我的社會(huì)保障國際觀的集中表述是“遠(yuǎn)學(xué)德國，近學(xué)日本，采多國之長，行大國之道”，這是數(shù)十年來我專業(yè)研究社會(huì)保障問題的重要心得之一，也是實(shí)地廣泛考察世界多國社會(huì)保障制度發(fā)展實(shí)踐后得出的一條基本結(jié)論。未將美國列為優(yōu)先借鑒對象，甚至不將其與德國、日本并列，而是將其納入泛指的“多國”之一，所依據(jù)的主要是德國首創(chuàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的世界級(jí)影響和其制度歷經(jīng)140年風(fēng)雨仍在持續(xù)發(fā)展的事實(shí)確系舉世無雙，日本則因其在社會(huì)保障制度安排中注入了與中華文化相近的元素值得我們特別關(guān)注，而美國與中國國情的差異性太大，其社會(huì)保障制度不具有與德國、日本相當(dāng)?shù)慕梃b價(jià)值。各國的社會(huì)保障制度必定要適應(yīng)各自的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化乃至傳統(tǒng)等諸多國情要素，影響因素的復(fù)雜性決定了制度安排的差異性，進(jìn)而決定了借鑒他國經(jīng)驗(yàn)時(shí)特別需要理性與謹(jǐn)慎。

強(qiáng)調(diào)美國的社會(huì)保障制度不是中國借鑒的主要對象，主要是針對國內(nèi)缺乏對美國社會(huì)保障制度的真正了解，但這并不意味著美國不重要。在當(dāng)今世界百年未有之大變局中，中美兩國無疑是最具代表性的大國：一個(gè)是年輕卻維持了近百年世界霸主地位的美國，一個(gè)是古老而又由衰復(fù)強(qiáng)的中國。美國的陸地總面積為937萬平方公里，僅次于俄羅斯、加拿大、中國居世界第四；其總?cè)丝诩s3.33億，僅次于印度、中國居世界第三；它是高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化國家，國內(nèi)生產(chǎn)總值居世界首位；美國是聯(lián)合國安全理事會(huì)常任理事國，也是北大西洋公約組織、世界貿(mào)易組織、亞太經(jīng)濟(jì)合作組織等國際組織重要成員，在政治、軍事、外交、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域?qū)Ξ?dāng)今世界特別是西方國家均有很大影響力。中國在過去數(shù)十年間取得了舉世矚目的巨大成就，正在以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興，但離全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國還有一段距離。因此，了解美國社會(huì)保障制度的真實(shí)情況，對于建設(shè)和發(fā)展好中國特色社會(huì)保障事業(yè)有著重要意義，我們需要在真正了解的基礎(chǔ)上借鑒其有益成分，而不是盲目地以美國馬首是瞻。

要了解美國的社會(huì)保障制度，必須先把握美國的基本國情。概括而言，美國是一個(gè)年輕、典型、具有獨(dú)特移民文化的資本主義現(xiàn)代化國家。所謂“年輕”是指美國自1776年立國至今還不到250年；所謂“典型”是指美國自1865年南北戰(zhàn)爭結(jié)束后開始全面實(shí)行資本主義，很快形成了以資本為中心、以維護(hù)資本家集團(tuán)利益為出發(fā)點(diǎn)的極致資本主義國家價(jià)值觀及其國家治理體系；所謂“獨(dú)特移民文化”是指美國作為一個(gè)移民國家，信奉的是個(gè)人自由至上和對外擴(kuò)張的文化，而非共享和內(nèi)斂。回顧歷史可以發(fā)現(xiàn)，美國是以歐洲人為主體的移民組成的國家。其實(shí)行的是聯(lián)邦制，各州擁有包括立法權(quán)在內(nèi)的很大自主權(quán)，聯(lián)邦政府與州政府不是上下級(jí)關(guān)系而是依憲分權(quán)制；其政體以掌握行政和軍事大權(quán)的總統(tǒng)為核心，立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)相互獨(dú)立、互相制衡。上述基本國情，決定了追求極致資本主義且由移民組成的美國不可能重視發(fā)展飽含社會(huì)主義元素且以強(qiáng)制性共享為特質(zhì)的社會(huì)保障制度，這也是美國立國之后很長時(shí)間都只有有限的慈善活動(dòng)與零星救助的根本原因。

