中共十七大提出了“依法治國(guó)”方略，具體到現(xiàn)實(shí)中應(yīng)理解為要依法行政，不僅應(yīng)依據(jù)實(shí)體法律，更應(yīng)依據(jù)公開、公正、公平且統(tǒng)一的可操作性的程序法，否則必然會(huì)導(dǎo)致各地執(zhí)法不一、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，出現(xiàn)隨意行政的問題，影響政府在群眾中的威信及信任度。而判斷行政機(jī)關(guān)是依法行政還是隨意行政，關(guān)鍵要看它是否遵守行政程序。程序建設(shè)在現(xiàn)代法治國(guó)家具有極其重要的價(jià)值，而我國(guó)尚沒有一部統(tǒng)一、完整的行政程序方面的法規(guī)，各行政機(jī)關(guān)在實(shí)施具體行政行為時(shí)多“重實(shí)體輕程序”。在這種情況下，制定和實(shí)施行政程序法必然會(huì)對(duì)我國(guó)的依法行政產(chǎn)生積極、深遠(yuǎn)的影響。

什么是行政程序法

行政程序是指行政主體進(jìn)行行政行為的程序，是由行政行為的方式和步驟構(gòu)成的行為過程，與包含在同一行政行為中的實(shí)體內(nèi)容相對(duì)應(yīng)，任何一個(gè)行政行為只有通過一定程序作出其實(shí)體內(nèi)容才具有合法性。行政行為范圍很廣，與老百姓生活直接相關(guān)、聯(lián)系緊密的大多數(shù)是行政處罰行為，除此之外，行政機(jī)關(guān)的行政立法、救助、征收與補(bǔ)償、行政確認(rèn)、許可、強(qiáng)制措施及執(zhí)行等也都是行政行為，都要遵守法定的行政程序。

行政程序法是關(guān)于行政程序的法律規(guī)范的總和，即規(guī)定行政行為的方式與步驟的所有法律規(guī)范。它所規(guī)范的主要對(duì)象是行政機(jī)關(guān)的行政行為，當(dāng)然也對(duì)行政相對(duì)人的行為作一些要求和規(guī)范。

現(xiàn)代行政程序法源于西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家的理論與實(shí)踐，隨著我國(guó)對(duì)外開放和法制建設(shè)的發(fā)展，西方法治觀念逐漸導(dǎo)入我國(guó)，對(duì)我國(guó)的法制建設(shè)的影響日益加深。但迄今為止，我國(guó)還沒有一部完整、統(tǒng)一的行政程序法，現(xiàn)有的相關(guān)程序性規(guī)定僅散見于少數(shù)處罰性的法律法規(guī)，甚至部門規(guī)章，如《行政處罰法》、《治安處罰法》及《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》等，而對(duì)諸如行政確認(rèn)、行政決定、行政補(bǔ)償、行政強(qiáng)制、行政執(zhí)行等均沒有制定相應(yīng)的程序性規(guī)范。行政決策隨意、紅頭文件泛濫、行政管理暗箱操作、行政機(jī)關(guān)拖拉扯皮等怪現(xiàn)象的出現(xiàn)，其根源就在于沒有嚴(yán)格、細(xì)致、科學(xué)的行政程序法予以規(guī)范上述行政行為。

行政程序法與依法行政的關(guān)系

2004年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出依法行政的6個(gè)基本要求，即合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。這些基本要求是對(duì)我國(guó)依法行政實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，集中體現(xiàn)了依法行政中重治官、治權(quán)的內(nèi)在精髓，也高度濃縮了依法行政追求公正與效率的價(jià)值目標(biāo)。中共十七大指出，要依法行政必須“健全程序規(guī)則”。程序是依法行政的前提，程序正當(dāng)應(yīng)是行政行為關(guān)鍵，只有行政機(jī)關(guān)的行政行為遵守了正當(dāng)法定程序，該行為才會(huì)合法。程序本身的價(jià)值就是公正、公平、公開，是讓人看得到的公正。只有行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照法定程序作出的行政行為，才能有效保證實(shí)體內(nèi)容的實(shí)行，才能實(shí)現(xiàn)“看得見的正義”。所以，要依法行政，必須程序正當(dāng)，即構(gòu)成行政行為的方式、步驟、時(shí)間、順序等要符合法律及其精神，行政程序既要合法又要合理。而行政程序法，本身也就是規(guī)范行政機(jī)關(guān)作出行政行為的方式、步驟的過程的法律規(guī)范總和，具體而言，就是以法律形式對(duì)“程序正當(dāng)”的具體內(nèi)容、原則制度化、規(guī)范化、法律化，使其具有可操作性。因此，行政機(jī)關(guān)要依法行政，必然要遵循行政程序法，二者互為基礎(chǔ)，密不可分。

