“十三五”期間，社會保障已經(jīng)進入頂層設(shè)計階段，這意味著中國式或中國特色社會保障制度將走向成熟、走向定型。這是十分關(guān)鍵的事情。但是目前有關(guān)頂層設(shè)計的討論，過多關(guān)注技術(shù)和細節(jié)問題，往往忽略了社會保障建制的初衷、創(chuàng)制的理念、追求的目標(biāo)，以及框架如何優(yōu)化、責(zé)任如何分擔(dān)，等等。如果這樣下去，我們的頂層方案依然理念、責(zé)任不清，目標(biāo)不明，中國特色社會保障制度也很難成熟。

社會保障是國家治理體系的重要組成部分

歷史上有災(zāi)必有荒，有荒必有亂。筆者在上世紀(jì)90年代研究中國歷史上歷次農(nóng)民起義的過程中就發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民起義無一例外地都是以大災(zāi)荒為背景，都是以搶米搶糧為前奏。在中國歷史上凡是重視救災(zāi)的政權(quán)，就不會發(fā)生大的社會動亂。即使有人煽動造反，老百姓也不會響應(yīng)，誰都知道造反是要掉腦袋的。反之，凡是不重視救災(zāi)等社會保障措施的，因災(zāi)致亂甚至導(dǎo)致朝代更迭的現(xiàn)象不勝枚舉，因為與其餓死，還不如揭竿而起以爭得一線生機。所以，中國歷史上國家治理與社會保障的關(guān)系是十分緊密的，只不過當(dāng)時的社會保障措施簡單，除救災(zāi)屬于常備之策外，其他保障性措施不多而已。

中國歷史上有幾個強盛的時期。第一個是漢代的文景之治，文帝、景帝重視民生、休養(yǎng)生息、輕徭薄賦。筆者前幾年去甘肅武威，發(fā)現(xiàn)出土文物中就有“王杖詔令”，即文帝時建立的全國性老年福利制度。我們常說的“漢文化”“漢民族”之“漢”，應(yīng)該就與文景之治開創(chuàng)的中國封建社會第一個強盛的治世有關(guān)。與之相比，其前朝秦朝卻是短命的，并非秦朝不強大，而是強大卻不懂得恤民。秦滅六國，將其財富盡歸囊中，卻大興土木，勞民傷財，再加上連年災(zāi)荒，終引發(fā)大規(guī)模的農(nóng)民起義，秦朝很快走向滅亡。其中，災(zāi)荒是個重要的導(dǎo)火索，秦朝不重視民生，不重視救災(zāi)，而這恰恰關(guān)乎一個王朝的命運浮沉。

唐代的貞觀之治將中國封建社會推向鼎盛時期。唐太宗年間也不斷遇到大災(zāi)，有時候一場大旱持續(xù)三五年，一次蟲災(zāi)吃光了幾省糧食。但是唐太宗年間的救災(zāi)措施十分得力，所以不僅沒有發(fā)生大規(guī)模的農(nóng)民起義和社會動亂，反而造就了貞觀之治這樣萬邦來朝的盛世。相反，其前朝隋朝又是一個二世而亡的短命王朝。據(jù)史書記載，隋朝的糧食在糧倉里堆積如山，卻不用來賑濟災(zāi)民；而舉全國之力開鑿的京杭大運河據(jù)說也只是為了滿足隋煬帝去揚州看花的要求。國力如此強盛卻又如此置民生于不顧，最終結(jié)果必然是直接將隋朝引向滅亡。

所以在中國歷史上，不重視救災(zāi)或者社會保障，不重視民生，政權(quán)是難以延續(xù)的。反過來講，文景之治、貞觀之治，到清代還有康乾盛世，都反映了一個普遍的規(guī)律，就是以民生為重。社會保障在歷史上其實就是表現(xiàn)為救災(zāi)，這對于治國理政十分重要。因此，社會保障是國家治理的一個重要組成部分。

在國際上也是如此。德國在1883年至1889年先后頒布了疾病、工傷、養(yǎng)老保險法案，從而在世界上率先創(chuàng)立了社會保險制度。這是基于要化解當(dāng)時尖銳對抗的勞資矛盾的需要。號稱“鐵血宰相”的俾斯麥曾以鐵腕鎮(zhèn)壓工人運動，但始終不能平息工人階級的強烈反抗，轉(zhuǎn)而建立起社會保險制度，而社會保險是消除社會革命所付出的必要成本。創(chuàng)立社會保險制度之后，原本是資本主義世界相對落后的德國，一躍成為世界最強盛的國家之一。社會保險制度產(chǎn)生了立竿見影的效果，德國尖銳的勞資矛盾得到化解，勞資之間由對抗轉(zhuǎn)向妥協(xié)，最后變成一個利益共同體。無論是德國的政治家還是學(xué)者，都認為德國的社會保障制度增進了國家的認同，促進了社會的團結(jié)。德國人引以為豪的德國模式就是社會市場模式，即社會保障加市場經(jīng)濟，社會在先，市場在后。

