對于中國城市建設(shè)來說，2015年是一個里程碑，具有劃時代的意義。2015年11月9日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十八次會議審議通過了《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》。2015年12月，中央城市工作會議在北京舉行，會議分析了城市發(fā)展面臨的新形勢，同時明確提出了未來我國做好城市工作的指導(dǎo)思想、總體思路、重點任務(wù)。

分析最高決策層關(guān)于我國城市發(fā)展的講話精神，可以將我國城市發(fā)展與運行的任務(wù)、目標(biāo)和歸宿，歸納為規(guī)律性、全局性、系統(tǒng)性、持續(xù)性和宜居性五大總體指針。“十三五”規(guī)劃提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念。五大總體指針和五大發(fā)展理念的合二為一，正式建構(gòu)起一個完整的新發(fā)展系統(tǒng)，把我國城市區(qū)域發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)步的理念提升到一個全新的高度。肩負(fù)著現(xiàn)時期的重要歷史擔(dān)當(dāng)，當(dāng)下中國城市發(fā)展領(lǐng)域有大量理論問題需要思考，有眾多實踐需要展開。在此謹(jǐn)對新發(fā)展理念和新發(fā)展觀形成的歷史背景及其對中國城市和區(qū)域的積極意義作簡要論述。

新發(fā)展觀的核心內(nèi)容

“十三五”規(guī)劃提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，通過梳理和解讀文件，在此將五大發(fā)展理念的目標(biāo)指向、基本內(nèi)容歸納如下：

創(chuàng)新：實施創(chuàng)新驅(qū)動，推動科技和經(jīng)濟(jì)結(jié)合，推動科技創(chuàng)新和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展；深化科技體制改革，推進(jìn)科技創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新、市場創(chuàng)新、品牌創(chuàng)新；加快主導(dǎo)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)快速成長、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級改造，推進(jìn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展、深度融合，增強戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)支撐作用；以大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新形成發(fā)展新動力。

協(xié)調(diào)：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，物質(zhì)文明與精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國防建設(shè)融合發(fā)展，新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。

綠色：推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，人口資源環(huán)境相均衡，經(jīng)濟(jì)社會、生態(tài)效益相統(tǒng)一，堅持綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，開發(fā)和保護(hù)并重，保障水安全和能源安全，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，落實生態(tài)補償機制。

開放：完善對外開放戰(zhàn)略布局，形成對外開放新體制，推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，深化內(nèi)地和港澳以及大陸和臺灣地區(qū)合作發(fā)展，積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理，積極承擔(dān)國際責(zé)任和義務(wù)。

共享：增加公共服務(wù)供給，實施脫貧攻堅工程，提高教育質(zhì)量，促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，縮小收入差距，建立更加公平、更可持續(xù)的社會保障制度，推進(jìn)健康中國建設(shè)。

基于“十三五”規(guī)劃所蘊含的重要戰(zhàn)略框架，從價值鏈的角度來看，創(chuàng)新是發(fā)展的動力，協(xié)調(diào)是發(fā)展的路徑，綠色是發(fā)展的模式，開放是發(fā)展的保障，共享是發(fā)展的目標(biāo)。五大發(fā)展理念共同建構(gòu)起一個完整共生的新發(fā)展系統(tǒng)。

新發(fā)展觀的歷史緣起

新發(fā)展觀的提出主要基于三方面原因：一是自改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)取得了持續(xù)高速的增長，積累了充足的物質(zhì)條件；二是隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行和轉(zhuǎn)軌期社會矛盾不斷加劇，我國面對的生態(tài)環(huán)境破壞的壓力、資源枯竭的壓力、財政收入增速放緩的壓力、社會沖突加劇的壓力、區(qū)域發(fā)展失衡的壓力等現(xiàn)實問題不斷疊加，亟待尋找轉(zhuǎn)型發(fā)展的新路徑；三是為應(yīng)對國際環(huán)境的復(fù)雜變化，一方面為我國“一帶一路”國際戰(zhàn)略創(chuàng)造施展空間，另一方面為了卓有實效地參與甚或主導(dǎo)全球治理體系的構(gòu)建，必須加快對新發(fā)展體系的探索，以滿足推進(jìn)深層次結(jié)構(gòu)性改革的需要。

