2016年下半年，林毅夫和張維迎這兩位知名經(jīng)濟學(xué)家之間爆發(fā)的一場爭論讓產(chǎn)業(yè)政策這個本來十分冷僻的詞成為網(wǎng)絡(luò)熱搜詞。在媒體的推波助瀾之下，越來越多的學(xué)者卷入爭論。一場原本的政策之爭很快上升到學(xué)派之爭、理念之爭，甚至被演繹成計劃與市場的道路之爭。

在中國的改革步入深水區(qū)的今天，這樣一場爭論當(dāng)然是有意義的，它把很多原本被掩蓋的問題都揭示了出來，激發(fā)人們認真思考。但是也必須看到，由于某些原因，這場爭論還遠遠沒有取得其應(yīng)有的建設(shè)性成果。大家爭論產(chǎn)業(yè)政策，但對于產(chǎn)業(yè)政策究竟是什么、怎么衡量產(chǎn)業(yè)政策的成敗等問題卻缺乏基本的共識。由于沒有共識作為討論的出發(fā)點，討論很快變成了各說各話，而很多本該回答的問題都沒有得到回答，這是令人十分遺憾的。

潛在的共識和暴露的問題

在這場爭論中，參與的各方到底有沒有一個可以作為起點的潛在共識呢？其實是有的，那就是對縱向產(chǎn)業(yè)政策也就是“由政府挑選贏家和輸家”式的產(chǎn)業(yè)政策的反對。

雖然媒體將張維迎的觀點理解為廢除所有的產(chǎn)業(yè)政策，但其實他對于產(chǎn)業(yè)政策的定義卻沒有人們想象得那么寬。在他的演講文稿中，明確說明了他所指的產(chǎn)業(yè)政策是“政府出于經(jīng)濟發(fā)展或其他目的，對私人產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域進行的選擇性干預(yù)和歧視性對待”。這個定義其實類似于文獻中所講的“縱向產(chǎn)業(yè)政策”。也就是說，張教授所反對的其實是縱向產(chǎn)業(yè)政策。而對于這類產(chǎn)業(yè)政策，林毅夫也同樣反對。事實上，在辯論過程中，他多次指出“維迎反對的，我也反對”。而其他參與爭論的學(xué)者，在這一點上的態(tài)度也是大致相同的，包括吳敬璉、陳清泰在內(nèi)的知名學(xué)者在后來的討論文章中都表達了這一觀點。

如果我們再稍微回顧一下歷史，就不難發(fā)現(xiàn)其實我國學(xué)者對縱向產(chǎn)業(yè)政策的反思至少在上世紀90年代就開始了。例如，劉鶴曾出過一本叫《結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換研究》的書，在序言里他提到，90年代中期，他就認識到縱向的產(chǎn)業(yè)政策已經(jīng)不再適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)而重視功能性的競爭政策的作用。

既然學(xué)者們早已在“縱向產(chǎn)業(yè)政策不應(yīng)予以支持”這個問題上有了共識，那么為什么這種類型的產(chǎn)業(yè)政策還廣泛存在呢？這個被所有人忽略的問題，才是真正重要的問題。在我看來，有兩個原因可以對這個現(xiàn)象加以解釋：第一個原因是思想上的，即認定政府在信息和知識上比市場更有優(yōu)勢，所以由政府挑選贏家可以更有效率。第二個原因是利益上的，即部分既得利益者試圖通過縱向產(chǎn)業(yè)政策尋租，為了達到這一目的，他們不愿意放棄這種產(chǎn)業(yè)政策。

值得注意的是，這兩個縱向產(chǎn)業(yè)政策得以存在的原因，正好也可以解釋這種類型的產(chǎn)業(yè)政策為什么失?。阂环矫?，大量的研究已經(jīng)證明，政府在作經(jīng)濟決策時，很難比市場上的企業(yè)更有優(yōu)勢，因此，由政府來挑選贏家本身就是一種“致命的自負”，通常很難成功。另一方面，由于尋租動機的存在，產(chǎn)業(yè)政策制定的過程中難免會出現(xiàn)激勵扭曲，而這又會為其失敗埋下隱患。

