（武漢大學(xué)環(huán)境法研究所教授）

（武漢大學(xué)環(huán)境法研究所碩士研究生）

作為我國(guó)生態(tài)文明制度的重要組成部分，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的構(gòu)建與完善有利于激勵(lì)各方積極性，使之真正參與到生態(tài)環(huán)境保護(hù)中去，在現(xiàn)代環(huán)境治理體系中發(fā)揮重要作用。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目傮w背景和發(fā)展過(guò)程

一般而言，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是指在綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)服務(wù)價(jià)值的基礎(chǔ)上，通過(guò)行政、市場(chǎng)等手段，生態(tài)保護(hù)受益方以物質(zhì)或非物質(zhì)手段向生態(tài)保護(hù)方彌補(bǔ)其成本支出以及相關(guān)損失的行為。國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家體改委《關(guān)于一九九二年經(jīng)濟(jì)體制改革要點(diǎn)》，在國(guó)家層面首次提出生態(tài)補(bǔ)償制度，標(biāo)志著我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的啟動(dòng)。2005年，中共十六屆五中全會(huì)明確生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的基本原則，即“誰(shuí)開發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”。2007年原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，要求在全國(guó)范圍內(nèi)開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作，此時(shí)主要聚焦于縱向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建上。中共十八大以來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)快速推進(jìn)，迫切要求構(gòu)建生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》首次提出“推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度”，擴(kuò)展了我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的范圍。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出要加快形成受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。2016年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，作為首個(gè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)母邔蛹?jí)政策，對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域補(bǔ)償、重要區(qū)域補(bǔ)償和地區(qū)間補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題進(jìn)行了總體安排。由此，我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度快速發(fā)展，構(gòu)建補(bǔ)償手段多樣化、參與主體多元化的格局。同時(shí)，近年來(lái)為了貫徹黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，以及全面推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部等部門聯(lián)合印發(fā)《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)實(shí)施方案》《支持長(zhǎng)江全流域建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施方案》，明確了黃河以及長(zhǎng)江的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施辦法。

2021年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），這是我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的又一重大進(jìn)展，在“十四五”開局之年立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，在實(shí)踐基礎(chǔ)上，對(duì)未來(lái)我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行了系統(tǒng)性安排，明確了我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制改革方向。當(dāng)前，我國(guó)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題依舊緊迫，地區(qū)間發(fā)展差異依舊存在。而生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能夠明確生態(tài)保護(hù)者和受益方的權(quán)利義務(wù)，合理補(bǔ)償保護(hù)者，將生態(tài)保護(hù)經(jīng)濟(jì)外部性內(nèi)部化，在實(shí)施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)地區(qū)間均衡發(fā)展，銜接碳達(dá)峰、碳中和要求，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，促進(jìn)人與自然和諧共生等方面發(fā)揮著重要作用。落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，是踐行習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想、“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念的具體實(shí)踐，能夠?yàn)榫S護(hù)國(guó)家生態(tài)安全、奠定中華民族永續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)提供堅(jiān)實(shí)有力的制度保障。

我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的特征與成就

經(jīng)過(guò)多年的探索和實(shí)踐，我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度發(fā)展逐步成熟，總體上呈現(xiàn)三大特征：補(bǔ)償領(lǐng)域日益全面、補(bǔ)償尺度縱橫分布、參與主體日益增多。

第一，補(bǔ)償范圍所涉及領(lǐng)域日益全面，從對(duì)不同環(huán)境要素予以適度補(bǔ)償發(fā)展為多領(lǐng)域綜合性補(bǔ)償。早期，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度側(cè)重森林、草原、水流、海洋、耕地、濕地、荒漠等單領(lǐng)域補(bǔ)償，而后在習(xí)近平生態(tài)文明思想、特別是在“山水林田湖草沙統(tǒng)籌治理”整體系統(tǒng)觀指導(dǎo)下，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償范圍逐步擴(kuò)展到以生態(tài)保護(hù)紅線、國(guó)家公園等為載體的重要區(qū)域。為進(jìn)一步細(xì)化生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象，《意見》還提出要增加水生生物資源養(yǎng)護(hù)補(bǔ)償以及長(zhǎng)江流域10年禁漁等新類型補(bǔ)償。同時(shí)，為完善分類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，《意見》還指出要針對(duì)不同環(huán)境要素進(jìn)行適度補(bǔ)償，綜合考量經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、保護(hù)成效等因素。

第二，補(bǔ)償尺度從省內(nèi)補(bǔ)償擴(kuò)展到跨省補(bǔ)償，著力構(gòu)建縱橫配合的補(bǔ)償體系。中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)資金來(lái)源，從2016年到2020年，中央財(cái)政向重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金達(dá)3524億元?！兑庖姟分赋?，未來(lái)我國(guó)對(duì)貧困地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償支持力度不減，對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模擴(kuò)大，并在推進(jìn)生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上逐步改進(jìn)縱向生態(tài)補(bǔ)償?shù)霓k法。此外，我國(guó)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償工作進(jìn)展順利，積極探索簽署上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)?ldquo;新安江模式”的試點(diǎn)成果已得到推廣和應(yīng)用，并進(jìn)一步推動(dòng)建立長(zhǎng)江、黃河等重點(diǎn)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。同時(shí)，橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)奶剿鲝牧饔蛑鸩綌U(kuò)展到海洋、大氣等其他環(huán)境要素的補(bǔ)償方式。為推動(dòng)海洋生態(tài)修復(fù)工作，沿海地區(qū)也逐步建立海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，山東、河南等地還開始探索大氣生態(tài)補(bǔ)償。

