中國的特色小鎮(zhèn)發(fā)展實踐是一個不斷探索和深化認(rèn)知的過程。2016年國家發(fā)展改革委較為籠統(tǒng)地提出了特色小鎮(zhèn)的培育方向，此特色小鎮(zhèn)與浙江、江蘇等省市推進(jìn)的特色小鎮(zhèn)有較大出入，從而導(dǎo)致很多地方經(jīng)常模糊特色小鎮(zhèn)與特色小城鎮(zhèn)的屬性邊界。經(jīng)過兩年多的政策推進(jìn)和實踐發(fā)展，學(xué)術(shù)界和政策設(shè)計者不斷深化對特色小鎮(zhèn)的理解和研究，2018年國家發(fā)展改革委基本清晰地界定了兩者的涵義和屬性，明確了新一輪特色小鎮(zhèn)的發(fā)展定位和功能。從理論和實踐層面考察，特色小鎮(zhèn)是中國新型城鎮(zhèn)化的創(chuàng)新空間場域，更是推動鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展以及城市現(xiàn)代化發(fā)展的重要引擎。特色小鎮(zhèn)的發(fā)展應(yīng)注重全要素整合以及地域發(fā)展帶動能力，更要以政策頂層設(shè)計、科學(xué)治理和創(chuàng)新動能，提升特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展能力。

特色小鎮(zhèn)是全新的“城鎮(zhèn)化場域”

特色小鎮(zhèn)已經(jīng)成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、城市現(xiàn)代化的新型空間區(qū)域。國家發(fā)展改革委辦公廳2018年8月30日公布了《特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展機制的通知》，其中首先明確了特色小鎮(zhèn)是非建制鎮(zhèn)、非產(chǎn)業(yè)園的空間屬性。這是在城鎮(zhèn)化空間中增長一種創(chuàng)新區(qū)域。其次，強調(diào)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化、建筑風(fēng)貌的融合，聚焦產(chǎn)業(yè)特而強、功能聚而合、形態(tài)小而美、機制新而活的一種創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)功能導(dǎo)向的城鎮(zhèn)化空間。再次，新型特色小鎮(zhèn)占地不超過三平方公里，但能夠滿足創(chuàng)業(yè)就業(yè)和宜居生活之需，并兼有美麗生態(tài)的產(chǎn)城一體化的新型空間。最后，特色小鎮(zhèn)依托的區(qū)位可以是市郊鎮(zhèn)、市中鎮(zhèn)，也可以是園中鎮(zhèn)、鎮(zhèn)中鎮(zhèn)。這是新型城鎮(zhèn)化的全新落點空間。國家發(fā)展改革委經(jīng)過兩年的實踐探索之后，全方位明確了特色小鎮(zhèn)的屬性、功能、界限和區(qū)位落點，正是基于這種區(qū)別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的空間形態(tài)，特色小鎮(zhèn)被賦予了更多的城鎮(zhèn)化創(chuàng)新發(fā)展預(yù)期。

中國新型城鎮(zhèn)化的空間落點總體上存在三大區(qū)位屬性，一是老城區(qū)的更新，二是新城區(qū)的增長與擴張，三是農(nóng)村新社區(qū)的建設(shè)。而特色小鎮(zhèn)的落點，既可以在大城市的近郊區(qū)，在城市之中或園區(qū)之內(nèi)，也可以在城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)部。也就是說，新興的特色小鎮(zhèn)既可以布局在城市現(xiàn)有的建成區(qū)之內(nèi)，也可以布局在城市的郊區(qū)地帶，還可以布局在現(xiàn)有的建制型城鎮(zhèn)空間之中。因此，特色小鎮(zhèn)的區(qū)位屬性和空間落點的靈活性，更凸顯了其在城鄉(xiāng)融合發(fā)展、鄉(xiāng)村振興和城市現(xiàn)代化多個維度上的創(chuàng)新功能。新興的特色小鎮(zhèn)將因為其產(chǎn)業(yè)增長、就業(yè)增長、居住空間的增長以及文化、生態(tài)、建筑風(fēng)貌的更新，成為非常獨特的城鎮(zhèn)化增長區(qū)和功能場域。

