編者按：中共十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的中共中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國經(jīng)濟(jì)體制改革圍繞處理好政府和市場的關(guān)系，全方位展開、系統(tǒng)性推進(jìn)，重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革取得了決定性成果，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制更加成熟定型。在此基礎(chǔ)上，“十四五”規(guī)劃提出了“構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制”的重點(diǎn)任務(wù)并作出一系列重要部署，中共二十大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)了高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制對(duì)構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要作用。為此，我刊特邀專家學(xué)者，從不同角度為如何構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制出謀劃策，現(xiàn)將來稿刊發(fā)如下。

有效市場+有為政府——經(jīng)濟(jì)體制改革的制勝之道

姜達(dá)洋（天津商業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授）

衛(wèi)芯宇（天津商業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院研究生）

市場與政府的關(guān)系既是經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)注的重要問題，也是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題?；仡櫢母镩_放以來中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷程，一條最寶貴的經(jīng)驗(yàn)就是，堅(jiān)持理順政府和市場的關(guān)系，發(fā)揮好政府與市場的協(xié)同作用。自中共十八大以來，我國不斷探索政府與市場的關(guān)系，推進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展。

在新的歷史時(shí)期，面對(duì)更加多變的市場環(huán)境，我國需要不斷深化改革，推動(dòng)有效市場和有為政府更好結(jié)合，以高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制應(yīng)對(duì)新的歷史挑戰(zhàn)。

中共十八大以來政府與市場關(guān)系回顧

在建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，中國政府和市場的角色經(jīng)歷了深刻變化。政府由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的全能政府轉(zhuǎn)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的有限政府，再向高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下更好發(fā)揮作用的有為政府轉(zhuǎn)化；市場則從在資源配置中起次要作用，到起基礎(chǔ)性作用，再到起決定性作用，向著與有為政府互為表里的有效市場轉(zhuǎn)化。這也提示了中國特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)理論對(duì)于政府與市場關(guān)系的認(rèn)識(shí)在不斷深化，日益重視市場機(jī)制在資源配置中發(fā)揮的作用，并關(guān)注政府與市場的關(guān)系和協(xié)同效應(yīng)。

隨著我國不斷迎來新的歷史機(jī)遇與挑戰(zhàn)，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制也經(jīng)歷了飛速的成長與發(fā)展。中共十八大以來，我國政府對(duì)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的認(rèn)識(shí)上升到一個(gè)新的高度。2013 年，中共十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，把完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)。我國開始加速實(shí)施政府機(jī)構(gòu)改革，賦予市場更多權(quán)利，開創(chuàng)有為政府和有效市場優(yōu)勢互補(bǔ)的新格局。

面對(duì)進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)體制改革的現(xiàn)實(shí)需求，2019年10月，中共十九屆四中全會(huì)首次將社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制上升為社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的重要組成部分。2022年10月，中共二十大繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”，進(jìn)一步推進(jìn)關(guān)于處理好政府和市場關(guān)系、發(fā)揮好市場功能和政府作用的深入探討。

市場發(fā)揮決定性作用是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的前提

早在《國富論》中，亞當(dāng)·斯密就創(chuàng)造性地提出了“看不見的手”，揭示了市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律。為了激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力，使資源得到最有效的配置，需要市場這只“看不見的手”發(fā)揮作用，政府僅需要充當(dāng)市場的“守夜人”。然而，1929—1933年席卷資本主義世界的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)使得古典經(jīng)濟(jì)理論遭受了重大質(zhì)疑，強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)市場的凱恩斯主義應(yīng)運(yùn)而生。

同一時(shí)期，以泰勒、蘭格、勒納為代表的一批經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了著名的“蘭格模式”，從理論上論證了市場與社會(huì)主義、計(jì)劃與市場可以兼容，證明了效率與公平具有一致性。然而，他們由于忽視了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，認(rèn)為在社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)中，價(jià)格并非由市場的供求關(guān)系決定，而應(yīng)該由中央計(jì)劃規(guī)定。與之相對(duì)，以米塞斯、哈耶克為代表的自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家斷然否定了在社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)中合理地進(jìn)行經(jīng)濟(jì)計(jì)算和資源配置的可能性，對(duì)“蘭格模式”提出了質(zhì)疑，從而引發(fā)了一場持續(xù)數(shù)十年的著名論戰(zhàn)。直到哈耶克獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)以及蘇聯(lián)解體，這一論戰(zhàn)才落下帷幕。然而這并非社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)理論的失敗，反而對(duì)進(jìn)一步論證與解釋社會(huì)主義制度的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵提出了更為深入的要求，而中國特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度理論的提出與完善恰恰很好地解決了這一難題。

改革開放前，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以政府調(diào)節(jié)為核心，由政府通過層層下達(dá)指令性計(jì)劃進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)。在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，這是黨和國家結(jié)合中國國情作出的必要選擇。通過計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，我國有效利用了有限的資源，使重工業(yè)得到快速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化和國防現(xiàn)代化，建立起了社會(huì)主義公有制，我國由一個(gè)一窮二白的農(nóng)業(yè)國發(fā)展為具有堅(jiān)實(shí)工業(yè)基礎(chǔ)的社會(huì)主義大國。

但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的弊端也逐漸顯現(xiàn)出來。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)并沒有真正解放社會(huì)生產(chǎn)力、釋放市場活力，而是抑制了競爭和市場經(jīng)濟(jì)的作用，造成了經(jīng)濟(jì)的低效與僵化。因此，黨提出了改革開放的偉大戰(zhàn)略，開始不斷探索社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)與改革之路。中共十二大提出了“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場調(diào)節(jié)為輔”的原則，標(biāo)志著國家政策已逐漸轉(zhuǎn)為以政府為主導(dǎo)的、發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)的新模式。此后，市場調(diào)節(jié)的范圍逐步擴(kuò)大，為民營經(jīng)濟(jì)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造了條件，經(jīng)濟(jì)活力逐步增強(qiáng)，人民生活水平快速提高。黨也在不斷探索市場與政府的關(guān)系，著力推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)長期穩(wěn)定這兩大奇跡。

政府更好發(fā)揮作用是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的有力保障

雖然市場在經(jīng)濟(jì)配置中起決定性作用，但政府的作用也絕不容忽視。首先，在市場失靈時(shí)，需要政府提供市場無法提供的公共服務(wù)與產(chǎn)品；其次，政府也需要提升自身治理能力和水平，保證市場正常運(yùn)行，并對(duì)市場進(jìn)行監(jiān)管。只有市場與政府相互協(xié)同，才能有效促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