第三，補(bǔ)償手段從以中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主體轉(zhuǎn)向綜合運(yùn)用市場(chǎng)化、多元化補(bǔ)償。其中，推進(jìn)多元化補(bǔ)償?shù)闹c(diǎn)是發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，我國(guó)在完善市場(chǎng)交易機(jī)制和建立用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放初始分配權(quán)的基礎(chǔ)上，開展市場(chǎng)化環(huán)境權(quán)交易；通過(guò)發(fā)展綠色債券、股票、信貸等金融工具，實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策和金融工具相結(jié)合，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)社會(huì)資本投入，激發(fā)全社會(huì)參與生態(tài)保護(hù)的積極性和主動(dòng)性。此外，還通過(guò)人員培訓(xùn)、發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)的方式探索更為多樣化的生態(tài)補(bǔ)償方式。

總體而言，我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制在黨的領(lǐng)導(dǎo)下取得了積極進(jìn)展和顯著成效：一是生態(tài)狀況明顯改善，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度為有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境注入了新活力。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的建立開創(chuàng)了我國(guó)生態(tài)保護(hù)工作的新局面，有力推動(dòng)我國(guó)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境治理。二是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，引導(dǎo)發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)綠色產(chǎn)品。例如，目前我國(guó)林產(chǎn)品生產(chǎn)、貿(mào)易額居世界第一，林產(chǎn)品對(duì)外貿(mào)易額達(dá)到1600億美元。此外，各地積極發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)，將環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)結(jié)合。三是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償成為脫貧攻堅(jiān)的重要抓手，積極將生態(tài)保護(hù)的補(bǔ)償資金向重點(diǎn)貧困地區(qū)傾斜，推動(dòng)貧困地區(qū)的人口轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，在發(fā)掘地區(qū)優(yōu)勢(shì)以更好地發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)方面，發(fā)揮了重要作用。

進(jìn)一步完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度

推動(dòng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償從單純的“制度”向系統(tǒng)性的“機(jī)制”發(fā)展、構(gòu)建符合新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)需要的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，是當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)重要任務(wù)?？梢詮娜缦滤膫€(gè)方面展開：

第一，聚焦重要生態(tài)環(huán)境要素，完善分類補(bǔ)償制度。一方面，要推動(dòng)分類補(bǔ)償制度的建立。繼續(xù)落實(shí)和鞏固森林、草原、沙漠、河流等生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，濕地、耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制需要進(jìn)一步完善，積極探索近海生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，同時(shí)，生態(tài)補(bǔ)償資金需要注重地域差異性。另一方面，需逐步探索綜合保護(hù)的補(bǔ)償模式。對(duì)于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)需要優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付方式，擴(kuò)大補(bǔ)助范圍，繼續(xù)深入探索生態(tài)保護(hù)紅線補(bǔ)償、國(guó)家公園綜合性生態(tài)補(bǔ)償?shù)?。同時(shí)，為避免重復(fù)補(bǔ)償需要增強(qiáng)不同部門之間的工作合力，提高補(bǔ)償效率。

第二，以國(guó)家生態(tài)安全為重點(diǎn)，健全綜合補(bǔ)償制度。這表明我國(guó)不僅需要完善縱向的補(bǔ)償制度，還要積極推動(dòng)、深化橫向補(bǔ)償制度的構(gòu)建。就縱向補(bǔ)償而言，一是要提高縱向補(bǔ)償力度，逐步增加補(bǔ)償資金支付規(guī)模，加大對(duì)重點(diǎn)區(qū)域的資金支持力度；二是要突出縱向補(bǔ)償重點(diǎn)，差異化補(bǔ)償需要綜合考慮生態(tài)特點(diǎn)，并對(duì)青藏高原、南水北調(diào)水源地等重點(diǎn)地區(qū)提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)；三是要建立健全以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，加大補(bǔ)償資金的力度。就橫向補(bǔ)償機(jī)制而言，需要在加快推進(jìn)現(xiàn)有試點(diǎn)工作基礎(chǔ)上認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，拓展適用領(lǐng)域，形成涵蓋綜合性環(huán)境要素的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式。

第三，更好發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，加快推進(jìn)多元化生態(tài)補(bǔ)償。首先，進(jìn)一步推動(dòng)市場(chǎng)交易機(jī)制的完善，加快自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，建立用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度，全面實(shí)行排污許可制，在明晰產(chǎn)權(quán)和加快市場(chǎng)培養(yǎng)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品外部性的內(nèi)部化。其次，需要拓展市場(chǎng)化融資渠道，使金融工具和生態(tài)補(bǔ)償相結(jié)合，建立綠色股票，發(fā)展碳排放權(quán)期貨交易，鼓勵(lì)綠色信貸服務(wù)，發(fā)行綠色債券，開發(fā)綠色保險(xiǎn)產(chǎn)品。最后，通過(guò)發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大綠色產(chǎn)品生產(chǎn)，探索多樣化補(bǔ)償方式，如在自然保護(hù)地內(nèi)建立經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)管理制度。

第四，構(gòu)建生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)呐涮讬C(jī)制，提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。這意味著，一方面要積極開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄑ芯浚涌熘贫ㄉ鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶ｉT立法，明確補(bǔ)償者和保護(hù)者之間的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系；另一方面還應(yīng)鼓勵(lì)和指導(dǎo)地方因地制宜出臺(tái)有關(guān)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性文件，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膱?zhí)法監(jiān)管，以營(yíng)造依法履行生態(tài)保護(hù)義務(wù)的法治氛圍。同時(shí)，通過(guò)相應(yīng)財(cái)稅法律法規(guī)的完善，積極發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)稅費(fèi)以及自然資源資產(chǎn)收益管理制度的調(diào)節(jié)作用。