特色小鎮(zhèn)是全要素的新型集成增長空間

第一，特色小鎮(zhèn)是生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生融合”的全要素空間。特色小鎮(zhèn)具體是由產(chǎn)、城、人、文、地、景、氣等要素集成聚合的新型發(fā)展空間。它首先是產(chǎn)業(yè)特色小鎮(zhèn)，無論是工業(yè)特色小鎮(zhèn)如智能制造小鎮(zhèn)、服務(wù)業(yè)特色小鎮(zhèn)如基金小鎮(zhèn)，還是旅游特色小鎮(zhèn)如神仙氧吧小鎮(zhèn)和花海小鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)如銀杏小鎮(zhèn)和草莓小鎮(zhèn)等，都需要培育能夠推動區(qū)域經(jīng)濟增長的特色產(chǎn)業(yè)，這是特色小鎮(zhèn)的核心基礎(chǔ)。

第二，特色小鎮(zhèn)要有完善的宜居生活設(shè)施和環(huán)境，即要有城鎮(zhèn)化的生活空間，要做到產(chǎn)城融合與產(chǎn)城一體化發(fā)展。無論是何種區(qū)位落點的特色小鎮(zhèn)，都應(yīng)強調(diào)特色小鎮(zhèn)的“城鎮(zhèn)屬性”，即要有更加適宜人民居住的生活環(huán)境，如住房及生活配套設(shè)施。

第三，特色小鎮(zhèn)需要強調(diào)對人的吸引力。特色小鎮(zhèn)無論是特色產(chǎn)業(yè)還是宜居空間，都是為了吸引人、留住人、滿足人的需求?？梢哉f，特色小鎮(zhèn)最關(guān)鍵的要素就是人的要素。產(chǎn)業(yè)聚人、生活留人、旅游吸人，都將是評估特色小鎮(zhèn)的關(guān)鍵指標(biāo)。另外，特色小鎮(zhèn)作為新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合的重要載體，本身就是圍繞人的就業(yè)和生活而建。

第四，特色小鎮(zhèn)只有具備了特定的文化氣質(zhì)，才是有靈魂的特色小鎮(zhèn)。有文化的特色小鎮(zhèn)，才是有生命力和張力的特色小鎮(zhèn)。每一個特色小鎮(zhèn)，無論是文旅小鎮(zhèn)，還是工業(yè)、服務(wù)業(yè)小鎮(zhèn)，都要滿足文化的在地性或嵌入性特質(zhì)，讓特色小鎮(zhèn)生成或培育出屬于自己獨特品牌符號和文化性格的小鎮(zhèn)文化資本。通過不斷建構(gòu)和培植特色小鎮(zhèn)的文化空間、文化活動、文化意象和文化底蘊，讓每一個特色小鎮(zhèn)都能充滿文化品位和人文氣息，這是特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的珍貴文脈。

第五，特色小鎮(zhèn)一定要有特別規(guī)劃和建設(shè)的空間地理形態(tài)。特色小鎮(zhèn)，無論大小，都要有符合“三生融合”的建設(shè)規(guī)劃和空間風(fēng)貌，要讓特色小鎮(zhèn)成為一個精細(xì)、精致的產(chǎn)城空間，這既是特色小鎮(zhèn)的建設(shè)需求，更是特色小鎮(zhèn)品質(zhì)生活的保障。

第六，特色小鎮(zhèn)都要成為美麗風(fēng)景。美好的景致包括每一棟建筑的美學(xué)設(shè)計，以及每一條道路、每一片花園、每一塊土地，在特色小鎮(zhèn)都將成為一種賞心悅目的風(fēng)景，最終讓特色小鎮(zhèn)成為景區(qū)級的風(fēng)景優(yōu)美之地，能夠讓人獲得視覺享受和美學(xué)熏陶。