美國在羅斯福執(zhí)政時期建立了社會保障制度。在一個強調(diào)個人自由、個人負責(zé)的國家建立一套完整的社會保障制度是不可想象的，但又必須這樣做。因為1929年到1933年的全球經(jīng)濟大危機基本上把美國經(jīng)濟打垮了，失業(yè)率一度達到近30%，市場機制完全失靈，資本主義制度搖搖欲墜。在這種情形下，羅斯福實行新政，核心內(nèi)容就是國家干預(yù)，其中一個十分重要的方面或者最主要的方面就是建立社會保障制度，把美國從重大的經(jīng)濟社會危機中拉了出來。1935年建立的美國式的社會保障制度一直發(fā)展至今，它維系了美國的安定和強盛。從1935年以來，美國發(fā)生過多次經(jīng)濟危機，但是美國人民有安全感和安全的預(yù)期，美國社會是穩(wěn)定的，這歸功于完備的社會保障制度。

當(dāng)然，還有英國等率先創(chuàng)建福利制度的國家，都是意在化解國內(nèi)尖銳的社會矛盾，提升本國人民的福祉。所以，世界各國都是基于國家治理的角度，謀求國家強盛和人民利益的正當(dāng)，這就是社會保障的根本目的。

防止把社會保障矮化成一般的民生工程

社會保障是民生工程，這毫無疑問。社會保障一定是為人民做好事，為老百姓謀福祉。但如果只把它視為一般的民生工程，只把它看成是為老百姓做點好事，這個制度就不會成為維護國家長治久安的根本性制度保障，甚至可能淪為應(yīng)急性或者短期性的制度工具，淪為各級領(lǐng)導(dǎo)任意打扮的政績工程或者形象工程，這是需要高度警惕的。

實際上，我們還是沒有完全弄清社會保障的理念。國內(nèi)目前有一種思潮，即總是想把基本養(yǎng)老保險個人賬戶化，這顯然是不合理的。養(yǎng)老保險制度體現(xiàn)互助共濟性的特點，這也是其最卓越的功能。現(xiàn)在有些媒體極力渲染養(yǎng)老金危機，誘導(dǎo)人們算計個人利益的得失。有些人強調(diào)社會保險的多繳多得激勵機制，這是理念上的錯誤。社會保障追求的是公平和安全預(yù)期，而多繳多得是市場和商業(yè)保險的法則，二者不可混為一談。

比如，如果每個人都算計著交了醫(yī)療保險費，便要生病而把錢報銷回來，那么這個制度就會崩潰，這也就失去了社會保障的意義。失業(yè)保險也是一樣，它是保障人們一旦失業(yè)依然有生活來源。工傷保險亦如此，體現(xiàn)社會保障互助共濟的功能。

再比如，養(yǎng)老保險要多繳多得的觀點亦有偏頗。養(yǎng)老保險是為了解決老年人的經(jīng)濟來源問題，提供穩(wěn)定的安全預(yù)期，從而促進社會公平。世界各國尤其是福利國家通行的規(guī)則是每個人都有獲取基本養(yǎng)老保險金的權(quán)利。即使在繳費的國家，不同人的繳費額一般來講也僅允許最大五倍的差距，即繳費基數(shù)不能低于社會平均工資的60%，如果低于60%，就按照60%的比例來繳費，但即使工資再高，其繳費基數(shù)也不能超過300%。這就是為了公平，而不是簡單地強調(diào)多繳多得，讓過大的工資差距簡單延續(xù)甚至進一步擴大化。

以上涉及的都是理念問題，所以我認為，現(xiàn)在面臨的任務(wù)就是要形成科學(xué)、先進的理念、先進的理念。社會保障要解決人民的后顧之憂，增進人民的福祉，這是我們的目標(biāo)。沒有這樣的出發(fā)點，不可能設(shè)計出合理的制度安排。

另外，社會保障責(zé)任分擔(dān)機制目前也是不清晰的，歷史責(zé)任與現(xiàn)實責(zé)任至今依然是筆糊涂賬，而政府責(zé)任的邊界也還沒有得到十分清晰的界定。這就制約了社會保障的頂層設(shè)計，影響社會保障制度走向成熟。

