的樞紐功能，滿足老年人對(duì)高效、優(yōu)質(zhì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的需求。

居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的必要環(huán)境為推動(dòng)形成全齡友好型社會(huì)

老齡化問(wèn)題不只是老年人的問(wèn)題，應(yīng)對(duì)老齡化也不只限于為老年人提供經(jīng)濟(jì)贍養(yǎng)和公共服務(wù)。事實(shí)上，人生的不同年齡階段是彼此關(guān)聯(lián)、相互重疊的過(guò)程，只有將個(gè)體發(fā)展的各個(gè)階段和人口結(jié)構(gòu)的各個(gè)層次聯(lián)系起來(lái)考慮，才能夯實(shí)老齡化政策設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)，為基層養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)提供必要的環(huán)境支撐。

家庭作為秩序單元、教化單元和福利單元，傳承并更新著千年來(lái)的孝親、敬老、愛(ài)家、護(hù)幼等文化觀念。在家國(guó)同構(gòu)的社會(huì)治理邏輯下，我國(guó)自古就倡導(dǎo)“老吾老，以及人之老；幼吾幼，以及人之幼”。這為社會(huì)形成積極老齡觀提供了文化優(yōu)勢(shì)。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃》提出建設(shè)老年友好型社會(huì)，更進(jìn)一步，在老齡社會(huì)治理中堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，才能推動(dòng)形成共建共治共享的老齡社會(huì)治理共同體。精確對(duì)接并統(tǒng)合不同年齡階段老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，應(yīng)將社區(qū)和家庭中不同生命周期的成員納入養(yǎng)老服務(wù)體系，與此同時(shí)，居家社區(qū)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展也會(huì)為年輕人創(chuàng)造就業(yè)和發(fā)展機(jī)遇。此外，目前家庭建設(shè)統(tǒng)合支持“一老一小”，老年人口與低幼人口已成為全齡化社區(qū)規(guī)劃中最受關(guān)注的對(duì)象。立足代際融合視角，提升居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)遞送質(zhì)量和能力，將為城市基層社會(huì)治理打開新格局。

智“治”社區(qū)：智慧社區(qū)的探索和前景

范永茂（中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授）

國(guó)之興衰系于制，民之安樂(lè)皆由治。中共十八大以來(lái)，中共中央作出一系列重大部署，完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體，努力促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步。目前，在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的總體格局下，以人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有為特點(diǎn)和目標(biāo)的社會(huì)治理共同體正在形成，并不斷彰顯“中國(guó)之治”的新優(yōu)勢(shì)。

在社會(huì)治理總體系中，社區(qū)治理是最為重要的內(nèi)容之一。社區(qū)是我國(guó)城市最基層的組織單元，也是社會(huì)服務(wù)和管理的基礎(chǔ)平臺(tái)。因此，社區(qū)治理也是社會(huì)治理和國(guó)家治理的重要基礎(chǔ)。在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的今天，社區(qū)治理的效果和水平事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)治久安和社會(huì)穩(wěn)定，也事關(guān)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

在傳統(tǒng)的治理模式下，社區(qū)工作存在諸多難點(diǎn)和痛點(diǎn)。一是基層負(fù)擔(dān)重。“上面千條線，下面一根針”，國(guó)家的重大政策落地和執(zhí)行都要靠基層社區(qū)來(lái)完成，有的社區(qū)甚至掛著超過(guò)20個(gè)牌子，承接十幾個(gè)部門的網(wǎng)格業(yè)務(wù)，每月要填報(bào)100多種表格，整天忙于填表的社區(qū)工作人員常被戲稱為“表哥”“表姐”。二是企業(yè)迎檢多。城市社區(qū)的商戶每個(gè)月都要接受公安、消防、市場(chǎng)、衛(wèi)生等諸多部門的不同檢查，而這些檢查中有許多都是雷同的。三是部門協(xié)同差。社區(qū)管理往往涉及群眾的日常生活，有時(shí)一個(gè)小問(wèn)題，比如遺失井蓋的更換，就要牽扯交通、城管、公安、燃?xì)?、供電等多個(gè)單位。在部門權(quán)力條塊分割的前提下，要迅速解決這些群眾“急難愁盼”的問(wèn)題，有時(shí)十分費(fèi)時(shí)費(fèi)力。四是數(shù)據(jù)共享難。有的地方政府僅一個(gè)城區(qū)就建設(shè)了近200個(gè)系統(tǒng)，一個(gè)巡查員要使用七個(gè)工作小程序?？墒沁@些信息和數(shù)據(jù)“煙囪”林立，各部門以安全為由，獨(dú)占數(shù)據(jù)，設(shè)置鴻溝，降低了服務(wù)居民的效果。再加上車輛亂停、電線亂拉、垃圾亂堆以及物業(yè)亂象等新情況、新問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)社區(qū)治理模式已經(jīng)難以為繼。