追本溯源，中國新發(fā)展觀所面臨的現(xiàn)實疊加壓力，主要來源于我國長期依賴資本要素作為經(jīng)濟(jì)增長源泉，由此形成的經(jīng)濟(jì)模式、社會結(jié)構(gòu)和治理體系，日益不適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型需要。資本要素是塑造空間形式和推動空間生產(chǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)換的重要力量。長期以來，中國對生產(chǎn)性資本的偏執(zhí)性依賴，導(dǎo)致在空間層面上產(chǎn)生了兩類“空間非正義”形態(tài)：一類是空間失衡，另一類是空間失配。前者主要發(fā)生在較大地理尺度上的宏觀區(qū)域發(fā)展方面，后者則主要反映城市內(nèi)部空間布局微觀失調(diào)的現(xiàn)象。目前，人文社會科學(xué)理論研究發(fā)生了普遍的空間轉(zhuǎn)向，空間正義已經(jīng)成為社會科學(xué)研究領(lǐng)域的重要視角之一。

基于物質(zhì)資本大規(guī)模投資拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式是產(chǎn)生“空間非正義”的重要基礎(chǔ)。長期以來，包括中國在內(nèi)，以國家動員為手段，依靠高儲蓄率、高投資率實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高增長率是締造“亞洲經(jīng)濟(jì)奇跡”的重要特征。資本擴(kuò)張型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式高度依賴于三個增長路徑：一是大力加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，降低交通運輸成本；二是大規(guī)模推動專門化生產(chǎn)，降低產(chǎn)成品價格；三是以滿足世界市場需求為目標(biāo)，高度重視擴(kuò)大出口。然而，過度依靠資本增量投入實現(xiàn)增長的發(fā)展模式暗藏著重大風(fēng)險。這是因為資本擴(kuò)張型經(jīng)濟(jì)通常會造成三個后果：一是輕視技術(shù)創(chuàng)新，二是導(dǎo)致本地市場發(fā)育滯后，三是造成區(qū)域同行業(yè)類似產(chǎn)品競爭異常激烈。一旦該模式賴以生存的兩大條件無法滿足，即規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益出現(xiàn)滑落和無法長期連續(xù)廉價生產(chǎn)大量商品及服務(wù)，那么其發(fā)展模式必然出現(xiàn)坍塌。當(dāng)國家意識到資本擴(kuò)張型經(jīng)濟(jì)潛藏風(fēng)險或已經(jīng)面臨經(jīng)濟(jì)下滑時，國家將繼續(xù)祭出強勢動員的傳統(tǒng)手段，或者刺激農(nóng)村向城市移民，實現(xiàn)城市人口機械增長，提高城市化率；或者吸引人口在城市集聚，提拉消費規(guī)模和實現(xiàn)市場需求多樣化。即使上述手段在短期內(nèi)奏效，也僅是推遲經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險的爆發(fā)時點，而無法實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)模式的根本逆轉(zhuǎn)。

更重要的是，此種模式的基本路徑連同慣常的補救策略，將引發(fā)或加劇經(jīng)濟(jì)社會的“空間非正義”程度，即資本主導(dǎo)和轉(zhuǎn)化而成的生產(chǎn)關(guān)系，通過空間拓展和空間聚集兩種途徑，參與到城市財富積累和區(qū)域利益重新調(diào)整分配的過程中去。假設(shè)一個國家的幅員足夠遼闊，地區(qū)差異足夠顯著，資本市場并非足夠發(fā)達(dá)，資本供給并非足夠充裕，此時資本要素的流動、區(qū)位選擇和規(guī)模積累就必然出現(xiàn)空間分異，形成以資本的地理不平衡為表現(xiàn)形式的“空間非正義”現(xiàn)象。通常，僅有發(fā)達(dá)國家和地區(qū)可以通過其在經(jīng)濟(jì)和治理上較強的解決暫時危機的空間修整能力，將自身積累的危機與矛盾轉(zhuǎn)嫁到國外市場，從而不在本國造成嚴(yán)重的