改革開放后到中共十八大之前，中共中央和政府不斷加深對(duì)市場的認(rèn)識(shí)，持續(xù)探索市場與政府的關(guān)系，構(gòu)建起了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，極大地促進(jìn)了社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展。這一時(shí)期，在政府和市場的共同作用下，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)持續(xù)高速增長，在世界經(jīng)濟(jì)中的地位與話語權(quán)顯著提升，并成功抵御了2008年的世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)。但經(jīng)濟(jì)總量不斷擴(kuò)大的同時(shí)，也出現(xiàn)了城鄉(xiāng)和地區(qū)差距擴(kuò)大、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展不平衡、環(huán)境與資源破壞等問題，成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。

中共十八大之后，中央開始重新審視政府與市場的關(guān)系，提出了“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”這一重要論斷，而更好發(fā)揮政府作用，就要求政府既要有所為，又要有所不為，明確政府與市場的權(quán)力邊界，以有為政府促進(jìn)有效市場的發(fā)展。在當(dāng)前的市場經(jīng)濟(jì)體制下，政府需要通過制度和經(jīng)濟(jì)政策來約束、監(jiān)管、引導(dǎo)市場經(jīng)濟(jì)主體，發(fā)揮“裁判員”的作用；同時(shí)，由于國有企業(yè)的存在，政府也直接作為經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)入市場投資和經(jīng)營，參與市場競爭。如何合理界定政府的角色定位，無疑成為進(jìn)一步構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重中之重。

市場機(jī)制發(fā)揮作用的前提就是產(chǎn)權(quán)明晰、交易自由、司法公正。為了減少對(duì)市場的干預(yù)，政府首先要界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)，為不同所有制性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)主體營造公平競爭的市場環(huán)境。只有產(chǎn)權(quán)明晰了，企業(yè)的收益及其分配才會(huì)明晰，才能激勵(lì)企業(yè)采取積極行為去爭取收益最大化。因此，通過制度化、法制化保護(hù)各市場主體產(chǎn)權(quán)，才能更好發(fā)揮政府在推進(jìn)市場秩序建設(shè)中的作用。我國政府需要加快國有企業(yè)改革，加強(qiáng)對(duì)國有企業(yè)的監(jiān)管，明確政府行為邊界，特別注意政府自身的失靈問題，減少政府對(duì)市場資源的直接配置、對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)、對(duì)價(jià)格形成的不當(dāng)干預(yù)，保證正常市場競爭活動(dòng)。同時(shí)，也需要對(duì)于市場失靈的情況和市場壟斷等不公平競爭的行為加強(qiáng)審查及監(jiān)管力度，營造公平的競爭環(huán)境。

實(shí)踐得出的中國智慧

實(shí)踐是理論的源泉，中國改革開放的偉大實(shí)踐蘊(yùn)藏著中國經(jīng)驗(yàn)及中國智慧。在經(jīng)濟(jì)體制改革過程中調(diào)整政府與市場的關(guān)系、更好地建立高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，需要立足實(shí)際。

堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)

實(shí)踐表明，只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)才能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。中國的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展選擇了一條完全不同于西方國家的路徑。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國面臨的主要問題是市場缺失，而不是市場失靈，政府才在市場中起主導(dǎo)作用。正是得益于“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，政府才逐漸認(rèn)識(shí)到市場的重要性，并在不斷的發(fā)展和實(shí)踐中，結(jié)合新的歷史背景建立與完善了中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)理論。黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅是我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)重要特征，而且體現(xiàn)了我國社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。正是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國才始終以人民為中心，政府積極維護(hù)市場秩序，確保制度的穩(wěn)定性和政策的內(nèi)在連貫性，指引經(jīng)濟(jì)長期可持續(xù)發(fā)展。

加強(qiáng)法治建設(shè)

要想市場充分發(fā)揮作用，必須加強(qiáng)社會(huì)主義法治建設(shè)，以法律來規(guī)范政府及市場主體的行為。法律要不斷適應(yīng)時(shí)代變化，為新興產(chǎn)業(yè)設(shè)立行業(yè)規(guī)范和準(zhǔn)則，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)?？萍及l(fā)展日新月異，新興產(chǎn)業(yè)依賴科技創(chuàng)新和研發(fā)投入，如果沒有對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，就無法保證企業(yè)創(chuàng)新行為的合法收益，無法繼續(xù)激發(fā)市場主體參與研發(fā)、競爭的活力，最終會(huì)損害創(chuàng)新能力。市場友好型的法治建設(shè)還必須完善反壟斷法，加強(qiáng)對(duì)市場壟斷的調(diào)查。壟斷是市場競爭的最大敵人，企業(yè)規(guī)模過大有可能限制行業(yè)競爭、抑制創(chuàng)新。因此，需要加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法，為創(chuàng)新營造良好的競爭環(huán)境。

推進(jìn)國家治理體系治理能力現(xiàn)代化

正確處理政府與市場關(guān)系，必須牢牢把握轉(zhuǎn)變發(fā)展理念和轉(zhuǎn)變政府職能這兩個(gè)關(guān)鍵，這就要求各級(jí)政府要努力建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。優(yōu)化營商環(huán)境，加快實(shí)施市場準(zhǔn)入清單制度，采取財(cái)政補(bǔ)貼、優(yōu)惠等形式助企紓困，為小微企業(yè)排憂解難。在發(fā)展理念上，地方政府也要實(shí)現(xiàn)真正的轉(zhuǎn)變，不再依賴傳統(tǒng)的補(bǔ)貼、稅收、信貸、土地等優(yōu)惠政策搞招商引資，更不能通過限制競爭、地方保護(hù)等途徑來分割市場，而應(yīng)該積極融入全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)，激發(fā)國內(nèi)市場活力，加強(qiáng)國內(nèi)國際雙循環(huán)。

健全省以下財(cái)政體制 化解地方隱性債風(fēng)險(xiǎn)

賈康（華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長）

財(cái)政是市場經(jīng)濟(jì)體制中政府宏觀調(diào)控的重要手段，也是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政體制改革是中國整體改革的重要組成部分和幾輪重大改革方案實(shí)施時(shí)的突破口。20世紀(jì)90年代鄧小平同志“南方談話”后，中共中央作出了建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的歷史性改革部署。1994年實(shí)行的財(cái)政分稅制改革，確立了與市場經(jīng)濟(jì)間接調(diào)控體系相適應(yīng)的以“分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政”，這一制度框架有利于正確處理政府與企業(yè)、中央與地方、公權(quán)體系與公民三大基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系，具有里程碑意義。然而由于種種約束條件的限制，1994年的分稅制改革還具有較濃重的過渡色彩，一系列后續(xù)的深化改革任務(wù)又以陸續(xù)推出具體方案的形式，而使財(cái)政體制和運(yùn)行機(jī)制得到動(dòng)態(tài)優(yōu)化。迄今為止，雖然以中央和省為代表的地方之間的分稅制格局作為改革的基本制度成果得到了保留與維系，但在省以下的政府層級(jí)間，財(cái)力分配仍主要延續(xù)分成制，易產(chǎn)生規(guī)范性低、穩(wěn)定性差、財(cái)力保障功能不到位等問題?；鶎迂?cái)政困難、地方隱性負(fù)債和“土地財(cái)政”短期行為等問題都與之有關(guān)，亟待以深化配套改革解決這一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)問題。