智慧社區(qū)可以看作技術(shù)賦能基層社區(qū)、解決傳統(tǒng)治理難題的新破題方式。隨著新型信息和數(shù)字技術(shù)的出現(xiàn)和發(fā)展，社區(qū)建設(shè)被賦予了新動(dòng)能，迎來(lái)了發(fā)展的新契機(jī)。智慧社區(qū)集成運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等現(xiàn)代技術(shù)構(gòu)建出智能化社會(huì)活動(dòng)場(chǎng)域，從而實(shí)現(xiàn)物物的互聯(lián)和人物的互動(dòng)，為城鎮(zhèn)居民提供智慧化的管理和服務(wù)，解決綜合社會(huì)治理難題。2017 年 6 月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》，提出加快互聯(lián)網(wǎng)與社區(qū)治理和服務(wù)體系的深度融合，為智慧社區(qū)的發(fā)展指明了方向。2022年5月，民政部等九部門印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)智慧社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》，提出深化物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和人工智能等信息技術(shù)應(yīng)用，提供線上線下相融合的社區(qū)生活服務(wù)、社區(qū)治理及公共服務(wù)、智能小區(qū)等服務(wù)。

在此形勢(shì)下，中共二十大報(bào)告就社區(qū)治理和建設(shè)作出了新部署，提出了新要求，明確要“完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺(tái)，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系”，“加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市”。今天，智慧社區(qū)建設(shè)作為打通城市精細(xì)治理“最后一公里”和社會(huì)生態(tài)“微治理”的體現(xiàn)，既是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化在基層的微觀呈現(xiàn)，也是廣大群眾共享數(shù)字化、智慧化發(fā)展成果的民生工程。智慧社區(qū)以技術(shù)賦能基層體現(xiàn)了數(shù)字治理的核心要義，即將技術(shù)與治理深度融合，讓信息技術(shù)對(duì)組織的形態(tài)和運(yùn)作產(chǎn)生深刻影響，更清晰地明確各治理主體的自身角色，更準(zhǔn)確地劃分各自的治理責(zé)任。在此過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)從強(qiáng)調(diào)“技術(shù)為核心”到強(qiáng)調(diào)“技術(shù)為人服務(wù)”的轉(zhuǎn)變，從注重工具理性到注重工具理性與價(jià)值理性結(jié)合，有效化解傳統(tǒng)治理中技術(shù)和治理“兩張皮”的問(wèn)題。

20世紀(jì)80年代，美國(guó)政府率先開始了“智能化住宅技術(shù)合作聯(lián)盟”的探索，形成了智慧社區(qū)的雛形。歐盟在2009年發(fā)起了歐洲智慧城市倡議，又在2012年發(fā)起“智慧城市與社區(qū)歐洲創(chuàng)新伙伴行動(dòng)”。日本智慧社區(qū)的建設(shè)基調(diào)是促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，其特點(diǎn)是注重民生，涵蓋了物業(yè)、家政、物流和醫(yī)療等多方面的服務(wù)。

