人口問題是關(guān)系國計民生的重大問題。近年來，黨和國家作出了一系列調(diào)整完善生育政策、促進人口長期均衡發(fā)展的重要決策。從2013年開始，我國先后實施了“單獨兩孩”“全面兩孩”政策；2021年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》，進一步實施“全面三孩”生育政策。

然而人口政策調(diào)整尚須配合一系列相關(guān)政策的落實，方能顯現(xiàn)應(yīng)有的效果。對于多數(shù)夫妻而言，嬰幼兒無人照料是影響生育意愿的重要原因之一。為此，黨和國家近年來出臺了一系列政策來促進和發(fā)展普惠性托育服務(wù)。2021年，《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》首次提出發(fā)展普惠托育服務(wù)體系。2022年，國家衛(wèi)生健康委、國家發(fā)展改革委等17部門發(fā)布《關(guān)于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導(dǎo)意見》，提出通過多種方式有效擴大普惠性托育服務(wù)供給。一些地方已經(jīng)開始探索建立普惠性托育服務(wù)體系，如北京市于2023年10月啟動普惠托育服務(wù)試點，普惠試點機構(gòu)園所經(jīng)認(rèn)定后，將比照本市現(xiàn)行普惠性幼兒園補助政策享受生均定額補助和租金補助。

我國托育服務(wù)供給存在的主要問題

盡管黨和政府高度重視托育服務(wù)體系建設(shè)，但目前我國托育服務(wù)供給仍然存在一些問題，亟待引起重視。

托育服務(wù)供需矛盾突出

第一，托育服務(wù)供給不足。隨著家庭規(guī)模的小型化和核心化，家庭嬰幼兒照料能力不斷弱化，對于托育服務(wù)的需求也不斷增加。與此同時，20世紀(jì)90年代經(jīng)濟體制改革后，原有的單位托育和社區(qū)福利性托育服務(wù)體系萎縮，市場化和社會化托育服務(wù)供給也明顯不足。針對托育服務(wù)供需不平衡問題，國家發(fā)展改革委等21部門在《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》中提出，2025年要在全國實現(xiàn)“每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)4.5個”的目標(biāo)。目前我國托育服務(wù)處于起步階段，一些城市托育服務(wù)才剛規(guī)劃布局，距離這一目標(biāo)還有不小的差距。

第二，普惠性托育服務(wù)占比小。目前各地托育服務(wù)以商業(yè)性機構(gòu)托育為主，普惠性、便利性更強的社區(qū)托育和用人單位托育覆蓋率很低，家庭托育尚處于探索過程中。相比私立托育機構(gòu)，公辦和普惠性機構(gòu)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和管理要求更高，家長能夠比較放心地將孩子送入托育機構(gòu)。民辦托育服務(wù)機構(gòu)由于運營成本高，價格普遍很高，尤其是對低收入家庭來說，較高的費用使其對托育服務(wù)“可望不可即”。

第三，托育服務(wù)供給結(jié)構(gòu)失衡。我國托育服務(wù)供給還存在顯著的地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)性問題，資源分布不均衡。例如，北京城區(qū)托位數(shù)明顯高于郊區(qū)，朝陽、海淀兩區(qū)托位數(shù)占全市托位總數(shù)的46.7%。這種供給和需求的錯配導(dǎo)致家庭入托難、入托貴與機構(gòu)招生難、收不滿現(xiàn)象并存。

管理制度體系尚不完善

第一，托育機構(gòu)監(jiān)管體系存在漏洞。目前我國各地托育服務(wù)的主管機構(gòu)并不統(tǒng)一。例如，上海市托育機構(gòu)的管理主體為教育部門，而北京市及全國大部分城市的托育行業(yè)管理處于衛(wèi)生健康、教育等部門職責(zé)的交疊區(qū)域。管理主體不明確，容易引發(fā)托育服務(wù)質(zhì)量問題。此外，托育服務(wù)機構(gòu)備案率低也造成了監(jiān)管問題。由于建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要求較高，一些托育機構(gòu)建設(shè)難以合規(guī)達標(biāo)，部分此類機構(gòu)為了躲避監(jiān)管而未備案，很容易對嬰幼兒安全健康造成隱患。