改革和健全省以下財(cái)政體制的大思路應(yīng)是：在配套改革中，以財(cái)政層級(jí)扁平化為基本方向，正確厘清中央、省、市縣三級(jí)框架下的各級(jí)政府事權(quán)，在全面依法治國軌道上，規(guī)范推進(jìn)稅收法定原則指導(dǎo)下的地方稅體系建設(shè)，按照“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)、一級(jí)預(yù)算”原則，合理化形成省與市縣兩級(jí)地方財(cái)政，配之以中央、省兩級(jí)自上而下的轉(zhuǎn)移支付和輔助性的橫向轉(zhuǎn)移支付（如對(duì)口支援、生態(tài)補(bǔ)償）機(jī)制，最終建立從中央到地方各級(jí)“財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)，財(cái)力與事權(quán)相匹配”的財(cái)政分配制度框架，從而有效發(fā)揮財(cái)政制度與收支分配服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局、支持現(xiàn)代國家治理的功能作用。

當(dāng)前，中國的地方稅體系亟待改進(jìn)。省和省以下政府的主要財(cái)源現(xiàn)階段來自“共享稅收”，即須與中央按一定比例分成的中國第一大稅增值稅以及企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅，另外還有主要按照屬地原則由地方征收的資源稅，以及其他一些地方層面的小規(guī)模稅種。在現(xiàn)代意義的稅收體系中應(yīng)歸屬于地方并成為主力稅源的房地產(chǎn)稅，多年來由于多種因素影響未能推出（僅有上海、重慶兩地以房產(chǎn)稅名義進(jìn)行的試點(diǎn)），地方應(yīng)有的稅種選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)和因地制宜設(shè)稅權(quán)，也都尚未落實(shí)。這種情況下，地方基本財(cái)力和自我發(fā)展能力缺乏健全的地方稅體系作支撐，越到基層越容易導(dǎo)致財(cái)力困難，滋生隱性負(fù)債、亂收費(fèi)、亂罰款等負(fù)面問題。

建設(shè)高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，必須在改革的深水區(qū)銳意攻堅(jiān)克難，以推進(jìn)地方稅體系建設(shè)及財(cái)政層級(jí)、行政層級(jí)扁平化為改革重點(diǎn)，把以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政體制“橫向到邊，縱向到底”地全面落實(shí)。房地產(chǎn)稅的改革是最難啃的“硬骨頭”，需要按照中央已明確的“雙管齊下”推進(jìn)路徑，一方面積極準(zhǔn)備啟動(dòng)立法程序，另一方面在適當(dāng)時(shí)機(jī)擴(kuò)大改革試點(diǎn)范圍，以更豐富的本土經(jīng)驗(yàn)支持積極穩(wěn)妥的房地產(chǎn)稅立法。一俟立法完成，中央可對(duì)地方授權(quán)，分批逐步在國內(nèi)依法推進(jìn)房地產(chǎn)稅征收工作。其他地方稅體系建設(shè)方面的改革任務(wù)，還可能涉及環(huán)境稅制建設(shè)（如碳稅）及遺產(chǎn)和贈(zèng)與稅制度建設(shè)等。

適當(dāng)降低間接稅比重、提高直接稅比重，是我國稅制體系配套改革的一個(gè)重要取向，事關(guān)強(qiáng)化稅收的結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)功能、優(yōu)化反周期宏觀調(diào)控和促進(jìn)共同富裕，這與健全省以下財(cái)政體制、合理減稅降負(fù)、實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)換、化解地方財(cái)政困難等政策目標(biāo)，是有機(jī)聯(lián)系在一起的。

現(xiàn)階段省以下財(cái)政體制的問題，又與防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)特別是地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)。部分地方政府在缺乏地方稅體系提供的穩(wěn)定財(cái)力來源的情況下，為實(shí)現(xiàn)本轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，往往會(huì)通過操縱設(shè)立地方融資平臺(tái)、違規(guī)提供融資擔(dān)保等形式形成地方層面的隱性負(fù)債，這會(huì)給經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定帶來風(fēng)險(xiǎn)因素。在2015年《預(yù)算法》修訂完成后，顯性的地方公債成為地方政府舉債融資的合法渠道，獲得了相關(guān)法律依據(jù)，地方隱性負(fù)債問題得到一定程度的控制和化解，但尚未得到徹底的解決。雖然對(duì)當(dāng)下地方隱性債規(guī)模缺乏權(quán)威可靠的數(shù)據(jù)來源，但從一些局部情況和具體案例看，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)不可忽視。尤其是三年來的疫情沖擊，普遍加大了地方政府財(cái)力緊張狀態(tài)，新的隱性負(fù)債有抬頭之勢。比如，尚未很好完成市場化轉(zhuǎn)制的地方融資平臺(tái)有可能暗度陳倉，形成新的政府隱性負(fù)債；個(gè)別地區(qū)違規(guī)實(shí)行地方政府擔(dān)保而形成地方隱性負(fù)債；采用未達(dá)非規(guī)范化水準(zhǔn)的PPP（政府與社會(huì)資本合作）項(xiàng)目方案，也會(huì)形成地方隱性負(fù)債；等等。

為了有效防范、化解地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，必須把制度建設(shè)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和科技創(chuàng)新相結(jié)合，疏堵結(jié)合，綜合施策。

第一，制度創(chuàng)新是基礎(chǔ)性制度建設(shè)，必須實(shí)質(zhì)性推進(jìn)省以下財(cái)稅體制改革和相關(guān)配套改革，在制度層面夯實(shí)由地方稅體系和轉(zhuǎn)移支付等要件組合而成的、全覆蓋的“分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政”，從而充實(shí)地方財(cái)力，對(duì)地方隱性債的成因釜底抽薪。第二，從一系列專業(yè)化規(guī)則的設(shè)立、執(zhí)行和有效的監(jiān)管保障入手，提升管理的創(chuàng)新性和嚴(yán)密性。第三，以新技術(shù)革命時(shí)代的信息技術(shù)支持的“金財(cái)”“金稅”工程須與制度、管理的創(chuàng)新進(jìn)步相融合，在提升綜合績效的同時(shí)關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)防范。第四，從源頭到全過程綜合施治，防范、化解地方隱性債，應(yīng)繼續(xù)貫徹《預(yù)算法》修訂時(shí)已明確的“疏堵結(jié)合”方針，并運(yùn)用“堵不如疏”的古老智慧，以陽光化、可持續(xù)的地方公債制度機(jī)制的健康運(yùn)行，把隱性負(fù)債的空間擠壓于無形。