我國(guó)的智慧社區(qū)雖然起步較晚，但發(fā)展后勁十足。近年來(lái)，全國(guó)各地爭(zhēng)相探索智慧社區(qū)建設(shè)，形成了有中國(guó)特色的智“治”社區(qū)經(jīng)驗(yàn)。較為典型的有浙江杭州集交通、文旅、衛(wèi)生健康等職能于一體的“城市大腦”，北京海淀區(qū)融合區(qū)—街鎮(zhèn)—社區(qū)三級(jí)的智慧社區(qū)應(yīng)用平臺(tái)，廣東佛山禪城區(qū)“五個(gè)一”（一體指揮、一網(wǎng)統(tǒng)管、一格共治、一碼通辦、一號(hào)通服）模式下的生態(tài)網(wǎng)格系統(tǒng)等。

就社區(qū)治理而言，這些智慧社區(qū)的建設(shè)聚焦于政務(wù)、服務(wù)、家務(wù)、商務(wù)“四務(wù)”，以數(shù)據(jù)賦能和制度建設(shè)為抓手，不僅能打通城市精準(zhǔn)治理的“最后一公里”，還優(yōu)化了公共服務(wù)的“最后一米”。這種“微治理”的成功給社區(qū)工作者、居民和企業(yè)帶來(lái)更多獲得感。

首先，對(duì)于社區(qū)工作者而言，智慧社區(qū)的作用在于摸清底數(shù)、減輕負(fù)擔(dān)。城市大腦推動(dòng)了社會(huì)治理全要素?cái)?shù)據(jù)互通共享、整體關(guān)聯(lián)，為社區(qū)工作者心中有數(shù)、精準(zhǔn)發(fā)力提供有力支撐。過(guò)去，各部門條塊分割，數(shù)據(jù)“煙囪”林立，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)用地圖不統(tǒng)一，人、物、地、事、情、組織等治理要素情況不明、動(dòng)態(tài)不準(zhǔn)。而城市大腦通過(guò)構(gòu)建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)協(xié)同收集機(jī)制和數(shù)據(jù)共享架構(gòu)，匯集各部門的數(shù)據(jù)，并通過(guò)以物聯(lián)網(wǎng)為代表的智能化感知，實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)所有社區(qū)“家底”一網(wǎng)盡覽、社區(qū)動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)掌控。

過(guò)去社區(qū)需要重復(fù)采集數(shù)據(jù)，并通過(guò)不同的平臺(tái)重復(fù)填報(bào)數(shù)據(jù)，社區(qū)工作人員非?？鄲?。智慧技術(shù)實(shí)現(xiàn)了三個(gè)改變：一是推動(dòng)表格填報(bào)減負(fù)，做到了表格數(shù)據(jù)一鍵填和智能填。二是推動(dòng)窗口業(yè)務(wù)減負(fù)，通過(guò)無(wú)感辦、自助辦等智慧方式，實(shí)現(xiàn)窗口辦理量的大幅壓減。三是推動(dòng)數(shù)據(jù)采集減負(fù)，借助人工智能技術(shù)，將證件信息自動(dòng)轉(zhuǎn)換為文字，專職網(wǎng)格員僅需進(jìn)行數(shù)據(jù)核實(shí)即可，大大提升信息采集的效率。

其次，對(duì)于群眾而言，服務(wù)便捷、訴求快辦是最直接的效果。按照“過(guò)程無(wú)感、結(jié)果有感”思路，在數(shù)據(jù)跑腿帶動(dòng)下，社區(qū)政務(wù)服務(wù)能從“人找服務(wù)”轉(zhuǎn)向“服務(wù)找人”。比如，居民在線上或線下提供銀行賬號(hào)，系統(tǒng)自動(dòng)識(shí)別、審批，大大提升了給付津貼的速度。有的智慧社區(qū)設(shè)置了24小時(shí)自助服務(wù)區(qū)，提供全天候不打烊的政務(wù)服務(wù)，解決群眾“上班沒(méi)時(shí)間辦事，下班沒(méi)地方辦事”的困擾，幾十項(xiàng)業(yè)務(wù)都可以在家門口辦理。

