華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長賈康

華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院研究人員張晶晶

中共中央提出的加快構(gòu)建以內(nèi)循環(huán)為主體的雙循環(huán)新發(fā)展格局，指明了在當(dāng)下國內(nèi)外不確定性顯著增加的局面中，更為倚重內(nèi)循環(huán)、拉動內(nèi)需潛力的戰(zhàn)略發(fā)展方向。從作為提振內(nèi)需的消費主體的人口可持續(xù)發(fā)展來看，我國人口老齡化的壓力已極為明顯。近年來社會總體生育意愿與出生率持續(xù)走低，已對國家發(fā)展的可持續(xù)性形成值得警惕的掣肘與拖累。面對在新發(fā)展階段加快構(gòu)建新發(fā)展格局的迫切任務(wù)，亟應(yīng)與倚重內(nèi)循環(huán)相配套，適時地推行新機(jī)制與新政策，進(jìn)一步放開生育限制。

我國人口發(fā)展背景與生育政策演進(jìn)

1982年，計劃生育被定為基本國策。此后經(jīng)過30年以上的控制人口發(fā)展，人口政策于2013年有所調(diào)整，出臺了“單獨兩孩”政策，并于2015年進(jìn)一步調(diào)整為“全面兩孩”。2016年出臺的《國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）》強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前“人口總量平穩(wěn)增長，人口結(jié)構(gòu)不斷變化”，現(xiàn)實背景是我國處于15—64歲的勞動年齡人口數(shù)量在2010年達(dá)到總?cè)丝诒戎氐?4.5%的峰值后不斷下降，老年人口比重逐漸上升。

經(jīng)過2013年與2015年人口政策的優(yōu)化調(diào)整，一部分被壓抑的社會生育意愿得以釋放，2014年與2016年的生育水平較前一年度均有所提高，當(dāng)年出生率分別為1.237%與1.295%。盡管如此，年生育數(shù)量規(guī)模在2017年后已開始逐漸減少。有專家預(yù)測，“十四五”時期將是我國人口最后的增長期，未來或?qū)⒚媾R總量萎縮與結(jié)構(gòu)老化的雙重危機(jī)局面。近日，中共中央決定實施“三孩”生育政策，就是在這一人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，科學(xué)把握發(fā)展規(guī)律，適時作出的重大決策。

2000年中共中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于加強(qiáng)人口與計劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》，該文件預(yù)測了在2000年后的幾十年，在低生育水平的前提下，我國人口峰值最終將接近16億人。2007年的《國家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究報告》進(jìn)一步認(rèn)為，我國人口峰值將在2033年前后達(dá)到15億人左右。而隨著近15年間生育水平的持續(xù)下跌，人口峰值規(guī)模的高度將比原預(yù)測再有下降，出現(xiàn)的時間也將有所提前。人口增長幅度是生育率與死亡率合力作用的結(jié)果，當(dāng)社會死亡率相對穩(wěn)定后，生育政策將會對社會人口規(guī)模表現(xiàn)出更為顯著的作用。

相關(guān)研究成果認(rèn)為，未來我國人口峰值超過14.3億人的可能性已非常小，并預(yù)計將在2026年前后達(dá)到峰值。為此，應(yīng)進(jìn)一步放開現(xiàn)有生育政策，尊重生育意愿，實行更具包容性的人口政策，更加注重完善社會生育服務(wù)體系建設(shè)，提振生育水平。

人口政策調(diào)整仍嫌過于猶豫、緩慢

近年來，我國在人口總規(guī)模有所增加的同時，年度新增人口數(shù)量卻逐年降低，人口老齡化還在加速。國家統(tǒng)計局公布數(shù)據(jù)顯示，2019年年全國出生人口僅為1465萬，明顯低于“放開兩孩”前2014年的1687萬。2019年年末全國總?cè)丝跀?shù)達(dá)到了14.0005億人，其中0—14歲人口占比為16.8%，65歲以上占比12.6%，15—64歲勞動年齡人口占比為70.6%；2019年末，人口自然增長率已降為0.334%，少兒撫養(yǎng)比已從1982年的54.6%降至23.8%，同時，老年撫養(yǎng)比從1982年的8.0%增至17.8%。近日發(fā)布的第七次全國人口普查結(jié)果顯示，人口老齡化是社會發(fā)展的重要趨勢，也是今后較長一段時期我國的基本國情。