以稅收推動(dòng)構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制

丁蕓（國家稅收法律研究基地副主任）

馬睿（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院研究生）

隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化也需要適應(yīng)更高的要求。中共二十大報(bào)告提出，構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，要健全現(xiàn)代預(yù)算制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)；完善個(gè)人所得稅制度，規(guī)范收入分配秩序；完善支持綠色發(fā)展的財(cái)稅、金融、投資、價(jià)格政策和標(biāo)準(zhǔn)體系等。這為“十四五”時(shí)期我國稅制改革指明了方向，提供了根本遵循。

我國稅制結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制也逐步完善。作為宏觀調(diào)控的一項(xiàng)重要手段，稅收在調(diào)節(jié)市場方面起著重要作用。經(jīng)過幾輪改革，目前我國的稅制結(jié)構(gòu)逐漸優(yōu)化，相關(guān)法律不斷健全，稅收征管日趨規(guī)范。

一是全面實(shí)施“營改增”。從營業(yè)稅“道道征收，全額征稅”轉(zhuǎn)變?yōu)樵鲋刀?ldquo;環(huán)環(huán)征收、層層抵扣”，從制度上解決了重復(fù)征稅的問題，緩解了納稅人的經(jīng)濟(jì)壓力，有力促進(jìn)了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。二是深化個(gè)人所得稅改革。實(shí)現(xiàn)了從分類稅制向綜合與分類相結(jié)合稅制的轉(zhuǎn)變，降低了居民的稅收負(fù)擔(dān)，較好地發(fā)揮了稅收調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)消費(fèi)增長的作用。三是逐步建立綠色稅制體系。我國正逐步建立起以環(huán)境保護(hù)稅為主體稅種的綠色稅制體系，在污染減排、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)方面起到了積極的促進(jìn)作用。四是持續(xù)優(yōu)化企業(yè)所得稅制度。通過稅收減免、加計(jì)扣除等稅收優(yōu)惠方式激發(fā)科創(chuàng)企業(yè)、綠色低碳企業(yè)等的發(fā)展活力，企業(yè)所得稅的一系列優(yōu)惠措施也在應(yīng)對(duì)疫情沖擊、穩(wěn)定社會(huì)秩序方面發(fā)揮了重要作用。五是穩(wěn)步推進(jìn)消費(fèi)稅改革。通過調(diào)整消費(fèi)稅征稅范圍、征收環(huán)節(jié)、稅率等，在一定程度上抑制非生活必需品和可能產(chǎn)生環(huán)境污染的消費(fèi)行為，引導(dǎo)居民消費(fèi)合理化。六是加快推進(jìn)立法進(jìn)程。截至目前，我國已完成12個(gè)稅種的立法工作，其余6個(gè)稅種的立法工作也在穩(wěn)步推進(jìn)當(dāng)中。

稅制須適應(yīng)新的發(fā)展要求

步入新時(shí)代，我國社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。中共二十大報(bào)告提出建設(shè)中國式現(xiàn)代化，尤其是要建設(shè)全體人民共同富裕的現(xiàn)代化、人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，因此稅制必須適應(yīng)新時(shí)代新形勢發(fā)展的要求，為服務(wù)中國式現(xiàn)代化提供稅收支持。

以鼓勵(lì)科技創(chuàng)新為方向

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，科技創(chuàng)新能力是影響國家競爭力的一大關(guān)鍵因素，世界各國都在持續(xù)加強(qiáng)對(duì)科技創(chuàng)新的支持力度。我國也制定了創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，提出2050年實(shí)現(xiàn)將中國建設(shè)成為世界科技創(chuàng)新強(qiáng)國的目標(biāo)。近年來，我國研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)投入繼續(xù)保持較快增長，國家財(cái)政科技支出穩(wěn)步增加。但這一投入和發(fā)達(dá)國家相比還有一定差距。為進(jìn)一步促進(jìn)科技創(chuàng)新發(fā)展，我國還應(yīng)采取進(jìn)一步擴(kuò)大R&D經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模、優(yōu)化R&D經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)等措施?；诖耍怨膭?lì)科技創(chuàng)新為導(dǎo)向優(yōu)化稅制，利用稅收的激勵(lì)作用為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)提供有力的政策支持。

以實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展為方向

2021年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》，提出完善財(cái)稅價(jià)格政策，加大對(duì)綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)研發(fā)等的支持力度，研究碳減排相關(guān)稅收政策；中共二十大報(bào)告也提出要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綠色化、低碳化。因此要以實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展為方向優(yōu)化稅制，通過資源稅、環(huán)境保護(hù)稅、消費(fèi)稅等稅種的調(diào)控，助力綠色低碳轉(zhuǎn)型、加快推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

以促進(jìn)共同富裕為方向

2021年召開的中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十次會(huì)議提到，要堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，構(gòu)建初次分配、再分配、第三次分配協(xié)調(diào)配套的基礎(chǔ)性制度安排，加大稅收、社保、轉(zhuǎn)移支付等調(diào)節(jié)力度。中共二十大報(bào)告指出，要通過完善個(gè)人所得稅制度，規(guī)范收入分配秩序，規(guī)范財(cái)富積累機(jī)制，在實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展中促進(jìn)共同富裕。促進(jìn)共同富裕因此成為優(yōu)化稅制的目標(biāo)之一。

以促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)為方向

中共十八大以來，我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)展持續(xù)向好。中國信息通信研究院發(fā)布的《中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告（2022年）》顯示，2021年我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)到45.5萬億元，同比名義增長16.2%，占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重達(dá)到39.8%。由于數(shù)字經(jīng)濟(jì)具有虛擬性、滲透性和外部性等特征，在稅收方面也存在納稅主體分散化、納稅人身份不易認(rèn)定等困難。為更好構(gòu)建適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)代化治理體系，未來的稅制優(yōu)化要以促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型為方向。

進(jìn)一步優(yōu)化稅收制度的具體建議

基于稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要作用，為實(shí)現(xiàn)中共二十大報(bào)告中提出的“構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制”這一目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)從支持科技創(chuàng)新、促進(jìn)綠色發(fā)展、實(shí)現(xiàn)共同富裕、加速數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展四方面，按照稅負(fù)合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、稅種科學(xué)的總體思路，優(yōu)化現(xiàn)代稅收制度。