行政程序法對(duì)依法行政的作用與意義

行政程序法的實(shí)施可推進(jìn)依法行政工作。行政程序本來就是從對(duì)國(guó)家權(quán)力的防御權(quán)的思想出發(fā)，作為服務(wù)于保護(hù)公民的權(quán)益不受國(guó)家權(quán)力侵害的制度而發(fā)展起來的。沒有行政程序法，行政機(jī)關(guān)隨意決策、暗箱操作，侵害百姓權(quán)益的現(xiàn)象司空見慣，是公眾對(duì)行政行為抵觸的原因之一。歸根到底，還是公民參與行政事務(wù)太少，公民對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為方式、方法、內(nèi)容等知之太少，無法了解到行政行為的任何信息，必然就會(huì)對(duì)依法行政不太關(guān)注，甚至抗拒。而行政程序法的制定和實(shí)施，會(huì)消除公民對(duì)依法行政的誤解或抵觸，有力推動(dòng)我國(guó)依法行政的順利進(jìn)行。拿公民參與原則來說，如果公民參與管理國(guó)家、社會(huì)事務(wù)，即參與行政機(jī)關(guān)的有關(guān)決策、決定或者行政處罰，了解了行政機(jī)關(guān)行政行為的原因、方式等，使其人格尊嚴(yán)得到尊重，則必然會(huì)響應(yīng)行政行為的實(shí)施，甚至宣傳、監(jiān)督、促使他人實(shí)施。再如聽證制度，若行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照行政程序法規(guī)定舉辦聽證會(huì)，并讓相對(duì)人充分陳述申辯，那么行政機(jī)關(guān)作出的處理決定，相對(duì)人一般也會(huì)接受，這樣既能保護(hù)相對(duì)人權(quán)益，又利于行政行為的執(zhí)行。嚴(yán)格遵守行政程序法，做到行政行為公開、公正、透明，必然會(huì)對(duì)依法行政起到極大推進(jìn)作用。

行政程序法的實(shí)施具有監(jiān)督和控制行政行為的作用。目前，由于沒有統(tǒng)一行政程序法支配，行政機(jī)關(guān)的行政行為很多是長(zhǎng)官意志、隨意行政、暗箱操作，出現(xiàn)行政權(quán)力膨脹，嚴(yán)重地影響了行政機(jī)關(guān)的公信力，更損害了行政相對(duì)人的權(quán)益，這些現(xiàn)象在行政機(jī)關(guān)的非處罰類行政行為中表現(xiàn)更為突出。如果對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出的行政行為，提前設(shè)定一定程序，且嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行，讓公民充分行使參與權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，舉行座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)聽取公眾意見，決策偏差就會(huì)少一些，從而起到監(jiān)督行政行為，控制行政權(quán)力濫用的作用。

行政程序法的實(shí)施會(huì)降低依法行政成本，提高依法行政效率。講究效率是依法行政的本質(zhì)屬性。提高依法行政工作效率，不僅要依靠行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部高效操作，更要改善行政工作的外部程序即行政程序，如果能建立起時(shí)效制度、簡(jiǎn)易程序、緊急程序、協(xié)商程序等一系列法定的行政程序制度，讓更多的公眾認(rèn)識(shí)和了解依法行政程序，不但可以解決行政機(jī)關(guān)互相推諉、久拖不決、隨意行政等弊端，而且會(huì)得到群眾的配合與支持，則必然會(huì)大大降低行政機(jī)關(guān)依法行政的成本，提高依法行政的工作效率。

行政程序法的實(shí)施能有效保護(hù)公民權(quán)利。程序正當(dāng)是行政程序法的基礎(chǔ)，也是依法行政的難點(diǎn)和重點(diǎn)，其本身是規(guī)定行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)依照什么步驟、方式或順序、時(shí)限操作，同時(shí)保障當(dāng)事人和利害關(guān)系人的知情權(quán)，陳述申辯權(quán)及救濟(jì)權(quán)。實(shí)際上，行政程序法基本上規(guī)定的都是行政機(jī)關(guān)的行政程序義務(wù)。行政機(jī)關(guān)在依法行政中，嚴(yán)格按照行政程序法的要求，履行行政機(jī)關(guān)的程序義務(wù)，廣大公民在這一過程中享有的知情權(quán)、參與權(quán)、陳述申辯權(quán)等才能得以充分保護(hù)。

行政程序法的實(shí)施可減少行政機(jī)關(guān)行政行為被撤銷的危險(xiǎn)。隨著現(xiàn)代行政法程序控權(quán)觀念的日益深入人心，行政法的重心逐漸轉(zhuǎn)移到了行政程序法上，傳統(tǒng)的重實(shí)體輕程序的危害也凸顯無遺。程序正當(dāng)是行政機(jī)關(guān)必須遵守的準(zhǔn)則，即使沒有法律明確規(guī)定，也應(yīng)按照程序正當(dāng)原則實(shí)施行政管理活動(dòng)。隨著公眾法制意識(shí)的增強(qiáng)，如行政機(jī)關(guān)的行政行為未根據(jù)行政程序法的要求作出，一旦被申請(qǐng)復(fù)議或提起訴訟，作為復(fù)議機(jī)關(guān)或人民法院，必然會(huì)撤銷行政機(jī)關(guān)的行政行為，當(dāng)然會(huì)損害行政機(jī)關(guān)的形象和公信力。