在處置效率方面，城市大腦突破了層層上報(bào)、級(jí)級(jí)審批的傳統(tǒng)處置路徑，按輕重緩急分類分級(jí)處置各類事件。需要長(zhǎng)時(shí)間論證的事項(xiàng)仍然遵循科學(xué)決策、聯(lián)合審批的路徑；突發(fā)事件、應(yīng)急事務(wù)實(shí)時(shí)處理；對(duì)于一些社會(huì)管理中的微小事件，基層專職網(wǎng)格員可以根據(jù)自主權(quán)限前置處理、即時(shí)消化，實(shí)現(xiàn)“瑣事不出網(wǎng)格、小事不出村居、大事不出鎮(zhèn)街、難事區(qū)鎮(zhèn)聯(lián)合會(huì)商”。

智慧社區(qū)還幫助居民更好地實(shí)現(xiàn)了自治自管。有的地方利用數(shù)據(jù)賦能思維，優(yōu)化升級(jí)“智慧黨建•共享社區(qū)”應(yīng)用程序，開發(fā)了“小區(qū)黨支部”“議事廳”“我的物業(yè)”“微心愿”等功能模塊。以社區(qū)黨建為引領(lǐng)，建設(shè)新時(shí)代“熟人社會(huì)”，構(gòu)建公平、公正、公開的社區(qū)議事氛圍。在涉及居民利益的事項(xiàng)上，居民用手機(jī)“一鍵投票、一鍵統(tǒng)計(jì)”，破解了小區(qū)議事時(shí)間和空間的局限，議事效率高了，居民參與小區(qū)公共事務(wù)的熱情也更高，居民的自治程度得到了很大提升。

最后，對(duì)于企業(yè)而言，智慧社區(qū)可以做到“無(wú)事不擾”和“政策找人”。依據(jù)城市大腦沉淀的大數(shù)據(jù)，能夠?qū)爡^(qū)內(nèi)企業(yè)進(jìn)行信用分級(jí)，通過(guò)不同的信用代碼（紅、黃、綠）對(duì)各個(gè)企業(yè)分類分級(jí)、精準(zhǔn)監(jiān)管，有針對(duì)性地降低綠碼企業(yè)巡查次數(shù)，增加紅碼企業(yè)巡查次數(shù)。這樣能有效減少對(duì)守信企業(yè)的打擾，增強(qiáng)對(duì)失信企業(yè)的監(jiān)管力度。

有的企業(yè)因渠道所限，無(wú)法及時(shí)得知國(guó)家出臺(tái)的一些利好政策。智慧社區(qū)可依托城市大腦的大數(shù)據(jù)分析，主動(dòng)將惠企政策精準(zhǔn)推送給企業(yè)，企業(yè)再通過(guò)小程序線上完成相應(yīng)申請(qǐng)，最終使惠企政策精準(zhǔn)滴灌到目標(biāo)企業(yè)。

智慧社區(qū)的確為推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化發(fā)揮了重要作用。但是，一些挑戰(zhàn)依然擺在城市管理者面前，比如數(shù)據(jù)整合力度不足，管理功能碎片化，數(shù)據(jù)壁壘仍然存在，公共服務(wù)深度不夠，行業(yè)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，智能化綜合水平低，居民參與程度不高等。未來(lái)智慧社區(qū)建設(shè)的核心始終是人而非技術(shù)，技術(shù)能否有效賦能基層社區(qū)治理，取決于是否有與之匹配的治理人才。系統(tǒng)化、精細(xì)化、人性化的治理思維才是智慧社區(qū)建設(shè)所要依仗的核心要義。

技術(shù)的智慧要融入社區(qū)，但人類的智慧更要融入，因?yàn)榧夹g(shù)只是助力人類發(fā)展的工具，不是人類發(fā)展的目的。無(wú)論社區(qū)形態(tài)如何改變，治理手段如何更新，以人為本的價(jià)值理念始終是應(yīng)該堅(jiān)守的。給鋼筋水泥以溫度，給科學(xué)技術(shù)以信仰，技術(shù)賦能基層治理，要讓人性的光輝照耀智慧社區(qū)的每一個(gè)角落。