第二，托育行業(yè)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)亟待加強。我國現(xiàn)有托育服務(wù)機構(gòu)設(shè)置、監(jiān)督管理、質(zhì)量評估等標(biāo)準(zhǔn)仍處于探索過程中。例如，托育保教內(nèi)容體系，托育服務(wù)從業(yè)人員資質(zhì)要求、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)及職業(yè)能力認(rèn)證，不同類型托育機構(gòu)管理規(guī)范（如家庭托育點管理辦法）等，仍需地方政府根據(jù)實際情況作出更為細(xì)致的規(guī)定。

托育服務(wù)政策支持體系尚未形成

由于行業(yè)的特殊性，社會力量開辦托育機構(gòu)成本較高、生存艱難。與三歲以上幼兒教育服務(wù)相比，0—3歲嬰幼兒托育服務(wù)在師生比、場地設(shè)施、看護照護等方面要求更高、更復(fù)雜。在多數(shù)省市，托育機構(gòu)建設(shè)的具體支持辦法、補貼方式、補貼標(biāo)準(zhǔn)等尚未出臺具體細(xì)則，民辦托育機構(gòu)難以在稅收、場地、水電等方面享受政策支持。

托育服務(wù)專業(yè)人員短缺

托育服務(wù)專業(yè)人員短缺是影響服務(wù)質(zhì)量和制約行業(yè)發(fā)展的重要因素。開設(shè)托育相關(guān)專業(yè)的學(xué)校多為?？圃盒＜案呗殞W(xué)校，這在一定程度上影響了托育機構(gòu)師資的數(shù)量以及質(zhì)量。目前尚無三歲以下嬰幼兒托育工作的資格認(rèn)證考試和證書制度，具有教師資格證書或所學(xué)專業(yè)與保育相關(guān)的人員均可從事托育工作，入行門檻較低。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前針對托育服務(wù)的科學(xué)、規(guī)范的繼續(xù)教育或崗位培訓(xùn)較少，已有的各類崗前培訓(xùn)周期較短。由于托育從業(yè)人員收入低、工作強度大，缺少職稱評定體系和職業(yè)生涯發(fā)展通道，人員的穩(wěn)定性很差。

托育服務(wù)行業(yè)發(fā)展外部環(huán)境有待進一步改善

當(dāng)前，社會公眾對0—3歲嬰幼兒托育服務(wù)了解很少，很多人甚至不知道社會和市場能夠提供此類托育服務(wù)。各類托育機構(gòu)良莠不齊也使社會公眾對于托育服務(wù)質(zhì)量、水平和安全性無法形成良好的信任，影響了家長將嬰幼兒送托的意愿。此外，產(chǎn)業(yè)鏈不完整也一定程度上制約了托育服務(wù)行業(yè)的發(fā)展。例如，三歲以下嬰幼兒飲食要求復(fù)雜、安全標(biāo)準(zhǔn)高，不少小型民辦托育機構(gòu)難以自建符合要求的廚房，只能選擇配餐公司為其送餐，但市場上能夠為嬰幼兒配餐的公司卻非常少。

優(yōu)化托育服務(wù)供給的建議

完善托育服務(wù)供給方式，滿足多樣化需求　　

第一，擴大普惠性托育服務(wù)供給。通過政府各部門之間的密切配合和有效協(xié)同，保證托育服務(wù)的普惠性和公益性。以滿足家庭需求為導(dǎo)向，根據(jù)嬰幼兒家庭的不同需求與特點，有針對性地構(gòu)建普惠性托育服務(wù)體系。通過實施普惠托育專項行動，構(gòu)建以公辦托育機構(gòu)為樣板、社區(qū)托育機構(gòu)為依托、幼兒園托班為主體、用人單位及民辦普惠托育機構(gòu)為補充的多元普惠托育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

第二，挖掘社區(qū)資源，積極發(fā)展社區(qū)托育。社區(qū)應(yīng)根據(jù)自身實際情況，將0—3歲嬰幼兒托育納入社區(qū)基本公共服務(wù)體系。挖掘社區(qū)空余場地資源，按照社區(qū)適齡人口數(shù)提供托育服務(wù)場所。通過鼓勵街道社區(qū)自主建設(shè)，采取政府購買服務(wù)等方式引入有資質(zhì)的服務(wù)機構(gòu)，為社區(qū)居民提供普惠性的托育基本服務(wù)。在社區(qū)內(nèi)設(shè)立兒童之家，打造環(huán)境安全、設(shè)施齊全、服務(wù)專業(yè)的社區(qū)托育服務(wù)圈。