頂層設(shè)計還必須解決社會保障制度的結(jié)構(gòu)問題。構(gòu)建多層次的社會保障制度提出了很多年，但多層次并沒有真正形成。養(yǎng)老保險一是法定的基本養(yǎng)老保險，二是企業(yè)年金或職業(yè)年金，三是壽險，但主要還是依靠基本養(yǎng)老保險。人們把老有所養(yǎng)的期望都壓在基本養(yǎng)老保險上，這個制度不堪重負。所以要深化改革異常艱難，因為多層次的社會保障制度沒有形成。醫(yī)療保險也是一樣，商業(yè)性醫(yī)療保險沒有發(fā)展起來，基本醫(yī)療保險雖在向前走，但成本非常高。再以救災(zāi)為例，救災(zāi)也應(yīng)該是多層次的，但我國慈善事業(yè)還處于起步階段，在救災(zāi)中作用甚微，而商業(yè)保險本應(yīng)在災(zāi)害補償方面扮演最重要的角色，但到目前為止，來自保險公司的補償幾乎可以忽略不計。如2008年汶川大地震造成的直接經(jīng)濟損失是8500多億，重建費用是16000多億，保險公司只賠了16個億。同年的南方冰雪災(zāi)害損失2500多億，保險賠償不到1%。從國際來看，保險公司對災(zāi)害損失的補償平均要達到36%以上，大災(zāi)害甚至要達到60%—80%。可見，救災(zāi)若僅依靠政府將會越來越難。

政府的責(zé)任邊界不清，到底要解決什么樣的問題，如何動用公共財政資源，哪些是交給社會的，哪些是交給市場的，這些都是頂層設(shè)計需要做的。頂層設(shè)計如果搞不好，即便是制度在往前走，也會走得越來越艱難。所以我認為，社會保障一定要從國家治理的高度出發(fā)，對國家治理體系和治理能力進行現(xiàn)代化定位，并在整個國家治理體系中明確它的功能，發(fā)揮好它的作用。只有這樣才能制定出科學(xué)的頂層設(shè)計方案，才能使這個制度理性地走向成熟。

社會保障要有保障弱者和維護底線的功能

社會保障的功能主要體現(xiàn)在三個“無止境”上：一是發(fā)展無止境，強調(diào)可持續(xù)，使社會全面發(fā)展；二是改善民生沒有止境，人民對美好生活的向往是沒有止境的，這也是社會保障的根本所在；三是要追求公正，公正作為社會發(fā)展的基本目標(biāo)，也是沒有止境的。

要解決民生問題，就要落實一個新理念，即中共十八屆五中全會提出的共享發(fā)展理念，要高揚共享發(fā)展的旗幟，并真正貫徹落實到整個“十三五”規(guī)劃中去，貫徹落實到與民生相關(guān)的制度安排、政策措施之中。共享發(fā)展理念是國家發(fā)展理念的升華，它代表著中國經(jīng)歷30多年改革開放后進入了一個真正大轉(zhuǎn)折的時代。就是從過去鼓勵一部分人先富起來，鼓勵部分地區(qū)先發(fā)展起來，走向共同富裕，走向地區(qū)協(xié)同發(fā)展。但是走向共同富裕不能只是愿景，是需要制度來支撐的。其中有兩個很重要的制度安排：一個就是法定的社會保障，這是強制性的制度安排，是共享發(fā)展的最主要、最根本的制度安排。還有一個就是法定社保制度的補充部分，即自愿的慈善事業(yè)。慈善法的通過與實施，從政策上鼓勵社會慈善事業(yè)的發(fā)展，這是維護社會穩(wěn)定、促進人民團結(jié)的一個良性機制。只有高揚共享發(fā)展理念，我們才能建設(shè)好社會保障體系。

在社會保障發(fā)展過程中，還要把握好一對關(guān)系，即雪中送炭和錦上添花的關(guān)系。國家必須保證做好雪中送炭，即解決最困難群體的基本生活保障問題，這是社會公正的底線，但只有雪中送炭而沒有錦上添花也不是社會保障，因為經(jīng)濟要發(fā)展，國家要強盛，人民的福利水平也一定會一年比一年好，這就是社會保障的錦上添花。但是首先要做到雪中送炭，民生短板一定要盡快補齊，這是整個社會保障制度建設(shè)的首要問題，也是全面建成小康社會的一個核心指標(biāo)，國家“十三五”規(guī)劃突出地強調(diào)要開展扶貧攻堅戰(zhàn)，要切實發(fā)揮社會救助制度的保底功能，就是在補短板，而不斷提高養(yǎng)老金水平與醫(yī)療保障水平，以及不斷增進老年人、兒童、殘疾人福利則屬于錦上添花。因此，社會保障制度的發(fā)展，既要確保雪中送炭，同時也要不斷錦上添花，這才是社會保障發(fā)展的目的。