2005年中共十六屆五中全會(huì)建議把實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化納入到“十一五”國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中。“十一五”規(guī)劃實(shí)施以來，各級(jí)政府在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化中取得了巨大成就。2009年3月《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》以及2009年9月《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》都充分體現(xiàn)了基本公共服務(wù)均等化的思想。各地積極推進(jìn)本地區(qū)基本公共服務(wù)均等化，成效顯著?；竟卜?wù)均等化作為一個(gè)原則和戰(zhàn)略思想深入人心。

“十二五”規(guī)劃制定在即，如何進(jìn)一步推進(jìn)“十二五”時(shí)期的基本公共服務(wù)均等化？我認(rèn)為有三個(gè)問題需要進(jìn)一步研究和納入政策考量，即：夯實(shí)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政基礎(chǔ)；使基本公共服務(wù)均等化在更大程度上成為中央政府縮小全國范圍內(nèi)城鄉(xiāng)、地區(qū)差別的宏觀社會(huì)政策；在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化過程中及早處理好公平與效益的關(guān)系問題。

一

基本公共服務(wù)均等化就其實(shí)質(zhì)來說是財(cái)政體系建設(shè)問題，而不是服務(wù)本身。隨著公平理念深入人心，并在各項(xiàng)和各地的政策中逐步得到體現(xiàn)后，必須及時(shí)考慮均等化的財(cái)政體制問題。

基本公共服務(wù)均等化最初是作為推動(dòng)財(cái)政體制改革的目標(biāo)提出的。2006年3月全國人大通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中指出，要“加快公共財(cái)政體系建設(shè)，明確界定各級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任，合理調(diào)整政府間財(cái)政收入劃分。完善中央和省級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制，逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”。這個(gè)時(shí)期，還是把基本公共服務(wù)作為地方政府的責(zé)任的。2006年10月，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》把實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化放在了更重要的位置，指出：“完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。健全公共財(cái)政體制，調(diào)整財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，把更多財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域，加大財(cái)政在教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安等方面的投入。進(jìn)一步明確中央和地方的事權(quán)，健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制”。2007年胡錦濤同志在中共十七大關(guān)于《高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗》政治報(bào)告中指出，“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系。深化預(yù)算制度改革，強(qiáng)化預(yù)算管理和監(jiān)督，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，加大公共服務(wù)領(lǐng)域投入。完善省以下財(cái)政體制，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)能力。”從這些文件看，中央在基本公共服務(wù)均等化和財(cái)政體制改革問題上的認(rèn)識(shí)是逐步深化的，態(tài)度是非常明確的，核心問題是財(cái)政體制改革和中央與地方政府的責(zé)任劃分，而且越來越強(qiáng)調(diào)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制和重要性，以及地方政府在公共服務(wù)供給中的責(zé)任。

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，各個(gè)國家在提及基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略時(shí)多強(qiáng)調(diào)財(cái)政能力或需求均等化。不論在何種意義上，財(cái)政均等化是基本公共服務(wù)均等化的基本手段。例如在加拿大憲法中，均等化概念處于原則性的地位，它主要體現(xiàn)在憲法承諾中。加拿大憲法承諾聯(lián)邦政府確保各省財(cái)政均等化，主要是通過建立省級(jí)政府財(cái)政支出能力均等化來為所有加拿大居民提供品質(zhì)適度的基本公共服務(wù)。因此，“十二五”時(shí)期，強(qiáng)調(diào)基本公共服務(wù)均等化，必須強(qiáng)化改革和完善財(cái)政體制的作用，加大改革和完善財(cái)政體制的力度。這也是中共十六屆五中全會(huì)以來的一貫思想和理念。

二

在公共和社會(huì)領(lǐng)域，中央政府的調(diào)控政策是把實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化作為解決地區(qū)、城鄉(xiāng)和社會(huì)差別等重大問題的手段之一。制定此類相關(guān)政策應(yīng)當(dāng)成為“十二五”時(shí)期宏觀社會(huì)公共領(lǐng)域的突破口。

首先，從實(shí)際情況出發(fā)，劃分我國各級(jí)政權(quán)在公共服務(wù)供給中的角色尤為困難，盡管“十一五”期間各地積極推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化或者基本公共服務(wù)中的某一個(gè)具體項(xiàng)目，并取得了不錯(cuò)的成效。但是，中央政府有關(guān)部門應(yīng)該考慮這種由于地方政府各自為戰(zhàn)的戰(zhàn)略所導(dǎo)致的地方社會(huì)發(fā)展不平衡及其對(duì)全局發(fā)展帶來的深遠(yuǎn)影響。也正是在這個(gè)意義上，要特別強(qiáng)調(diào)基本公共服務(wù)均等化實(shí)施過程中中央政府的角色和作用。其次，目前我國的非對(duì)稱性財(cái)政結(jié)構(gòu)不利于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，中央財(cái)政收入和支出占整個(gè)國家財(cái)政收入和支出的比重缺乏合理的制度安排，各級(jí)政府在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、社會(huì)救助和社會(huì)福利、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面的事權(quán)劃分不清，責(zé)任不明，中央政府有關(guān)政策文件在涉及政府間關(guān)系問題上過于模糊，不利于政策實(shí)施。往往是高一層級(jí)的政府把財(cái)權(quán)和財(cái)力的重心往自己的層級(jí)提升，把事權(quán)和責(zé)任的重心往較低層級(jí)的政府轉(zhuǎn)移。其結(jié)果是，中央政府在分稅制后，自然要提高中央占整個(gè)財(cái)力分配的比重，來履行中央政府轉(zhuǎn)移支付及支持中西部、農(nóng)村地區(qū)以及經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的職能；省級(jí)和市級(jí)財(cái)政作為地方財(cái)政的較高層級(jí)，也往往著力提高自己在財(cái)政分配中的比重，最終是苦了基層財(cái)政，尤其是縣鄉(xiāng)財(cái)政，而縣鄉(xiāng)政府往往是基本公共服務(wù)的直接提供者。特別需要指出的是，政府缺乏在有關(guān)農(nóng)村基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，且各地差別巨大，在認(rèn)可各地自己自行解決各自問題前提下，其結(jié)果只能是造成更大的不均等。再次，我國業(yè)已形成的轉(zhuǎn)移支付制度還不完善，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付管理分散，規(guī)模不合理，作用不明顯，申報(bào)方式隨意，加上省級(jí)以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)落后，很難達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，甚至造成大量資源浪費(fèi)。