然而，1929—1933年之間發(fā)源于美國并波及整個(gè)資本主義世界的重大經(jīng)濟(jì)危機(jī)，使新興資本主義的美國陷入了空前的大蕭條，企業(yè)紛紛倒閉，工人大規(guī)模失業(yè)，農(nóng)民陷入破產(chǎn)境地，成千上萬失去生活保障的下層民眾聚集街頭，國家陷入嚴(yán)重的危機(jī)之中，當(dāng)時(shí)信奉自由放任主義的胡佛總統(tǒng)哀嘆“已到了山窮水盡的境地，無能為力了”。面對這樣的局面，新上臺(tái)的羅斯福政府一反胡佛政府偏向大資本的政策取向，采取抑制大資本、救濟(jì)窮人的做法，于1933年通過實(shí)施《緊急救濟(jì)法》。隨后美國借鑒德國做法，于1935年制定《社會(huì)保障法》建立起美國式社會(huì)保障制度，它作為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)大蕭條的拯救性行動(dòng)，迅速緩解了民生疾苦，在一定程度上修復(fù)了市場失靈和放任自由競爭、弱肉強(qiáng)食的弊端；同時(shí)，通過強(qiáng)制性的社會(huì)保障制度，也使聯(lián)邦政府強(qiáng)化了對全國的管治，特別是人人擁有的社會(huì)保障號(hào)等同于身份證號(hào)極大地增進(jìn)了美國人民對國家的認(rèn)同。正是依靠包括社會(huì)保障制度在內(nèi)的一系列制度創(chuàng)新，美國率先從大危機(jī)中走出來，迅速成為西方世界中最強(qiáng)大的國家。因此，社會(huì)保障制度實(shí)質(zhì)上重構(gòu)了美國的現(xiàn)代國家治理體系，此后即使遭遇經(jīng)濟(jì)危機(jī)美國亦能夠避免當(dāng)年大蕭條時(shí)期的情景。不過，由于維護(hù)資本家集團(tuán)利益的極致資本主義和移民文化，美國并未建立起與歐洲發(fā)達(dá)資本主義國家相似的社會(huì)保障制度，這使得其通過社會(huì)保障再分配實(shí)現(xiàn)社會(huì)共享的份額長期偏低，迄今仍然是資本主義發(fā)達(dá)國家陣營中貧富差距最大的國家。

美國的社會(huì)保障制度到底是一個(gè)什么樣的制度體系？國內(nèi)雖然對此有所介紹，但難觀全貌，且存在不少認(rèn)識(shí)誤區(qū)。其一，將美國的社會(huì)保障視為市場化或私有化產(chǎn)物，無視社會(huì)保障制度應(yīng)有的公有屬性，以及美國建立這一制度正是為了修補(bǔ)市場失靈帶來的深刻危機(jī)。例如，在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方面，國內(nèi)鮮見有人介紹作為穩(wěn)固基石的由美國政府負(fù)責(zé)的公共養(yǎng)老金制度，而是大肆宣揚(yáng)其市場化、私有化的企業(yè)年金與個(gè)人養(yǎng)老金，并將之與中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度相提并論；在醫(yī)療保障方面，鮮見有人介紹美國政府負(fù)責(zé)的面向弱勢群體的公共醫(yī)療保障制度，甚至對非營利性的醫(yī)療保障也視而不見，而是重點(diǎn)關(guān)注市場化、商業(yè)性的健康保險(xiǎn)，讓人誤以為美國的醫(yī)療保障僅是市場化的醫(yī)療保障。其二，對美國的社會(huì)保障只見優(yōu)點(diǎn)不見缺點(diǎn)。例如，美國作為世界第一大經(jīng)濟(jì)體，其法定醫(yī)療保險(xiǎn)迄今尚未覆蓋全民，其醫(yī)療衛(wèi)生支出總額相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值的18%左右，是世界之最；這兩點(diǎn)常常被歐洲學(xué)者詬病，但在中國卻有不少擁躉。其三，對美國的社會(huì)保障實(shí)踐只見現(xiàn)象不問緣由。如國內(nèi)只了解到美國有發(fā)達(dá)的慈善事業(yè)，學(xué)術(shù)與輿論場域常見渲染美國慈善力量與家族慈善的現(xiàn)象，更有甚者以某個(gè)美國慈善基金會(huì)“制止”了某場戰(zhàn)爭為例來說明其慈善組織具有超越國家的能力，誤導(dǎo)公眾以為中國要發(fā)展慈善事業(yè)必須以美國為師。殊不知，美國慈善事業(yè)之所以發(fā)達(dá)，是因其貧富差距過大而法定社會(huì)保障制度不足以解決相關(guān)社會(huì)問題所致，是美國式極致資本主義的必然結(jié)果。相較之下，歐洲發(fā)達(dá)資本主義國家推崇共享并利用健全的社會(huì)保障制度促進(jìn)社會(huì)公平，社會(huì)慈善的重要性自然地弱化了。