鼓勵(lì)科技創(chuàng)新方面

一是加大對(duì)小微企業(yè)的稅收扶持力度。小微企業(yè)規(guī)模較小，資金和人力資源都處于弱勢，更容易受市場環(huán)境的影響。尤其是處于初創(chuàng)期的小微企業(yè)資金壓力更大，初入市場風(fēng)險(xiǎn)也較高，更需要政府的幫助。建議從征收范圍和稅率等方面對(duì)小微企業(yè)給予更多稅收優(yōu)惠和扶持，緩解企業(yè)現(xiàn)金流壓力，鼓勵(lì)其加大科研投入力度，實(shí)現(xiàn)更好發(fā)展。

二是完善科研人員成果和薪酬激勵(lì)機(jī)制。為打造科技強(qiáng)國，我國需要大量的優(yōu)質(zhì)科創(chuàng)企業(yè)，而科創(chuàng)企業(yè)需要大量高水平的科研人員。對(duì)科創(chuàng)企業(yè)和科研人員給予一定稅收優(yōu)惠，有利于更好地促進(jìn)我國科技研發(fā)水平。建議對(duì)科研人員成果轉(zhuǎn)化收入給予更大力度的稅收減征優(yōu)惠，同時(shí)對(duì)于科創(chuàng)企業(yè)的科研人員薪酬支出及職工教育經(jīng)費(fèi)加大扣除比率，以此鼓勵(lì)科創(chuàng)企業(yè)聘用高水平技術(shù)研發(fā)人員，增大研發(fā)投入，降低研發(fā)成本。

完善綠色稅制方面

一是圍繞環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展建立相應(yīng)的稅收制度體系。在增值稅、企業(yè)所得稅方面制定有針對(duì)性的稅收優(yōu)惠政策；在環(huán)境保護(hù)稅、資源稅等與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的稅種上，根據(jù)不同地區(qū)、不同產(chǎn)業(yè)、不同金額支出給予不同的稅收優(yōu)惠；在稅種設(shè)定、征收管理等方面做好整體規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，推動(dòng)稅制向鼓勵(lì)綠色發(fā)展方向轉(zhuǎn)型。

二是利用稅收制度實(shí)現(xiàn)控制碳排放的目標(biāo)。根據(jù)不同行業(yè)、不同地區(qū)設(shè)置差別稅率，同時(shí)在消費(fèi)稅、車輛購置稅、車船稅等稅種設(shè)計(jì)中增加碳排放相關(guān)內(nèi)容。在稅率設(shè)計(jì)、抵免優(yōu)惠方面綜合考量，減輕新能源領(lǐng)域稅負(fù)，適度增加傳統(tǒng)能源、高耗能行業(yè)稅負(fù)，鼓勵(lì)企業(yè)自愿實(shí)施節(jié)能減排，助力實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)。

三是加大對(duì)環(huán)保產(chǎn)品的支持力度。對(duì)于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)、資源利用的產(chǎn)品給予稅收支持政策，如從增值稅、企業(yè)所得稅、環(huán)境保護(hù)稅等方面針對(duì)廢棄物再利用項(xiàng)目、可降解產(chǎn)品、節(jié)能減排設(shè)備等制定稅收優(yōu)惠政策，推動(dòng)企業(yè)自愿從事環(huán)保產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)資源的綜合利用，推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

調(diào)節(jié)收入分配方面

一是持續(xù)深化個(gè)人所得稅改革。從擴(kuò)大稅基、優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)、公平稅負(fù)角度出發(fā)，充分發(fā)揮稅收對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)作用?？梢钥紤]將資本性、財(cái)產(chǎn)性所得一并納入綜合所得計(jì)算范疇，這樣可以減少大額資產(chǎn)通過選擇分類征收方式避稅的行為。同時(shí)加大養(yǎng)老、教育、育兒、醫(yī)療等與人民生活緊密相關(guān)項(xiàng)目的專項(xiàng)附加扣除力度，以緩解贍養(yǎng)老人、養(yǎng)育子女、醫(yī)治疾病所帶來的經(jīng)濟(jì)壓力。

二是完善財(cái)產(chǎn)稅體系。充分考慮社會(huì)不同階層人員情況，對(duì)人民群眾基本住房免征財(cái)產(chǎn)稅，對(duì)存有多套房及炒房人員加大稅收征管力度，從根本上保障人民基本住房需求。在條件允許的情況下探討開征遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅，制定合理的免征額，設(shè)計(jì)階梯稅率，這也是對(duì)存量資產(chǎn)進(jìn)行征稅、調(diào)節(jié)居民收入差距的一項(xiàng)措施。

支持?jǐn)?shù)字經(jīng)濟(jì)方面

一是厘清納稅主體。線上交易為納稅主體隱藏身份提供了便利，數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代納稅主體的高流動(dòng)性特征也使辨別難度加大，因此對(duì)納稅主體進(jìn)行準(zhǔn)確識(shí)別和認(rèn)定尤為重要。目前我國尚未在稅法中明確規(guī)定對(duì)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)各項(xiàng)交易如何征稅，建議在法律層面對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下的納稅主體進(jìn)行清晰合理的界定，并借助大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)手段準(zhǔn)確判定納稅主體。

二是調(diào)整納稅地點(diǎn)確認(rèn)辦法。從法律層面對(duì)商品或服務(wù)的來源地、提供地以及消費(fèi)地等概念進(jìn)行明確界定。在企業(yè)注冊(cè)登記時(shí)就應(yīng)明確登記是否將在線上平臺(tái)進(jìn)行交易，若有這一情況則登記虛擬常設(shè)機(jī)構(gòu)所屬地相關(guān)信息，后續(xù)新增線上平臺(tái)交易事項(xiàng)，也需在規(guī)定期限內(nèi)進(jìn)行更正申報(bào)；對(duì)于已存在、已登記的企業(yè)進(jìn)行信息補(bǔ)錄，便于之后對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。建議選擇幾個(gè)有代表性的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，根據(jù)試點(diǎn)成效完善后再進(jìn)行全國范圍的推廣。

營造健康的市場環(huán)境是市場經(jīng)濟(jì)的重中之重

張琦（中國社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所副研究員）

從1992年中共十四大明確提出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制算起，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制在我國已經(jīng)運(yùn)行了30多年。1992年中國的國內(nèi)生產(chǎn)總值只有不到3萬億元，2022年已超過120萬億元，30年增長了40余倍。世界見證了中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡，中國也驗(yàn)證了市場經(jīng)濟(jì)的巨大力量。在取得輝煌成就的同時(shí)也要認(rèn)識(shí)到，我國的市場經(jīng)濟(jì)制度還不完善，無論體制機(jī)制還是操作層面都存在改進(jìn)的空間。中共二十大報(bào)告提出構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，正是有的放矢之舉。而構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容之一，是要營造健康的市場環(huán)境。