如何設(shè)計產(chǎn)業(yè)政策

一旦知道了無效的產(chǎn)業(yè)政策為什么存在，又為什么失敗，我們就不難知道在設(shè)計新型的產(chǎn)業(yè)政策時需要注意哪些問題。

首先，應(yīng)該實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容的轉(zhuǎn)變。在我國現(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)政策體系中，縱向產(chǎn)業(yè)政策所占的比例還很大。如前所述，這類產(chǎn)業(yè)政策的無效率已經(jīng)成為共識，因此，在未來的產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計中，縱向產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該被逐漸摒棄。取而代之的應(yīng)該是一種橫向的、功能性的產(chǎn)業(yè)政策，將設(shè)計為市場服務(wù)的良好制度框架作為產(chǎn)業(yè)政策的最主要目標(biāo)。

其次，應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策制定過程的科學(xué)化。目前，我國產(chǎn)業(yè)政策的主體是政府，這很難解決政策制定過程中的信息問題，從而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策不準(zhǔn)。針對這一問題，我們應(yīng)當(dāng)探索建立一種政府、企業(yè)協(xié)作的政策制定方式，讓產(chǎn)業(yè)政策可以真正用來破解經(jīng)濟中最關(guān)鍵的約束條件，從而最大限度發(fā)揮政府對市場的強化作用。

這里尤其值得一提的是，應(yīng)當(dāng)重視“試驗”在政策制定中的作用。在我國改革的歷程中，“先試驗、后推廣”的政策制定模式曾是保證政策效率的一個法寶。但近年來，這一法寶在政策制定過程中的作用正在減弱，這是值得關(guān)注的。為了制定更有效率的產(chǎn)業(yè)政策，我們必須重拾這一法寶。

最后，應(yīng)當(dāng)建立一套完備的產(chǎn)業(yè)政策評價體系。由于評價體系的缺失，現(xiàn)在我們很難確切了解產(chǎn)業(yè)政策的成本和收益，也很難知道哪些產(chǎn)業(yè)政策成功、哪些產(chǎn)業(yè)政策失敗。這不僅會損害我們制定政策的針對性，更會加重政策制定過程中的激勵扭曲和尋租行為。從這個意義上講，及時建立起一套完備的產(chǎn)業(yè)政策評價體系乃是當(dāng)務(wù)之急。

如何實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)變

實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策由縱向到橫向的轉(zhuǎn)變，說起來容易，做起來卻很難。一項制度一旦形成，就會與其他制度、外部環(huán)境形成一張網(wǎng)絡(luò)，牽一發(fā)而動全身。產(chǎn)業(yè)政策作為一種制度當(dāng)然也不例外。它的出臺本身有其整體性。而為了配合政策的實行，還會建立相關(guān)部門，由此牽扯出部門利益、地區(qū)利益。而相關(guān)的就業(yè)、收入分配等社會問題也不容忽視。因此，雖然完成從縱向產(chǎn)業(yè)政策向橫向產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)變是大勢所趨，但是也不能一蹴而就。應(yīng)當(dāng)采取整體改革的思路來實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)型，既要注意政策轉(zhuǎn)變過程中的互補性，也要注意政策轉(zhuǎn)變的順序性。

具體來說，我提出以下一些設(shè)想：

從增量上看，應(yīng)當(dāng)妥善落實《公平競爭審查制度》，確保新的政策的公平性。這主要是為了讓無效率的產(chǎn)業(yè)政策不再增加，從增量上保證政策的有效性。從存量上看，應(yīng)當(dāng)加緊對現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策的處理。除了要利用《公平競爭審查制度》對已有的政策進行審查外，還需要對利益格局進行調(diào)整，對一些理念進行突破。

一方面，需要對財政收入分配、官員的晉升標(biāo)準(zhǔn)進行改革。因為很多地方性產(chǎn)業(yè)政策的出臺是和地方利益結(jié)合的。要改革產(chǎn)業(yè)政策，必須打破這些利益糾葛。另一方面，可以考慮從產(chǎn)能過剩的行業(yè)入手，逐步開放競爭、打破壟斷。部門性產(chǎn)業(yè)政策是和行業(yè)壟斷結(jié)合在一起的。要糾正產(chǎn)業(yè)政策，首先要打破部門利益。

此外，我們還需要從理念上對產(chǎn)業(yè)政策進行根本性反思，破除對政府力量的迷信。當(dāng)然，還要注意改革過程中對社會秩序的維護，做好保障工作，防止在轉(zhuǎn)型中發(fā)生動蕩。