由蘇澤瑞撰著的《美國社會(huì)保障制度》一書，以全景式的客觀描述揭開了美國社會(huì)保障制度的面紗，從中可以了解其歷史進(jìn)程與現(xiàn)實(shí)概貌，以及養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、退役軍人保障、社會(huì)救助、住房保障和慈善事業(yè)等具體制度安排的情形。一是美國自1935年建立社會(huì)保障制度以來，形成的是美國特色的社會(huì)保障制度。其基本理念是以資本為中心，以維護(hù)資本家集團(tuán)利益為出發(fā)點(diǎn)，追求個(gè)人自由至上，政府負(fù)責(zé)有限的社會(huì)保障，市場與社會(huì)力量提供的保障十分發(fā)達(dá)，因此在制度體系結(jié)構(gòu)方面呈現(xiàn)為由政府、市場、社會(huì)分別支撐且相互協(xié)同的多支柱組合型或混合型制度安排。二是美國的社會(huì)保障制度已經(jīng)較為健全，但與歐洲發(fā)達(dá)國家相比，無論是政府投入力度還是社會(huì)共享份額均遜色很多，致使法定社會(huì)保障的再分配力度相對較弱，由此也就不難理解為什么美國的基尼系數(shù)要明顯高于歐洲發(fā)達(dá)國家了。三是美國政府依然扮演著社會(huì)保障主導(dǎo)者的角色，但以承擔(dān)有限責(zé)任為前提。如美國政府負(fù)責(zé)或主導(dǎo)的公共養(yǎng)老金替代率明顯低于歐洲與其他地區(qū)發(fā)達(dá)國家的水平，公共醫(yī)療保障制度主要覆蓋年老、殘疾的美國公民以及對貧困家庭的醫(yī)療救助。美國人的養(yǎng)老金與醫(yī)療保障待遇以及其他保障需求，在很大程度上需要依靠市場化、社會(huì)化的制度安排來獲得滿足，而美國政府則通過推動(dòng)市場競爭和促進(jìn)慈善公益事業(yè)發(fā)展來發(fā)揮主導(dǎo)作用。如在商業(yè)保險(xiǎn)市場上，每年均有一批公司遭到淘汰，也有一批新公司誕生，激烈的競爭使得美國的保險(xiǎn)市場不得不以發(fā)掘保險(xiǎn)客戶的需求為目標(biāo)，進(jìn)而在政府保障有限的條件下贏得巨大的發(fā)展機(jī)遇；再如美國的慈善公益事業(yè)十分發(fā)達(dá)，美國政府看似放任不管，實(shí)則與慈善相關(guān)的稅制卻很健全，包括對慈善公益事業(yè)實(shí)行減免稅政策，同時(shí)開征稅率較高的遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅等，以此促使人們參與捐獻(xiàn)。四是美國的社會(huì)保障制度受到政黨競爭及其背后的利益集團(tuán)的影響?？v觀美國社會(huì)保障發(fā)展史，民主黨執(zhí)政時(shí)會(huì)推動(dòng)社會(huì)保障發(fā)展，共和黨上臺(tái)后會(huì)采取緊縮政策，美國醫(yī)保改革迄今未能取得圓滿的結(jié)果，不僅證明了黨爭誤卻民生，也反映了背后利益集團(tuán)的巨大影響。綜上，《美國社會(huì)保障制度》一書的貢獻(xiàn)不容低估，但也存在一些遺憾，例如對社會(huì)福利服務(wù)關(guān)注不足，如養(yǎng)老服務(wù)、兒童福利等，其實(shí)美國在這方面也調(diào)動(dòng)了政府、市場與社會(huì)力量參與，總體上滿足了美國人民的基本需要。

中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，這一根本特征決定了中國不僅需要建立健全的社會(huì)保障體系，而且需要其承擔(dān)起扎實(shí)推進(jìn)全體人民共同富裕的重大責(zé)任與使命，這與美國的社會(huì)保障制度具有本質(zhì)差異性，但并不妨礙我們理性借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。一方面，我們不能弱化政府的社會(huì)保障責(zé)任及其對整個(gè)制度體系的主導(dǎo)作用，但可以借鑒美國做法實(shí)現(xiàn)對市場力量的有效利用，通過完善慈善稅制促進(jìn)慈善事業(yè)得到較大發(fā)展，進(jìn)而促使多層次保障體系得到全面發(fā)展。在具體制度安排中，美國優(yōu)先保障弱勢群體的基本權(quán)益，重視全面保障軍人與退役軍人的權(quán)益，以及非營利性醫(yī)療保障、工傷預(yù)防與康復(fù)做法等，均有值得借鑒之處。另一方面，要充分吸取美國因黨爭與利益集團(tuán)的影響而誤卻社會(huì)保障發(fā)展的教訓(xùn)，堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義道路，堅(jiān)持以全體人民共同富裕為發(fā)展目標(biāo)，堅(jiān)決杜絕利益集團(tuán)對社會(huì)保障制度發(fā)展的影響。

在中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中，應(yīng)以美國為鑒，走出中國特色社會(huì)保障發(fā)展新路。這條新路必須既體現(xiàn)遵循法治、政府主導(dǎo)、責(zé)任分擔(dān)、互助共濟(jì)、多層次化等共同特征，又體現(xiàn)人民性、目的性、本土性、先進(jìn)性等中國特色，并在社會(huì)主義制度特別是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、公有制與國家治理體系的加持下實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

[作者單位：中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)。本文系作者為蘇澤瑞著《美國社會(huì)保障制度》一書所作的序言，刊發(fā)時(shí)有所刪減]