第七，特色小鎮(zhèn)要有活力，即鮮活人氣。無論是制造業(yè)、服務(wù)業(yè)為主的特色小鎮(zhèn)，還是農(nóng)業(yè)特色小鎮(zhèn)，都應(yīng)該以高人氣、有活力作為衡量小鎮(zhèn)成功的標(biāo)尺。旅游風(fēng)情小鎮(zhèn)則更應(yīng)強調(diào)人氣。因此，一個成功的特色小鎮(zhèn)，一定要能夠集聚足夠強的人氣，包括商務(wù)人氣、就業(yè)景氣、旅游人氣和文化藝術(shù)的熱度。這種人氣和熱度，應(yīng)成為當(dāng)下中國特色小鎮(zhèn)發(fā)展所追求的日常目標(biāo)。

注重特色小鎮(zhèn)地域發(fā)展帶動力的評估考核

特色小鎮(zhèn)需要高質(zhì)量發(fā)展，更需要強化其地方發(fā)展的引擎功能。新一輪的特色小鎮(zhèn)發(fā)展是建立在中國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、城鄉(xiāng)一體化加速發(fā)展的背景下的，特色小鎮(zhèn)建設(shè)需要更加注重地域發(fā)展帶動能力，為工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以及新型城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供創(chuàng)新支撐和創(chuàng)新載體。特別是那些市郊鎮(zhèn)和鎮(zhèn)中鎮(zhèn)，更需要關(guān)注其對周邊區(qū)域的產(chǎn)業(yè)整合與集聚能力，產(chǎn)業(yè)的輻射能力，小鎮(zhèn)建設(shè)的就業(yè)、投資、交通、設(shè)施建設(shè)等帶動能力，在考核此類特色小鎮(zhèn)時，需要特別注重其城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的帶動能力與成效。

特色小鎮(zhèn)的核心是產(chǎn)業(yè)特色鮮明，產(chǎn)業(yè)定位清晰，產(chǎn)業(yè)族群與產(chǎn)業(yè)鏈完善，最終形成產(chǎn)業(yè)鏈閉環(huán)。從目前全國范圍內(nèi)的特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展來看，基本都是按照原先的產(chǎn)業(yè)特點，用規(guī)劃包裝的方式轉(zhuǎn)化為創(chuàng)建型的特色小鎮(zhèn)，并以特色小鎮(zhèn)的政策名頭開展招商引資，補充相關(guān)企業(yè)。但是，由于區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、人才局限，很多特色小鎮(zhèn)補充的相關(guān)企業(yè)并非強化了產(chǎn)業(yè)特色，而是簡單重復(fù)，將一批與主題產(chǎn)業(yè)“沾親帶故”的類特色產(chǎn)業(yè)引入，形成了某種低效增量。這種低效增量決定了特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)特色不夠聚焦，產(chǎn)業(yè)族群的整體競爭力并沒有得到實質(zhì)性改善和提升，還與原先的園區(qū)或街區(qū)類似，并沒有形成全國性或全省性的產(chǎn)業(yè)特色化高地，從而很難形成地域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動力，也欠缺更強的輻射帶動能力。因此，一定要強化特色小鎮(zhèn)的核心產(chǎn)業(yè)特色及其產(chǎn)業(yè)鏈的培育能力，只有特色產(chǎn)業(yè)做強、做大、做特、做精之后，才可能形成產(chǎn)業(yè)鏈的輻射帶、輻射圈。

特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)成功，將帶動社區(qū)生活配套設(shè)施的建設(shè)。按照特色小鎮(zhèn)的“三生融合”的建設(shè)要求，小鎮(zhèn)的社區(qū)生活設(shè)施要完全能夠保障小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口的各項需求。其中包括宜居住宅、時尚餐飲、咖啡館、便利店、文化設(shè)施、運動場所等一系列的生活配套設(shè)施。通過特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)增強就業(yè)拉動力，集聚就業(yè)人口，并將就業(yè)人口轉(zhuǎn)化為居住人口，從而拉動相關(guān)生活、生態(tài)配套設(shè)施的投資建設(shè)。文旅小鎮(zhèn)則從旅游、休閑、度假的產(chǎn)業(yè)鏈中，拓展相關(guān)的餐飲、道路、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)觀光設(shè)施等層面，帶動地區(qū)的全面發(fā)展。