再以加拿大為例，按照有關(guān)法律，加拿大十個(gè)省級(jí)政府要各自承擔(dān)省內(nèi)的教育、衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù)等基本公共服務(wù)的供給。20世紀(jì)30年代世界經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)大蕭條，導(dǎo)致加拿大一些省份陷入財(cái)政困境，沒有足夠的稅源來確保法定的基本公共服務(wù)供給。于是，欠發(fā)達(dá)省份只好求助于聯(lián)邦政府。1937年加拿大建立了處理各省關(guān)系的委員會(huì)，該委員會(huì)成立后，便在全國各地，包括一些小城鎮(zhèn)開展聽證活動(dòng)，廣泛聽取全體社會(huì)成員的意見，根據(jù)征求意見，該委員會(huì)在聯(lián)邦政府設(shè)立國家協(xié)調(diào)基金，對(duì)那些沒有能力為本省居民提供基本公共服務(wù)的省份給予財(cái)政援助。這便是加拿大最早的均等化嘗試。第二次世界大戰(zhàn)以后，加拿大聯(lián)邦政府的均等化措施越來越正規(guī)化、制度化，聯(lián)邦政府在1957年建立了財(cái)政均等化項(xiàng)目，1982年將其納入憲法。按照加拿大人的理解，他們生活在一個(gè)具有憲法意義的聯(lián)邦制國家，均等化是聯(lián)邦政府確保每個(gè)省有能力提供基本公共服務(wù)的工具。

中國是一個(gè)發(fā)展中的大國，發(fā)展過程中的地區(qū)、城鄉(xiāng)和社會(huì)差別問題突出，要發(fā)揮地方政府在促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化中的供給主體作用，更要發(fā)揮中央政府的協(xié)調(diào)作用，因?yàn)榕c地方政府的政策比較，中央政府的政策更具戰(zhàn)略性、全局性和長期性。必須發(fā)揮中央在跨省或跨地區(qū)中的重要作用，確保國家利益項(xiàng)目得到保護(hù)和優(yōu)先領(lǐng)域得到重視。以地方政府為主體的促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化主要還是落腳在個(gè)體的公平發(fā)展上，而以中央政府為主體的基本公共服務(wù)均等化政策則落腳在城鄉(xiāng)和地區(qū)公平發(fā)展上。

三

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，各國在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)程中并不是一帆風(fēng)順的，其中的有些經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒，比如如何處理公平與效率的關(guān)系就尤為重要。

其實(shí)，均等化原則自產(chǎn)生之日起就存在爭議。有人認(rèn)為，在這種制度安排中，平等會(huì)被效率低下所抵消，它在人們之間均等了基本公共服務(wù)的質(zhì)量，卻減少了人們追求富裕的內(nèi)在動(dòng)力；也有人認(rèn)為，均等化的理念容易理解，但實(shí)現(xiàn)機(jī)制卻不太容易建立；另外，也有人把基本公共服務(wù)均等化作為福利國家的特征之一，認(rèn)為實(shí)施均等化將會(huì)給政府帶來巨大負(fù)擔(dān)等等。從計(jì)算方式上說，即便是在加拿大這樣的國家，計(jì)算各省的公共服務(wù)供給狀況，也缺乏必要的方法和數(shù)據(jù)，人們主要是依據(jù)各省的人均財(cái)政收入來確定均等化。德國的經(jīng)驗(yàn)也表明，試圖為全體居民提供基本生活的福利國家并不能在全國不同的區(qū)域建立完全相同的公共服務(wù)，財(cái)政均等化只能提供基本相似的公共服務(wù)。在國家均等化政策之外的不平等，只能依賴于地方的投入和發(fā)展項(xiàng)目。

圍繞著公共領(lǐng)域的作用和運(yùn)作方式，20世紀(jì)曾發(fā)生了一系列的爭論，其核心是圍繞著公共部門的效率問題。一是認(rèn)為公共部門太大，消耗太多資源；二是認(rèn)為政府介入的領(lǐng)域太多，許多國家也因此把公共服務(wù)轉(zhuǎn)交給私人部門；三是認(rèn)為效率太低。這些批評(píng)在20世紀(jì)90年代后期開始退卻。

發(fā)達(dá)國家遇到的問題，將來我國也可能會(huì)遇到。這些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得我們?cè)?ldquo;十二五”時(shí)期推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化過程中深入思考和借鑒。通過推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化加強(qiáng)政府自身改革和建設(shè)，完善社會(huì)治理體系，同時(shí)，通過吸引社會(huì)組織參與公共服務(wù)體系建設(shè)來減輕政府在公共領(lǐng)域的負(fù)擔(dān)和提高其服務(wù)效率。這些都需要我們未雨綢繆。