新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)團(tuán)隊于2013年提出“八雙五并重”的代表性政策主張，其“八雙”中“雙轉(zhuǎn)”的基本要點指出，要盡快實施我國人口政策中放開城鎮(zhèn)體制內(nèi)“一胎化”管制的轉(zhuǎn)變，并在多個場合、以多種方式力促這一方向的政策優(yōu)化。“雙轉(zhuǎn)”政策倡導(dǎo)的本質(zhì)是不失時機(jī)、與時俱進(jìn)地在人口政策的現(xiàn)實問題上積極匹配當(dāng)前發(fā)展需要，順應(yīng)以供給結(jié)構(gòu)與機(jī)制優(yōu)化安排開新局的現(xiàn)實需要，從1982年計劃生育基本國策實施前期的控制人口數(shù)量，轉(zhuǎn)向優(yōu)化實施更高水平、更高質(zhì)量、可持續(xù)的人力資本戰(zhàn)略。2013年“放開兩孩”生育新政策的出臺，令人感到欣慰但仍有“政策遲來”的遺憾，考慮到全社會中生育雙胞胎的自然概率不到1%，政策只限于“兩孩”而非“兩胎”顯得過于謹(jǐn)慎。

針對當(dāng)前人口老齡化的發(fā)展現(xiàn)狀，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化生育政策，增強(qiáng)生育政策的包容性，以促進(jìn)我國人口狀況及相關(guān)發(fā)展?fàn)顩r的優(yōu)化。多方面情況已有反復(fù)印證，由于多種原因，我國適齡人群的生育意愿在近些年明顯降低，盡快放開生育限制可在一定程度上對沖低生育意愿人群和老齡人群比重上升帶來的一系列社會問題壓力，對中國經(jīng)濟(jì)社會健康、可持續(xù)發(fā)展會產(chǎn)生十分值得爭取和期待的正面效應(yīng)。

“東北率先放開限制”方向完全正確

2021年2月18日，國家衛(wèi)健委在答復(fù)全國人大代表《關(guān)于解決東北地區(qū)人口減少問題的建議》時指出，東北地區(qū)可以立足本地實際，對建議中提到的“率先在東北地區(qū)全面放開人口生育限制”研究提出試點方案。在生育政策的演進(jìn)方向上，我們認(rèn)同國家衛(wèi)健委答復(fù)中給出的探索方向，東北地區(qū)率先全面放開生育限制不僅符合東北當(dāng)?shù)厮谕娜丝诎l(fā)展方向，也符合基本指導(dǎo)方針層面已有的中央文件精神。但國家衛(wèi)健委又延續(xù)了此前的猶豫和謹(jǐn)慎態(tài)度，在2月20日追加說明，強(qiáng)調(diào)社會上對于“東北地區(qū)將試點放開生育限制”“生育政策將全面放開”等推測并非國家衛(wèi)健委答復(fù)的本意。我們認(rèn)為，放開生育限制在東北地區(qū)作先行試點，其可行性十分明顯，并合乎邏輯地可連接于全國范圍“全面放開”的前景。“試點”或“提出試點方案”，均處在正確的方向與路徑選擇上，其本意相同。東北地區(qū)近年來發(fā)展態(tài)勢相對低迷，人氣不旺，已出現(xiàn)地區(qū)人口規(guī)模減少、人口凈流出現(xiàn)象。在此種情況下，于東北地區(qū)先行放開生育限制，雖然不能說對于該區(qū)域多種因素構(gòu)成的總體局勢的改觀必然能起到多么大的作用，但完全是正確的選擇，有助于拉動當(dāng)?shù)貎?nèi)需，一定程度上起到緩解矛盾的作用，并為全國提供先行區(qū)的經(jīng)驗。

有充分跡象表明，社會生育水平降低已引發(fā)高層關(guān)注。比如，中共十九屆五中全會明確提出：“制定人口長期發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)化生育政策，增強(qiáng)生育政策包容性，提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平，發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，降低生育、養(yǎng)育、教育成本，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展，提高人口素質(zhì)。”其中的“增強(qiáng)生育政策包容性”表述所內(nèi)含的政策設(shè)計優(yōu)化原則，顯然是針對我國近些年日益凸顯的人口老齡化帶來的社會問題。為此，應(yīng)在原“放開兩孩”以及現(xiàn)在“三孩”生育政策界限之上，對更多孩子、非婚生育等家庭給予“包容”。

