孟子云：“諸侯之寶三：土地、人民、政事。”土地是人類賴以生存和發(fā)展的最重要資源。中國(guó)共產(chǎn)黨自成立之日起，就將土地問題作為中國(guó)革命、建設(shè)、改革的核心。百年來，中國(guó)共產(chǎn)黨厘清了土地制度改革的歷史邏輯、理論邏輯和實(shí)踐邏輯，開展了波瀾壯闊的土地制度改革實(shí)踐，在推動(dòng)中國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力全面解放和發(fā)展的同時(shí)，為新時(shí)代深化土地制度改革提供了豐富的理論源泉和經(jīng)驗(yàn)借鑒。

土地制度改革是中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)展歷程的主線

土地革命運(yùn)動(dòng)是新民主主義革命勝利的重要法寶

1936年，毛澤東同志在延安回答美國(guó)記者埃德加·斯諾的提問時(shí)說：“誰贏得了農(nóng)民，誰就會(huì)贏得中國(guó)；誰能解決土地問題，誰就會(huì)贏得農(nóng)民。”這一論斷集中反映了新民主主義革命時(shí)期中共推動(dòng)土地革命的理論邏輯和實(shí)踐依據(jù)。1927年，“四一二”反革命政變爆發(fā)，在總結(jié)大革命經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的八七會(huì)議上，中共中央確定了開展土地革命和武裝反抗國(guó)民黨反動(dòng)派的總方針，提出“槍桿子里面出政權(quán)”。明確這一總方針，正是基于中共認(rèn)識(shí)到：沒有占當(dāng)時(shí)人口80%的農(nóng)民的支持，中國(guó)革命不可能成功；不改革土地制度，不把土地從地主和買辦資產(chǎn)階級(jí)手中無償分配給農(nóng)民，農(nóng)民支持共產(chǎn)黨鬧革命就是一句空話。簡(jiǎn)而言之，沒有“打土豪、分田地”就不可能掌握“槍桿子”，也就不可能“出政權(quán)”。為此，中共在各根據(jù)地開展了以“變封建半封建的土地所有制為農(nóng)民的土地所有制”為主要內(nèi)容的土地革命，土地革命成為中共領(lǐng)導(dǎo)工農(nóng)聯(lián)盟，開展第二次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)的最本質(zhì)特征。

新民主主義革命時(shí)期的土地制度改革，極大地激發(fā)了廣大農(nóng)民參與革命的積極性，有力地支撐了黨領(lǐng)導(dǎo)人民同國(guó)內(nèi)外敵人的斗爭(zhēng)實(shí)踐，有力地支撐了農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)的中國(guó)革命新道路的偉大勝利。

新中國(guó)成立后的土地制度改革有力推動(dòng)了快速工業(yè)化

我國(guó)第一部憲法明確規(guī)定，國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)。當(dāng)時(shí)，我國(guó)農(nóng)村土地制度和新民主主義革命時(shí)期的土地制度一脈相承，都是實(shí)行農(nóng)民私有制。隨后，為解決工業(yè)化對(duì)糧食和原材料日益增長(zhǎng)的需要同農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量低之間的矛盾，加快推進(jìn)國(guó)家工業(yè)化，我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，在所有權(quán)層面實(shí)現(xiàn)了由私有制向集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的公有制轉(zhuǎn)變，在使用權(quán)層面實(shí)現(xiàn)了由農(nóng)民個(gè)人支配變?yōu)檗r(nóng)村集體共同支配。

這一制度變革的著眼點(diǎn)是強(qiáng)制性推進(jìn)要素和資源從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)部門向更加先進(jìn)的工業(yè)部門快速、廉價(jià)地流動(dòng)，在助推工業(yè)化、推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的同時(shí)，也造成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)低效、農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展遲緩等問題。問題是時(shí)代的聲音，一場(chǎng)轟轟烈烈的農(nóng)村土地制度改革在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在群眾的期盼中隨即登場(chǎng)。

改革開放以來推動(dòng)土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離的土地制度創(chuàng)新讓城鄉(xiāng)舊貌換新顏

