中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授 楊宏山
當前，京津冀三地經(jīng)濟社會發(fā)展差距較大，北京和天津集聚了大量優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源，城市規(guī)模巨大，發(fā)展水平全國領(lǐng)先，河北省環(huán)京津城市群體量較小，綜合實力較弱，環(huán)境污染問題突出。中共十九大報告提出，以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”，推動京津冀協(xié)同發(fā)展，調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)。推進京津冀協(xié)同發(fā)展，既要增進理論認知，也要找準抓手，力求取得顯著成效。
區(qū)域合作的三種治理模式
隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展，區(qū)域協(xié)同發(fā)展成為京津冀區(qū)域治理的現(xiàn)實課題。區(qū)域協(xié)同發(fā)展需要建立一定的跨域治理機制，促使區(qū)域內(nèi)地方政府相互合作，推進政策協(xié)同，以解決單個政府不能解決的問題。
根據(jù)運作方式不同，區(qū)域合作的治理模式可分為網(wǎng)絡(luò)治理、契約治理、科層治理三種類型。
網(wǎng)絡(luò)治理模式是在區(qū)域內(nèi)建立起協(xié)商網(wǎng)絡(luò)，將有關(guān)各方納入進來，就跨域性問題進行協(xié)商，通過交流進行利益協(xié)調(diào)，尋求合意性共識，各方基于互惠、信任開展合作。網(wǎng)絡(luò)治理模式較為靈活，能夠容納各方參與者，可在較短時間內(nèi)付諸實施。網(wǎng)絡(luò)治理的缺點在于，隨著參加方數(shù)量的增多，各方的目標訴求具有差異性，協(xié)商中充滿了利益博弈，需要耗費很多時間和精力，即使達成一致意見，在執(zhí)行中也面臨著核查難題。
契約治理模式是在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，就某一議題或項目達成政府間協(xié)議，以契約方式對各方的權(quán)利和義務(wù)做出明確規(guī)定，促使各方在政策執(zhí)行中采取協(xié)同行動。與網(wǎng)絡(luò)治理相比，契約治理更為規(guī)范，各方的權(quán)利和義務(wù)更為明晰，可提升府際協(xié)同的預(yù)期性。契約模式也有局限性，當?shù)胤秸哪繕嗽V求差距較大時，達成府際協(xié)議的難度很大，對組織者的溝通、協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)能力要求較高。
科層治理模式是在更高層次政治權(quán)威的主導(dǎo)下，通過頂層設(shè)計，成立區(qū)域性的府際協(xié)作機制，通過授權(quán)和讓渡的方式，將原來由地方政府自主行使的部分權(quán)力，讓渡給多方參與的府際協(xié)作機構(gòu)行使，由其組織跨域性議題審議，統(tǒng)籌推進跨域性的重大項目?？茖又卫淼母H協(xié)作機構(gòu)包括區(qū)域性政府、特區(qū)委員會、臨時性議事機構(gòu)等多種形式。與網(wǎng)絡(luò)治理、契約治理相比，科層治理模式引入了高層政治權(quán)威，具有很強的動員能力，有利于降低交易成本，促使外部效應(yīng)內(nèi)部化。與分散化、小規(guī)模的公共服務(wù)體系相比，在更大范圍內(nèi)統(tǒng)籌公共資源配置，有利于提升區(qū)域治理的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)。但科層治理模式需要設(shè)立新機構(gòu)，運行成本較高，凡事都依賴科層治理模式，不僅會削弱地方自主性，也存在決策擁擠問題，不利于提升公共治理的回應(yīng)性和韌性。
京津冀區(qū)域合作的模式變遷
京津冀區(qū)域合作起步于松散的網(wǎng)絡(luò)治理模式，在實踐中又發(fā)展出契約治理、科層治理的運作模式，逐漸形成復(fù)合型的區(qū)域治理體系。其中，網(wǎng)絡(luò)治理、契約治理由京津冀三地政府及相關(guān)單位自主運作，彼此基于協(xié)商一致原則開展跨域合作，包括府際協(xié)議、執(zhí)行協(xié)作、項目合作等；科層治理由中央政府牽頭，搭建議事協(xié)調(diào)機制，將京津冀三方納入進來，制定《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，以重點工作和重大項目為抓手，通過高位協(xié)調(diào)，促使有關(guān)各方突破行政壁壘，加快推進重大項目落地。
京津冀三地的區(qū)域合作行動，最早可追溯到20世紀80年代。改革開放后，三地面臨很多問題，需要彼此溝通，如產(chǎn)業(yè)分工和合作、交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、人口流動與管理、環(huán)境污染治理等。1988年，北京與河北環(huán)京地區(qū)的六個地市組建了開放式、網(wǎng)絡(luò)型的協(xié)作組織——環(huán)京經(jīng)濟協(xié)作區(qū)，通過建立市長、專員聯(lián)席會議制度，致力于推動企業(yè)間聯(lián)合與合作。從實際結(jié)果看，這種區(qū)域協(xié)作的會議機制一直走走停停，府際合作缺少常態(tài)化的抓手。