健康的市場環(huán)境應(yīng)當(dāng)是寬松的

營造健康的市場環(huán)境，必須營造寬松的市場氛圍?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的一條基本結(jié)論是，除壟斷、信息不對(duì)稱、外部性和公共物品等市場失靈的情形外，政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的任何干預(yù)都可能導(dǎo)致市場扭曲和效率損失。地方政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的做法可以折射出其對(duì)市場、對(duì)民生、對(duì)經(jīng)濟(jì)的態(tài)度：是愿意營造寬松的市場氛圍，還是事無巨細(xì)都要管起來？“一刀切”固然省事，卻會(huì)導(dǎo)致市場的悲觀預(yù)期。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。但無論創(chuàng)新還是創(chuàng)業(yè)，都必須有寬松的市場氛圍。如果創(chuàng)業(yè)者對(duì)政策和市場環(huán)境缺乏信心，那么他就不愿意創(chuàng)業(yè)，或者去追求“短平快”的項(xiàng)目，而不愿意進(jìn)行長期投資。人們進(jìn)行創(chuàng)新活動(dòng)，同樣需要對(duì)未來有穩(wěn)定的預(yù)期，才會(huì)堅(jiān)持長期的規(guī)劃和投入。

營造寬松的市場氛圍，關(guān)鍵是要把法治落到實(shí)處。通過法律明確哪些事可以做、哪些事不可以做，市場主體才能形成共同的、穩(wěn)定的預(yù)期。法治首先是用來規(guī)范政府行為的，對(duì)市場主體來說，“法無禁止即可為”，這樣才能充分激發(fā)敢闖敢試、敢為人先的創(chuàng)新精神。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的新事物、新業(yè)態(tài)、新現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)給予更多的寬容。政府必須規(guī)范行使手中的自由裁量權(quán)，不能讓政策文件、行政命令替代法律。唯其如此，才能營造寬松的市場氛圍，鞏固市場主體的信心。

健康的市場環(huán)境應(yīng)當(dāng)是有效的

營造健康的市場環(huán)境，必須打造一個(gè)有效的市場，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。市場經(jīng)濟(jì)的核心是一切商品、服務(wù)和生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，即“人盡其才、地盡其利、物盡其用、貨暢其流”。改革開放40多年來，我國絕大部分商品和服務(wù)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了市場定價(jià)，但勞動(dòng)力、土地、資金等生產(chǎn)要素的市場化程度還相對(duì)較低，對(duì)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)出水平形成了一定的制約。

與改革開放初期相比，勞動(dòng)力在全國范圍內(nèi)的流動(dòng)性已大大增強(qiáng)，但距離高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求還有一定差距。戶籍及附著于戶籍之上的各種條件，是阻礙勞動(dòng)力自由流動(dòng)的突出表現(xiàn)之一。一方面，仍有不少工作崗位要求應(yīng)聘者具有本地戶口；另一方面，還有不少妨礙勞動(dòng)力自由流動(dòng)的隱性規(guī)則。例如，附著于戶籍之上的子女入學(xué)資格，構(gòu)成了人們自由流動(dòng)的壁壘。不論是打工者還是所謂高層次人才，在擇業(yè)時(shí)都越來越多地考慮子女入學(xué)問題，子女能不能上一個(gè)好小學(xué)、好中學(xué)，甚至比薪酬高低更重要。因此，對(duì)于地方政府來說，構(gòu)建健全的義務(wù)教育格局，不僅是民生問題，還關(guān)系到勞動(dòng)力市場的效率。

城市國有土地作為一種重要的生產(chǎn)要素，長期以來都與“土地財(cái)政”相關(guān)聯(lián)。所謂“土地財(cái)政”的基本特征就是，政府對(duì)土地進(jìn)行一級(jí)開發(fā)后，按工業(yè)用地和商住用地分類出讓，土地出讓金和征地成本及開發(fā)成本之間的差額就構(gòu)成了“土地財(cái)政”。盡管有人主張“土地財(cái)政”對(duì)過去20多年城市化、工業(yè)化發(fā)展功不可沒，但也應(yīng)警惕，如果處理不當(dāng)，可能會(huì)造成扭曲和效率損失。有人寄望于以集體經(jīng)營性土地入市打破地方政府在土地一級(jí)市場上的壟斷地位，但其能夠發(fā)揮的作用恐怕非常有限。姑且不論集體經(jīng)營性土地目前很難直接用于商品房開發(fā)，即便是其他用途，也會(huì)受到城市規(guī)劃和用途管制的限制。

資金這一生產(chǎn)要素在不同所有制企業(yè)之間、不同規(guī)模的企業(yè)之間、本地企業(yè)和外地企業(yè)之間的配置，距離高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求也存在一定差距。金融效率低下、資金配置不合理現(xiàn)象仍普遍存在。

健康的市場環(huán)境應(yīng)當(dāng)是公平的

營造健康的市場環(huán)境，必須打造一個(gè)公平競爭的市場。這里所說的公平，主要是指機(jī)會(huì)平等；至于市場競爭導(dǎo)致的結(jié)果不平等以及通過再分配來壓縮結(jié)果不平等，則是另外的話題，本文不作討論。所有市場主體在市場上展開公平競爭，本是市場經(jīng)濟(jì)的題中應(yīng)有之義，這里想強(qiáng)調(diào)的主要是在建設(shè)全國統(tǒng)一大市場中涉及的公平問題。

全國統(tǒng)一大市場，既是一個(gè)公平問題，也是一個(gè)效率問題。2022年4月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》剛發(fā)布時(shí)，在社會(huì)上引發(fā)了一些討論，有人甚至以為“要搞計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”。事實(shí)上，全國統(tǒng)一大市場針對(duì)的是國內(nèi)市場分割和地方保護(hù)主義，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)毫不沾邊。而且“統(tǒng)一大市場”也并非新概念，早在1992年，中共十四大就提出要“盡快形成全國統(tǒng)一的開放的市場體系”。中國具有超大規(guī)模市場，但廣泛存在的市場分割和地方保護(hù)令超大規(guī)模市場的潛力無法充分發(fā)揮。總的來看，目前商品市場的分割和地方保護(hù)已不太嚴(yán)重，而要素市場分割相對(duì)比較嚴(yán)重，如前面提到的勞動(dòng)力、資金等生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)受阻，很大程度上也與市場分割有關(guān)。另外，部分地方政府“為增長而競爭”的招商引資客觀上推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長，但也強(qiáng)化了地方保護(hù)和市場分割。許多地方政府的招商引資具有高度趨同化的特征：大健康產(chǎn)業(yè)熱，就紛紛發(fā)展生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)；人工智能熱，就紛紛發(fā)展人工智能產(chǎn)業(yè)；新能源熱，就紛紛發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)……在此過程中，地方本位主義甚至以鄰為壑的招商策略是很難避免的，且容易導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩。構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場的過程，也是打造一個(gè)公平競爭的市場的過程。所有市場主體，不論何種所有制、何種產(chǎn)業(yè)、何種規(guī)模，都能在全國范圍的、公平的市場環(huán)境下展開競爭，是構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的核心要義。