我國對人口生育政策的調(diào)整不僅勢在必行，而且還應(yīng)認(rèn)準(zhǔn)大方向，增強(qiáng)緊迫感，不宜再拖延。新增人口規(guī)模明顯低于管理部門預(yù)期，同時人口老齡化壓力日顯，而擴(kuò)大內(nèi)需、提振消費和提升人口出生率的必要性與關(guān)聯(lián)性又已被人們看得更加清楚。在實行“全面兩孩”政策五年多之后，現(xiàn)今十分需要結(jié)合“增強(qiáng)生育政策包容性”的指導(dǎo)精神，合乎邏輯地加快“放開生育”步伐。有關(guān)部門亟應(yīng)吸取此前拖延放松計劃生育政策的教訓(xùn)，應(yīng)看到即使現(xiàn)在立刻全面放開生育限制，也不會對當(dāng)下階段的中國造成人口過快增長的壓力。在中共中央新表述的指導(dǎo)下，推出對生育政策包容性加以落實的具體措施勢在必行。

緩解人口形勢壓力需多點發(fā)力

中共十九屆五中全會通過的“十四五”規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議中將“增強(qiáng)生育政策包容性”與“提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平”“發(fā)展普惠托育服務(wù)體系”“降低生育、養(yǎng)育、教育成本”放在第47條共同表述，不僅意味著中共中央對生育相關(guān)問題的高度重視，而且進(jìn)一步表明生育政策不僅同絕對的社會生育數(shù)量有關(guān)，更內(nèi)含與生育政策配套的相關(guān)制度安排不可分離。自20世紀(jì)90年代后期以來，中國的總和生育率在1.6左右波動，在實行“單獨兩孩”與“全面兩孩”的促進(jìn)生育、放寬限制的人口政策后，阻止生育率下行的政策效果并不明顯。緩解生育焦慮與人口增長困境，還需更多考慮在積極促進(jìn)生育放寬乃至鼓勵政策出臺的同時，與經(jīng)濟(jì)、公共服務(wù)等方面緩解生育負(fù)擔(dān)和環(huán)境壓力的支持政策結(jié)合，從而形成對社會生育意愿有效予以正面鼓勵的合力。

為此，優(yōu)化我國人口供給，一方面應(yīng)盡快合乎邏輯地放開生育限制，生育政策應(yīng)為新階段社會所需的積極人口政策服務(wù)，為穩(wěn)定人口規(guī)模與促進(jìn)人口質(zhì)量提升的可持續(xù)發(fā)展服務(wù)。在明確長期人口發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)基礎(chǔ)上，盡早完全取消生育限制，讓生育決策權(quán)重新回歸個人，釋放受壓抑的社會生育意愿。另一方面也需強(qiáng)調(diào)，人口政策在取消限制之后應(yīng)更為強(qiáng)調(diào)社會“包容性”。這種包容性既應(yīng)更為包容地接受婚內(nèi)多孩生育的選擇，也應(yīng)允許社會成員有不生育的自由，同時不排除政府基于公民自愿選擇實施鼓勵生育的引導(dǎo)性政策措施。增強(qiáng)生育政策的包容性，在理順經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口增長質(zhì)量關(guān)系的同時，所對應(yīng)的各項政策要更加體現(xiàn)人文關(guān)懷與適度彈性，包容性的生育政策必須根據(jù)社會發(fā)展動態(tài)調(diào)控。對于非婚生育子女等應(yīng)持的態(tài)度，是與婚內(nèi)生育的孩子等同的。總體而言，放開全面生育限制，不僅是對當(dāng)下低增長率的調(diào)適，也是面對現(xiàn)代化全局需要、立足長遠(yuǎn)統(tǒng)籌考慮的合理調(diào)適。

與之相呼應(yīng)的，應(yīng)盡可能減輕人口生育的成本與負(fù)擔(dān)。優(yōu)化完善如社會保險、育兒津貼、生育假期等政策，可在更具人文關(guān)懷的價值取向上，促進(jìn)社會成員更好平衡工作與家庭的關(guān)系。在減輕生育的各種顯性、隱性負(fù)擔(dān)的同時，適度實行有需求家庭的彈性工作制，積極鼓勵多主體共同營造更好的社會生育生態(tài)，政府出臺政策給予各個主體充分發(fā)揮積極性的空間與正確方向的引導(dǎo)。對于生育與后續(xù)育兒過程中，屬于基本公共物品與權(quán)益—倫理型公共物品的供給，也要擴(kuò)寬提供渠道，允許多層次多主體共同發(fā)力，而作為托底的基本教育、基本醫(yī)療及社保體系，應(yīng)在進(jìn)一步健全完善中，盡快形成可覆蓋全體社會成員的大病統(tǒng)籌等全生命周期措施，以緩解社會的生育焦慮與壓力問題。