改革開放以來，為釋放束縛已久的社會(huì)生產(chǎn)力和創(chuàng)富積極性，黨從農(nóng)村開始推動(dòng)改革，改革的首要領(lǐng)域正是土地制度。發(fā)軔于安徽鳳陽小崗村的“保證國(guó)家的，留足集體的，剩下都是自己的”，開啟了全面向農(nóng)民轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新征程。從此，農(nóng)業(yè)農(nóng)村加速發(fā)展，同時(shí)，富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化提供了充足的人力資源。這一時(shí)期，與土地有關(guān)的法律法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)或修訂，我國(guó)土地制度改革進(jìn)入法治化、規(guī)范化的軌道，具有中國(guó)特色、適合中國(guó)國(guó)情的現(xiàn)代土地管理制度逐步完善。

也正是在這一時(shí)期，城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)在法治意義上得到確認(rèn)。憲法規(guī)定，城市土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有。城市土地國(guó)有制和農(nóng)村土地集體所有制并存，城鄉(xiāng)土地分治的格局正式形成。這一格局具有一定的歷史必然性和進(jìn)步性，但在為推動(dòng)城市發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的同時(shí)，也造成了城鄉(xiāng)發(fā)展水平差距日益加大、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)日益突出等問題。

深化對(duì)土地制度改革的認(rèn)識(shí)

第一，土地問題是“國(guó)之大者”，是事關(guān)政權(quán)穩(wěn)定和社會(huì)安寧的根本性問題。土地問題處理得好，則國(guó)泰民安；反之，則社會(huì)動(dòng)蕩。歷史上，凡是盛世，都是統(tǒng)治者重視土地問題并采取合理政策的時(shí)期；凡是亂世，都是土地政策失誤、農(nóng)民流離失所進(jìn)而揭竿而起的時(shí)期。

第二，土地制度是基礎(chǔ)性制度，其先進(jìn)程度決定了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的速度和質(zhì)量。在農(nóng)業(yè)文明時(shí)期，中國(guó)是世界上最先進(jìn)、最發(fā)達(dá)的國(guó)家之一。我國(guó)發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)文明和當(dāng)時(shí)先進(jìn)的土地制度密不可分。早在公元前2000多年的夏朝，我國(guó)就實(shí)施了土地登記和產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，通過實(shí)施以家庭為基礎(chǔ)、以產(chǎn)權(quán)清晰為特征的土地制度，調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，優(yōu)化了資源配置、壯大了國(guó)力。我國(guó)改革開放后實(shí)行了分田到戶制度，產(chǎn)權(quán)明確、激勵(lì)充分，符合現(xiàn)代土地制度的特征，有效地激發(fā)起億萬群眾搞生產(chǎn)、大創(chuàng)富的熱情。

第三，推進(jìn)土地制度改革必須因地制宜，決不能搞“一刀切”。城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)是我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的突出短板。從省際來看，我國(guó)第一經(jīng)濟(jì)大省廣東的經(jīng)濟(jì)總量是西藏的50多倍；從省內(nèi)來看，以廣東為例，粵東西北和珠三角發(fā)展水平相差很大，廣東經(jīng)濟(jì)總量的八成由占全省面積1/3的珠三角創(chuàng)造。不同區(qū)域之間發(fā)展水平的巨大差異，決定了在我國(guó)推進(jìn)土地制度改革，不能照搬照抄其他國(guó)家或國(guó)內(nèi)不同地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)。

第四，推進(jìn)土地制度改革必須以農(nóng)村為重點(diǎn)，以農(nóng)村集體建設(shè)用地為主陣地。在推進(jìn)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化仍然是短板和薄弱環(huán)節(jié)。同時(shí)，農(nóng)村土地資源較為豐富，農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)能不完善，開發(fā)利用不規(guī)范，效率有待提升。以上情況決定了在我國(guó)推進(jìn)土地制度改革，必須牢牢抓住農(nóng)村，聚焦農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革。