“汝果欲學(xué)詩，功夫在詩外。”營造健康的市場環(huán)境，關(guān)鍵在政府。處理好政府與市場的關(guān)系、中央政府與地方政府的關(guān)系，是營造健康的市場環(huán)境、構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。

加強(qiáng)和完善中國式現(xiàn)代金融監(jiān)管體系建設(shè)

韓漢君（上海社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所副所長）

今年3月，根據(jù)中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，我國金融監(jiān)管體系開始進(jìn)行較大幅度的改革和調(diào)整，著力建設(shè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管與行為監(jiān)管并重的現(xiàn)代金融監(jiān)管體系。這將有效彌補(bǔ)以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為特征的分業(yè)監(jiān)管體系的缺陷，并更加有效地管控金融風(fēng)險(xiǎn)。其最終目的是促使金融體系更加有效地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新發(fā)展、廣大民眾的創(chuàng)業(yè)發(fā)展提供有效的金融服務(wù)。當(dāng)前，我國加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系建設(shè)還面臨一些挑戰(zhàn)，需要進(jìn)一步深化金融領(lǐng)域的改革。

現(xiàn)代金融監(jiān)管轉(zhuǎn)型：機(jī)構(gòu)監(jiān)管與行為監(jiān)管并重

我國對(duì)金融體系實(shí)施監(jiān)管的基本目的是規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營行為、維護(hù)金融市場的正常運(yùn)行，并引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)和金融市場更好地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。金融監(jiān)管體系從1983年中國人民銀行被確定為中央銀行起開始形成，隨著中國證監(jiān)會(huì)、中國保監(jiān)會(huì)和中國銀監(jiān)會(huì)的成立，逐步形成“一行三會(huì)”的分業(yè)監(jiān)管體系。2017年國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)成立，2018年中國銀監(jiān)會(huì)、中國保監(jiān)會(huì)職責(zé)整合，成立中國銀保監(jiān)會(huì)，形成了“一委一行兩會(huì)”的金融分業(yè)監(jiān)管體系。

但在當(dāng)今金融領(lǐng)域各類創(chuàng)新活動(dòng)持續(xù)發(fā)展、金融混業(yè)經(jīng)營及綜合經(jīng)營不斷深化的背景下，這種以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為特征的分業(yè)監(jiān)管體系極易導(dǎo)致金融監(jiān)管重疊和監(jiān)管缺位。所謂機(jī)構(gòu)監(jiān)管，就是按不同金融機(jī)構(gòu)劃分監(jiān)管對(duì)象，進(jìn)行縱向監(jiān)管。一方面，金融機(jī)構(gòu)不斷創(chuàng)新金融產(chǎn)品與服務(wù)，服務(wù)范圍不斷變化，金融機(jī)構(gòu)與金融市場的邊界也不斷變化，如果繼續(xù)實(shí)施機(jī)構(gòu)監(jiān)管，就會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管重疊和監(jiān)管缺位共存的尷尬局面。另一方面，在金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)多元、金融混業(yè)經(jīng)營不斷深化的情況下，銀行、證券、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)之間的橫向業(yè)務(wù)合作、股權(quán)交叉投資和業(yè)務(wù)交叉經(jīng)營等越來越多，各類金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍和風(fēng)險(xiǎn)暴露都會(huì)跨越原有的范圍和領(lǐng)域，此時(shí)以金融機(jī)構(gòu)為對(duì)象的監(jiān)管也開始擴(kuò)大和交叉，監(jiān)管重疊與監(jiān)管缺位的問題就會(huì)非常突出。同時(shí)，各類金融機(jī)構(gòu)都有相似的產(chǎn)品，卻分屬不同的監(jiān)管部門，具有不盡一致的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，這就為監(jiān)管套利帶來可能。顯然，單純的機(jī)構(gòu)監(jiān)管理念和監(jiān)管方式已越來越不適應(yīng)現(xiàn)代金融業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。

面對(duì)這樣的情況，金融監(jiān)管部門不斷探索并逐步形成了一套相對(duì)有效的監(jiān)管職責(zé)劃分與協(xié)調(diào)合作的方式方法，同時(shí)不斷強(qiáng)化審慎監(jiān)管理念，將風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的覆蓋范圍擴(kuò)大到金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營的各類業(yè)務(wù)，既包括傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，也包括新興業(yè)務(wù)。但從當(dāng)時(shí)的情況看，監(jiān)管部門之間的這些協(xié)調(diào)與合作大多是一種行政性的安排，缺乏必要的法律基礎(chǔ)和法定效力，并未完全消除機(jī)構(gòu)監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管固有的弊端，進(jìn)一步調(diào)整金融監(jiān)管模式及其框架成為必然。

在這種情況下，更需要強(qiáng)調(diào)功能監(jiān)管或行為監(jiān)管。所謂功能監(jiān)管或者行為監(jiān)管（兩者依據(jù)不同的理論提出，內(nèi)涵接近），關(guān)注的是金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)及其所能發(fā)揮的基本金融功能，而非金融機(jī)構(gòu)本身。功能監(jiān)管是一種橫向的監(jiān)管，是在金融混業(yè)經(jīng)營的環(huán)境下，對(duì)不同類型金融機(jī)構(gòu)開展的相同或類似的金融業(yè)務(wù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一或相對(duì)統(tǒng)一的監(jiān)管。

我國當(dāng)前正在加快建設(shè)的“兩委一行一局一會(huì)”的金融監(jiān)管體系，就是一種機(jī)構(gòu)監(jiān)管與行為監(jiān)管并重的現(xiàn)代金融監(jiān)管體系。在這一監(jiān)管體系中，中央金融委員會(huì)負(fù)責(zé)金融穩(wěn)定和發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，中央金融工作委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)金融系統(tǒng)黨的工作；中國人民銀行專門負(fù)責(zé)貨幣政策和宏觀審慎監(jiān)管；國家金融監(jiān)督管理總局統(tǒng)一負(fù)責(zé)除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管；中國證監(jiān)會(huì)專門監(jiān)管證券業(yè)。