未來的特色小鎮(zhèn)評估考核，要更加注重特色產(chǎn)業(yè)的核心競爭力，并考察其所形成的產(chǎn)業(yè)鏈和延伸的對地方經(jīng)濟社會發(fā)展的帶動能力，唯有如此，才是符合政策預(yù)期的特色小鎮(zhèn)。

特色小鎮(zhèn)發(fā)展的治理共識與推動力

特色小鎮(zhèn)所需的產(chǎn)、城、人、文、地、景、氣的全要素植入和融合，要形成強勁的地方發(fā)展帶動力的引擎功能，還需要特色小鎮(zhèn)的有效治理。治理，簡言之就是建立最大范圍共識，集聚最大資源，推動達(dá)成最大公共目標(biāo)。全球治理委員會1995年對治理的界定是：或公或私的個人和機構(gòu)經(jīng)營管理相同事務(wù)的諸多方式的總和。特色小鎮(zhèn)的治理，主要包括政府各層級、各部門，規(guī)劃建設(shè)主體、運營主體、企業(yè)、就業(yè)人員及社區(qū)主體等都需要對特定的特色小鎮(zhèn)的發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃、治理結(jié)構(gòu)、運營管理等建立共識。目前國家發(fā)展改革委基本明確地指出了特色小鎮(zhèn)的發(fā)展方向、功能和邊界，剩下的工作主要在地方落實與推進(jìn)實施上。因此，要實現(xiàn)特色小鎮(zhèn)的理想發(fā)展目標(biāo)，地方實施層面需要在治理觀念、治理結(jié)構(gòu)和模式上進(jìn)行創(chuàng)新，要充分挖掘利益相關(guān)者的資源和潛力，提升各方參與的積極性。其中最關(guān)鍵的一環(huán)是地方?jīng)Q策與執(zhí)行層面干部的培訓(xùn)、共識與推動力。通過強化地方干部培訓(xùn)，在建立特色小鎮(zhèn)建設(shè)的共識基礎(chǔ)上，真正推動地方政府遵循因地制宜、特色凸顯、市場可行、城鎮(zhèn)可容、運營有保障等原則，扎實穩(wěn)健地推動每一個特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設(shè)和運營。從宏觀、中觀、微觀層面構(gòu)建特色小鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)與治理的科學(xué)流程。

同時，要推動建立特色小鎮(zhèn)發(fā)展治理委員會。要跳出產(chǎn)業(yè)園區(qū)的管理模式，從目前的行政化方式中進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整結(jié)構(gòu)，吸納產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、建筑設(shè)計、運營方主體、目標(biāo)企業(yè)、創(chuàng)業(yè)者代表、青年就業(yè)人員代表、物業(yè)管理公司代表、社區(qū)居民代表等具有廣泛代表性的人員參與全程項目推進(jìn)和決策會議，最終形成政府、企業(yè)、個體、社區(qū)多元主體共同參與的特色小鎮(zhèn)治理委員會，由治理委員會成員共同參與討論、溝通和決策各項特色小鎮(zhèn)的議題。這種模式看似增加了治理決策成本，事實上是優(yōu)化了治理和決策效能，能夠集聚最大資源，為推動最大目標(biāo)服務(wù)。

特色小鎮(zhèn)是獨特的城鎮(zhèn)化創(chuàng)新空間，因其特殊的屬性和功能，更需要體制機制的創(chuàng)新來推動建設(shè)符合政策方向、促進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展、形成全面帶動能力的特色小鎮(zhèn)。

（作者單位：南京大學(xué)城市科學(xué)研究院）