“空間非正義”后果。而發(fā)展中國家或新興市場還不具備轉(zhuǎn)嫁矛盾的能力。

那么，包括中國在內(nèi)的采用嚴(yán)重依賴資本擴(kuò)張催動經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的國家和地區(qū)所導(dǎo)致的“空間非正義”典型現(xiàn)象主要有哪些呢？總體上，“空間非正義”具有多維度的呈現(xiàn)：第一，在宏觀的國家層面上，主要表現(xiàn)為人口分布密度具有顯著差別，資源和環(huán)境差異顯著；地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化差別巨大，抑制區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。第二，在大都市的區(qū)域?qū)用嫔?，主要表現(xiàn)為就業(yè)尤其是第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)空間格局表現(xiàn)出很強的中心集聚特征，就業(yè)高度集中于城市中心區(qū)域，就業(yè)的地理分布失衡。第三，在城鄉(xiāng)關(guān)系的層面上，主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)收入差距經(jīng)歷了“U”字形發(fā)展路徑，城鄉(xiāng)收入差距及其增長率非常顯著。第四，在城市內(nèi)部層面上，主要表現(xiàn)為教育、健康、醫(yī)療、公共安全等公共產(chǎn)品和服務(wù)資源供給不足，狀態(tài)不容樂觀，同時，局部地區(qū)嚴(yán)重低于平均水平，地區(qū)間嚴(yán)重不均衡。前三項屬于空間非正義的失衡現(xiàn)象，后一項則屬于空間非正義的失配現(xiàn)象。

新發(fā)展觀的支持保障

遵循資本是塑造空間形式、推動空間生產(chǎn)轉(zhuǎn)換的根本力量的認(rèn)識以及實現(xiàn)資本要素與空間正義轉(zhuǎn)換的邏輯，基于五大理念的新發(fā)展系統(tǒng)的提出，未來階段，我們將努力實現(xiàn)以資本生產(chǎn)空間、以資本誘致正義的發(fā)展訴求。具體來說，為構(gòu)建對新發(fā)展框架的支持保障體系，重點的努力方向和戰(zhàn)略要點包括以下幾個方面：

一是加快資本分孽進(jìn)程。加快從單純依賴物質(zhì)資本增量投資的傳統(tǒng)模式中轉(zhuǎn)型突圍，更加重視對人力和知識資本、社會資本的積累和培育，努力提升全要素生產(chǎn)率對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，強調(diào)科技創(chuàng)新的支撐地位。

二是完善資本市場體系建設(shè)。一方面，提升資本市場的市場覆蓋范圍和要素集聚功能；另一方面，改善資本市場在中心城市節(jié)點式集中的布局特征，實現(xiàn)實體交易市場的均衡布局以及現(xiàn)代市場交易功能的改造與提升。

三是做好資本轉(zhuǎn)移規(guī)劃。針對區(qū)域失衡現(xiàn)狀，構(gòu)建以項目合作開發(fā)、跨地區(qū)產(chǎn)業(yè)價值鏈構(gòu)造、區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)協(xié)同集聚、區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)等內(nèi)容為主體的資本轉(zhuǎn)移系統(tǒng)，具體做好涵蓋資本轉(zhuǎn)移的目標(biāo)、方式、時空、路徑和保障等方面的戰(zhàn)略規(guī)劃。

四是實現(xiàn)資本深化。依靠資本紐帶，理順政府、市場和企業(yè)關(guān)系，化解體制轉(zhuǎn)軌中的諸多矛盾。同時，提高資本市場在資源配置、勞動收入水平、環(huán)境保護(hù)和技術(shù)創(chuàng)新等領(lǐng)域的決定性作用。

（作者系北京大學(xué)政府管理學(xué)院副院長）