這種由縱向的機(jī)構(gòu)監(jiān)管和橫向的行為監(jiān)管交織的金融監(jiān)管網(wǎng)，將有效地規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營行為，最大程度防止監(jiān)管真空與監(jiān)管套利，在維護(hù)金融穩(wěn)定的同時(shí)有效管控金融風(fēng)險(xiǎn)，提高金融體系的效率，從而更好地促進(jìn)金融體系服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

現(xiàn)代金融監(jiān)管將有效服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展

前期金融監(jiān)管體系的一個(gè)明顯弊端就是容易產(chǎn)生監(jiān)管重疊和監(jiān)管缺位，從而導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)爭相追逐監(jiān)管套利，這也是金融資源脫實(shí)向虛的重要原因之一。以機(jī)構(gòu)監(jiān)管和行為監(jiān)管并重為特征的現(xiàn)代金融監(jiān)管將有效克服這一弊病，促進(jìn)金融體系服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

首先，現(xiàn)代金融監(jiān)管體系將有效壓縮監(jiān)管套利空間，促使金融機(jī)構(gòu)的資金走出金融領(lǐng)域內(nèi)部循環(huán)，流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。金融體系內(nèi)部有一定比例的資金周轉(zhuǎn)，這是完全正常的，是維系金融體系正常運(yùn)作和金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理所必需的。但是，如果過多的資金滯留于金融體系內(nèi)部，則服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融資源規(guī)模就會(huì)受到很大的影響?，F(xiàn)代金融監(jiān)管體系可以引導(dǎo)更大比例的資金用于實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這是金融監(jiān)管體系支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)最基本的、也是最有效的作用機(jī)制。

其次，現(xiàn)代金融監(jiān)管體系更適應(yīng)當(dāng)下金融機(jī)構(gòu)綜合經(jīng)營不斷擴(kuò)大的發(fā)展趨勢。實(shí)體企業(yè)在其不同的發(fā)展階段、經(jīng)營不同的業(yè)務(wù)時(shí)會(huì)有不同的金融服務(wù)需求，需要金融機(jī)構(gòu)提供綜合性金融服務(wù)。為順應(yīng)這一市場需求，在金融創(chuàng)新、金融科技的支持下，金融機(jī)構(gòu)普遍通過銀行控股或金融控股方式走向金融混業(yè)經(jīng)營，提升綜合金融服務(wù)能力。這已成為國內(nèi)外金融業(yè)發(fā)展的一個(gè)明顯趨勢。很顯然，金融混業(yè)經(jīng)營可以發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，有其存在和發(fā)展的必然性，符合經(jīng)濟(jì)和金融發(fā)展要求。而從金融監(jiān)管角度看，機(jī)構(gòu)監(jiān)管和行為監(jiān)管并重的現(xiàn)代金融監(jiān)管體系是適應(yīng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展、金融機(jī)構(gòu)綜合經(jīng)營的要求的。

最后，現(xiàn)代金融監(jiān)管體系有利于防控金融風(fēng)險(xiǎn)。穩(wěn)定、安全和高效的金融體系能更好地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。當(dāng)前，國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境發(fā)生深刻變化，不穩(wěn)定因素明顯增多，金融風(fēng)險(xiǎn)誘因和形態(tài)更加復(fù)雜。而在金融混業(yè)經(jīng)營的情況下，金融風(fēng)險(xiǎn)更容易跨行業(yè)、跨市場、跨機(jī)構(gòu)傳染，引發(fā)區(qū)域性和系統(tǒng)性金融危機(jī)。這種狀況是單純的機(jī)構(gòu)監(jiān)管所無法應(yīng)對(duì)的，必須在綜合性現(xiàn)代金融監(jiān)管體系下，構(gòu)建復(fù)雜金融環(huán)境中的危機(jī)處置機(jī)制，阻斷危機(jī)傳染，維護(hù)市場信心。

加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)及對(duì)策

金融是經(jīng)濟(jì)的血脈，金融安全是國家安全的重要組成部分，而金融體系的穩(wěn)定、安全和有效必須依托現(xiàn)代金融監(jiān)管體系的建設(shè)。針對(duì)我國金融體系運(yùn)行和發(fā)展現(xiàn)狀，必須重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面的工作。

第一，我國錯(cuò)綜復(fù)雜的金融體系結(jié)構(gòu)對(duì)現(xiàn)代金融監(jiān)管體系建設(shè)構(gòu)成挑戰(zhàn)。經(jīng)過一段時(shí)期的實(shí)踐，我國的金融綜合經(jīng)營有了一定進(jìn)展，但經(jīng)營模式錯(cuò)綜復(fù)雜，這大大提高了金融監(jiān)管協(xié)調(diào)和合作的難度，也對(duì)現(xiàn)代金融監(jiān)管體系建設(shè)形成挑戰(zhàn)。對(duì)此，必須持續(xù)推進(jìn)金融體系的結(jié)構(gòu)性改革。

第二，我國金融機(jī)構(gòu)公司治理不盡完善。一些金融機(jī)構(gòu)的管理團(tuán)隊(duì)不能適應(yīng)金融業(yè)快速發(fā)展、金融體系更加復(fù)雜和不斷開放的趨勢，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)不同程度地存在股權(quán)關(guān)系不透明、股東行為不審慎、關(guān)聯(lián)交易不合規(guī)、戰(zhàn)略規(guī)劃不清晰、董事高管履職有效性不足和績效考核不科學(xué)等問題，這對(duì)于加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系非常不利。

第三，各功能監(jiān)管部門之間監(jiān)管信息共享機(jī)制尚不完備。由于傳統(tǒng)的分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管的影響，監(jiān)管信息共享、交換機(jī)制缺乏法制保障，潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)巨大。因此，須進(jìn)一步完善監(jiān)管數(shù)據(jù)治理，打通信息孤島，構(gòu)建系統(tǒng)、完整、及時(shí)、高效的監(jiān)管信息共享機(jī)制。

第四，金融監(jiān)管資源明顯不足，基層監(jiān)管力量尤其薄弱。金融監(jiān)管人員的專業(yè)化、國際化水平有待提升，高素質(zhì)監(jiān)管人才缺乏，資金和技術(shù)等資源保障也亟待充實(shí)。為此，在加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系建設(shè)中，應(yīng)充實(shí)監(jiān)管部門和基層監(jiān)管力量，優(yōu)化監(jiān)管資源配置，通過教育培訓(xùn)、人才引進(jìn)、交流輪崗、基層鍛煉等途徑，全面提升監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)能力和素質(zhì)，形成一支忠誠、干凈、擔(dān)當(dāng)?shù)谋O(jiān)管干部隊(duì)伍。