應(yīng)當(dāng)重視對1970年代日本產(chǎn)業(yè)政策的研究

在討論產(chǎn)業(yè)政策時，我們經(jīng)常提到日本。奇怪的是，幾乎所有討論日本產(chǎn)業(yè)政策的文獻都聚焦在上世紀五六十年代，也就是日本經(jīng)濟的起飛期，而對于其70年代之后的產(chǎn)業(yè)政策予以忽視。在我看來，其實日本在這一階段的產(chǎn)業(yè)政策才是最值得我們關(guān)注的。

上世紀70年代，日本遭受了布雷頓森林體系崩潰帶來的日元大幅升值，以及兩次石油危機造成的石油價格飆升等眾多沖擊，但日本不僅沒有因此倒下，反而在這一階段產(chǎn)生了很多知名品牌、知名企業(yè)以及管理經(jīng)驗。這當(dāng)然有賴于企業(yè)家精神的發(fā)揮，但相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策也功不可沒。

當(dāng)時，日本經(jīng)濟面臨的一個重要問題是產(chǎn)能過剩。經(jīng)過五六十年代的發(fā)展，日本在電解鋁、航運輪船等產(chǎn)業(yè)都有了很高的產(chǎn)能。不過，由于外在沖擊帶來的成本上升和需求下降，這些產(chǎn)能都出現(xiàn)了嚴重過剩。當(dāng)時的日本政府試圖鼓勵企業(yè)去產(chǎn)能，但卻遭遇到協(xié)調(diào)失靈問題的困擾：由于已經(jīng)投入了大量的成本，誰也不愿意率先去產(chǎn)能，而希望通過改進效率把別人擠出去，自己留下，結(jié)果是產(chǎn)能越去越多。大量資本被浪費，企業(yè)家被鎖定在了產(chǎn)能過剩的行業(yè)。

為了打破這種協(xié)調(diào)失靈，日本政府對部分企業(yè)的資產(chǎn)進行了收購。這樣，被鎖定在產(chǎn)能過剩行業(yè)的企業(yè)家被釋放了出來，并且獲得了足夠的資本，他們可以把這些資本投入到更新、更有價值的領(lǐng)域，從而讓日本很自然地實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)升級。值得注意的是，日本政府在收購企業(yè)時，創(chuàng)造了一種讓現(xiàn)存企業(yè)為淘汰企業(yè)埋單的方式。一方面，這讓日本政府盡可能減少了財政負擔(dān)；另一方面，由于進行贖買的資金遠低于在競爭中花費的資金，因此這種方法也容易被現(xiàn)存企業(yè)接受。日本政府通過以上方式成功破解了協(xié)調(diào)失靈的困擾。

目前，我國正面臨著和日本1970年代類似的產(chǎn)能過剩問題，或許當(dāng)時日本的經(jīng)驗可以為我們破解這一難題提供不少有益的參考。

新經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)政策

過去的產(chǎn)業(yè)政策所關(guān)注的大多在產(chǎn)業(yè)本身，例如鼓勵或限制產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但是隨著新經(jīng)濟的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)政策的公共政策性質(zhì)會越來越鮮明，對于失業(yè)、不平等諸問題的關(guān)注可能會成為政策的主要觀測點。

例如，現(xiàn)在美國正在討論針對無人駕駛汽車的產(chǎn)業(yè)政策。相比于傳統(tǒng)的汽車，無人駕駛車有很多優(yōu)點。但是它的推出也會對傳統(tǒng)汽車造成巨大沖擊，由此將引發(fā)很多社會問題。目前美國最大的工會之一就是卡車工人工會，相信它們不會對這一發(fā)明的沖擊置之不理，一定會尋求各種游說資源來爭取限制無人駕駛車發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策。對于政策制定者來說，如何權(quán)衡卡車司機和無人駕駛車用戶之間的利益，就是一道不小的難題。再如，如何處理網(wǎng)約車司機與傳統(tǒng)出租車司機的利益之爭，也暴露出類似問題。

可以想見，隨著新經(jīng)濟的比重越來越大，上述問題會越來越多。作為政策制定者，應(yīng)該對這些新現(xiàn)象、新問題加強研究，未雨綢繆，提早做好應(yīng)對準(zhǔn)備。

（作者單位：北京大學(xué)市場與網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟研究中心）