第三，支持用人單位為職工提供福利性托育服務(wù)。鼓勵黨政機關(guān)、企事業(yè)單位、社會組織等使用自有場地開辦托育服務(wù)機構(gòu)，解決本單位職工子女托育問題。也可通過單位提供場所、引進市場化托育機構(gòu)運營等模式，為職工提供福利性托育服務(wù)。鼓勵同一園區(qū)、同一商務(wù)樓宇內(nèi)的多家企事業(yè)單位聯(lián)合提供托育服務(wù)，滿足職工適齡子女的托育需求。除了機關(guān)事業(yè)單位之外，也應(yīng)鼓勵有資質(zhì)的企業(yè)開辦托幼機構(gòu)，解決職工家庭幼兒無人照料等現(xiàn)實問題，幫助其更好地實現(xiàn)家庭和工作的平衡。同時，制定適用于用人單位托育機構(gòu)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范，進行分類指導(dǎo)，穩(wěn)妥推進。

第四，探索發(fā)展家庭托育服務(wù)。與其他托育服務(wù)類型相比，家庭托育服務(wù)在政策監(jiān)管、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、安全保障、師資隊伍等方面很不完善。因此，發(fā)展家庭托育服務(wù)首先要完善相關(guān)政策法規(guī)，對于管理部門職責(zé)、照護服務(wù)人員的地位和義務(wù)、安全保障、質(zhì)量評估與問責(zé)制度等提供完整的制度保障。由于家庭托育點通常位于民宅，照料人員多為全職媽媽，因此在管理規(guī)范和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定上，可以參考、但不宜照搬機構(gòu)托育標(biāo)準(zhǔn)。

建立健全托育服務(wù)管理體系

第一，建立聯(lián)席工作會議制度，明確各部門職責(zé)分工。托育服務(wù)涉及教育、衛(wèi)生健康、婦聯(lián)、工會等很多部門，管理主體不統(tǒng)一對實際管理工作的協(xié)調(diào)不利。應(yīng)構(gòu)建托育工作部門協(xié)作機制，進一步明確部門職責(zé)分工，各部門各司其職，密切配合，合力推動托育服務(wù)發(fā)展。同時，加強政府與社會協(xié)同治理，積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，建立完善行業(yè)自律和社會監(jiān)督機制。

第二，健全托育服務(wù)機構(gòu)管理規(guī)范體系。完善托育服務(wù)機構(gòu)登記和備案管理制度，對家庭托育點、社區(qū)和用人單位等不同類型機構(gòu)分別明確備案條件和要求。規(guī)范登記備案流程，建立多部門“一站式辦理”綠色通道，提升托育機構(gòu)備案率；制定托育服務(wù)機構(gòu)食藥品安全、衛(wèi)生保健、房屋場地、設(shè)施設(shè)備、消防安全、收費等方面的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范；制定和完善托育服務(wù)從業(yè)人員管理規(guī)定，確定各類托育機構(gòu)的人員配置要求，規(guī)范從業(yè)人員勞動聘用、社保繳納、任職資格、培訓(xùn)要求、考核辦法及獎懲措施；建立托育機構(gòu)動態(tài)管理機制，加強事中、事后全流程監(jiān)管。加強政府部門之間托育機構(gòu)信息資源共享，形成對托育服務(wù)機構(gòu)的全鏈條管理；制定托育機構(gòu)等級和服務(wù)質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)，開展托育機構(gòu)質(zhì)量評估。