推動(dòng)新型土地制度改革和城鄉(xiāng)土地結(jié)構(gòu)性調(diào)整

在我國(guó)部分先發(fā)地區(qū)，土地利用碎片化已成為嚴(yán)重制約破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推動(dòng)城鄉(xiāng)平衡協(xié)調(diào)發(fā)展的突出問題。如何在工業(yè)化、城市化水平相對(duì)較高的地區(qū)破解土地利用碎片化問題，推動(dòng)土地集中連片大規(guī)模開發(fā)利用，直接影響高質(zhì)量發(fā)展的效益。

面對(duì)這一問題，必須開展符合新形勢(shì)要求、具有許多新特點(diǎn)的新型土地制度改革。新型土地制度改革與以往的土地制度改革的區(qū)別是：改革力度要更大，支撐土地空間大騰挪，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)、農(nóng)村、產(chǎn)業(yè)和生態(tài)合理功能分區(qū)、相對(duì)集聚、協(xié)調(diào)發(fā)展；綜合性要更強(qiáng)，要推進(jìn)不同權(quán)屬、不同用途、不同區(qū)域的土地聯(lián)動(dòng)改革改造，國(guó)有用地、集體用地都要涉及，工業(yè)用地、永久基本農(nóng)田和農(nóng)用地、生態(tài)用地、宅基地都要涉及，各鎮(zhèn)街、各村居、各產(chǎn)業(yè)園的用地也都要涉及；系統(tǒng)性要更強(qiáng)，要從規(guī)劃、建設(shè)、管理和利益分配等各方面各環(huán)節(jié)系統(tǒng)發(fā)力、配套改革，構(gòu)建系統(tǒng)集成、務(wù)實(shí)管用、有利于高質(zhì)量發(fā)展的土地制度體系。具體可以在以下幾方面著力探索：

一是突出土地同權(quán)同價(jià)，全面激發(fā)空間重構(gòu)的社會(huì)活力和市場(chǎng)動(dòng)力。要進(jìn)一步健全農(nóng)村集體土地入市政策體系，提升農(nóng)村土地權(quán)能，不斷活化農(nóng)村土地資源，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)和生態(tài)保護(hù)修復(fù)提供有力支撐。要在深化集體土地租賃產(chǎn)權(quán)確權(quán)、抵押質(zhì)押融資、產(chǎn)業(yè)載體項(xiàng)目分割銷售、增值利益共享方面有更大突破。

二是強(qiáng)化建設(shè)用地連片整合、集約利用，推動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)空間重構(gòu)。要按照規(guī)模連片、高效集聚的要求，積極整合利用國(guó)有和集體建設(shè)用地，全力推動(dòng)村級(jí)工業(yè)園騰空間、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)業(yè)態(tài)、優(yōu)環(huán)境。要在完善集體建設(shè)用地整備制度、推進(jìn)混合開發(fā)和聯(lián)動(dòng)改造、土地“集轉(zhuǎn)國(guó)”、建設(shè)大規(guī)?，F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)社區(qū)等方面有更大突破。

三是強(qiáng)化農(nóng)用地連片保護(hù)、節(jié)約利用，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村空間重構(gòu)。要保護(hù)和利用好農(nóng)用地，進(jìn)一步加快農(nóng)村土地連片開發(fā)利用，全力推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。要在推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模集聚發(fā)展、城中（郊）村整村改造、深化宅基地制度改革、提升農(nóng)業(yè)質(zhì)量和競(jìng)爭(zhēng)力等方面有更大突破。

四是強(qiáng)化生態(tài)用地連片統(tǒng)籌、系統(tǒng)修復(fù)，推動(dòng)生態(tài)空間重構(gòu)。要嚴(yán)格劃定生態(tài)保護(hù)紅線，強(qiáng)化統(tǒng)籌治理，著力推動(dòng)全域生態(tài)空間重構(gòu)。要在創(chuàng)新生態(tài)用地騰退動(dòng)力機(jī)制、健全生態(tài)保護(hù)修復(fù)市場(chǎng)化推進(jìn)機(jī)制、大力拓展生態(tài)空間等方面有更大突破。

（作者單位：佛山市南海區(qū)委改革辦）