加強財政和政策支持

第一，探索對托育機構(gòu)的優(yōu)惠政策。綜合運用政府補貼、購買服務(wù)、給予稅收優(yōu)惠政策等方式，支持社會力量提供普惠性托育服務(wù)。例如：可以給符合條件的托育服務(wù)機構(gòu)提供建設(shè)補貼、運營補貼，機構(gòu)用水、用電、用氣按照居民生活類價格執(zhí)行；在社區(qū)提供托育服務(wù)的機構(gòu)，按規(guī)定免征相關(guān)稅費；托育服務(wù)從業(yè)人員參加保育員、育嬰員等項目培訓(xùn)并鑒定合格的，可按照緊缺培訓(xùn)補貼項目規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)給予培訓(xùn)費補貼。

第二，補貼托育服務(wù)需求方。對于托育服務(wù)的需求方，政府可以通過增加財政投入，提供托育服務(wù)補貼，降低托育服務(wù)購買家庭的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。特別是針對低收入家庭提供更多的托育服務(wù)補貼，提高家長的送托意愿。以購買服務(wù)的方式推動普惠托育機構(gòu)免費提供家長培訓(xùn)項目，提高家庭的科學(xué)育兒能力。

打造托育服務(wù)專業(yè)人才隊伍

第一，加強托育從業(yè)人員職前培養(yǎng)。擴大學(xué)前教育專業(yè)人才培養(yǎng)規(guī)模，引導(dǎo)部分職業(yè)院校、開放大學(xué)新增相關(guān)專業(yè)，培養(yǎng)育嬰、保育及托育管理專業(yè)人才。在有條件的高校和職業(yè)院校試點開設(shè)托育服務(wù)相關(guān)專業(yè)（方向），指導(dǎo)設(shè)有學(xué)前教育、健康護理等專業(yè)的高校和職業(yè)院校增開托育服務(wù)課程。

第二，重視托育服務(wù)從業(yè)人員職后培訓(xùn)和職業(yè)發(fā)展。整合高校、職業(yè)教育機構(gòu)、社會培訓(xùn)機構(gòu)、開放大學(xué)和開放實訓(xùn)中心等，對育嬰員、保育員、保健員、營養(yǎng)員等需持證上崗的托育服務(wù)從業(yè)人員開展職后定期培訓(xùn)。托育從業(yè)人員每年應(yīng)完成不低于規(guī)定課時的在職培訓(xùn)；依托行業(yè)協(xié)會建立托育從業(yè)人員崗位分級制度，打通托育服務(wù)與學(xué)前教育職業(yè)資格通道，穩(wěn)定托育服務(wù)專業(yè)人員隊伍。

第三，加強托育服務(wù)從業(yè)人員管理。嚴(yán)格制定執(zhí)行托育服務(wù)從業(yè)人員的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和行為規(guī)范，所有從業(yè)人員均須持證上崗。健全托育機構(gòu)及從業(yè)人員評估監(jiān)測制度，建立行業(yè)“黑名單”。加強托育服務(wù)從業(yè)人員職業(yè)道德教育，把職業(yè)道德教育作為崗前入職、在崗及轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)中的必修課。

對家庭科學(xué)育兒進行指導(dǎo)

第一，加強家庭科學(xué)育兒設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。積極推進社區(qū)兒童中心、家長學(xué)校、兒童早期綜合發(fā)展服務(wù)中心、兒童之家等服務(wù)基地建設(shè)，通過開展親子活動、開設(shè)家長課堂等方式，為家庭提供普惠可及的育兒指導(dǎo)服務(wù)。返聘教育、衛(wèi)生機構(gòu)有經(jīng)驗的退休人員，對社區(qū)內(nèi)適齡嬰幼兒家長提供科學(xué)育兒指導(dǎo)服務(wù)。建立多部門合作的科學(xué)育兒指導(dǎo)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，設(shè)置托育服務(wù)街鎮(zhèn)工作站點，并配齊相關(guān)專業(yè)指導(dǎo)人員。

第二，加強家庭科學(xué)育兒知識宣傳和普及。對家庭育兒給予專業(yè)支持，在全社會形成重視家庭科學(xué)育兒的氛圍；聚焦家長的育兒困惑，通過公益活動、新聞宣傳等方式提供專業(yè)宣講、咨詢等，緩解家長的育兒焦慮；充分利用互聯(lián)網(wǎng)等信息化手段，向城鄉(xiāng)家庭普及優(yōu)孕、優(yōu)生、優(yōu)育相關(guān)科學(xué)知識。

（作者單位：華北電力大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院）