20世紀90年代，一些研究者提出京津冀三地要擺脫“就北京論北京、就天津論天津、就河北論河北”的思維方式，提出把京津冀作為不可分割的整體看待，主張推進區(qū)域一體化。2004年2月，國家發(fā)改委召集北京，天津，河北省暨秦皇島、承德、張家口、保定、廊坊、滄州、唐山等市，召開了京津冀區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略研討會，達成了加強區(qū)域合作的“廊坊共識”，提出推進區(qū)域一體化，啟動京津冀區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃和重點專項規(guī)劃編制工作。當年6月，北京、天津、山西、內(nèi)蒙古等七省市區(qū)在廊坊召開環(huán)渤海合作機制會議，決定成立區(qū)域經(jīng)濟合作聯(lián)席會議。此后，環(huán)渤海合作召開了數(shù)次聯(lián)席會議。從實際結(jié)果看，每次會議只是通過一些原則性承諾或倡議，大多停留于宣傳層面，缺少操作性的行動方案。
由于網(wǎng)絡(luò)治理模式的成效不明顯，在實踐中，契約治理和科層治理模式逐漸發(fā)展起來。契約治理以契約形式明確各方權(quán)利和義務(wù)，促使各方采取協(xié)同行動；科層治理模式由中央政府牽頭，搭建議事協(xié)調(diào)機制，制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，促使京津冀三地在政策實施中采取協(xié)作行動?？缬蛑卫砩婕岸鄠€地方政府，各自治理的優(yōu)先目標具有差異性。開展跨域治理既要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力的作用，推動各方開展對話，凝聚共識，也要選準抓手，力求精準發(fā)力，做到“一子落定、滿盤皆活”，產(chǎn)生立竿見影的效果。
京津冀三地的政治地位不對等，開展橫向協(xié)商存在話語權(quán)不平等的現(xiàn)實問題。三地經(jīng)濟社會發(fā)展差距較大，既不能搞齊步走，也不能繼續(xù)擴大差距?；诂F(xiàn)實考量，中共中央提出京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，選擇有條件的區(qū)域率先推進，通過試點示范帶動其他地區(qū)發(fā)展。為此，國務(wù)院組建了京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組及專家咨詢委員會，構(gòu)建了高位協(xié)調(diào)的科層治理模式。該領(lǐng)導(dǎo)小組為議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，組長由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)擔任，成員由國務(wù)院有關(guān)部委、北京市、天津市、河北省的負責同志組成。
在京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組的推動下，2014年，北京市與河北省簽署了一系列合作協(xié)議，包括共同建設(shè)曹妃甸示范區(qū)、北京新機場臨空經(jīng)濟合作區(qū)，共同推進中關(guān)村與河北科技園區(qū)合作，共同推進張承地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)、交通一體化合作，共同推進物流業(yè)協(xié)同發(fā)展等內(nèi)容。除省級合作外，北京市相關(guān)單位與河北省一些城市也簽訂了大量合作項目。例如，北京汽車集團與滄州市達成戰(zhàn)略合作協(xié)議，雙方合作建設(shè)滄州工廠項目，打造河北省最大的汽車產(chǎn)業(yè)集群。
為有效疏解北京非首都功能，調(diào)整京津冀區(qū)域發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)，支持河北省城市群加快發(fā)展步伐，中共中央、國務(wù)院決定設(shè)立河北雄安新區(qū)。中共十九大報告提出“高起點規(guī)劃、高標準建設(shè)雄安新區(qū)”。京津冀協(xié)同發(fā)展形成了更為清晰的行動路線圖，即以“一疏一建”為路徑，以重大項目規(guī)劃為抓手，推動北京市與河北省及雄安新區(qū)通力協(xié)作，加快培育新的區(qū)域經(jīng)濟增長極，合力打造京津冀世界級城市群。
京津冀協(xié)同發(fā)展的政策抓手
推進京津冀協(xié)同發(fā)展和雄安新區(qū)建設(shè)，需要遵循互利共贏原則，推進重大項目規(guī)劃和建設(shè)，提高跨域治理的實際成效。
以重大項目規(guī)劃建設(shè)為抓手，推動京津冀三地合力打造世界級城市群。當前，北京和天津兩個超大城市集聚了大量優(yōu)質(zhì)資源，對周邊地區(qū)的“虹吸效應(yīng)”顯著，而河北省毗鄰城市的體量相對較小，綜合實力相對較弱。推進京津冀協(xié)同發(fā)展，需要通過政策手段，在重大項目規(guī)劃、重要基礎(chǔ)設(shè)施布局、建設(shè)用地指標等方面，對河北省環(huán)京津城市群發(fā)展給予必要支持。在非首都功能疏解的政策背景下，京冀可基于互利共贏原則，構(gòu)建重大項目共建共享機制，攜手推動教育、科研、醫(yī)療等領(lǐng)域的優(yōu)質(zhì)資源向河北省城市群布局發(fā)展，提升公共服務(wù)水平。
推進城市群之間的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升交通便捷化水平。道路交通基礎(chǔ)設(shè)施對區(qū)域發(fā)展具有先導(dǎo)作用，推進京津冀協(xié)同發(fā)展需要爭取國家發(fā)改委、交通運輸部等部委支持，加快主要城市之間的高鐵、城際鐵路、高速公路等道路網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，完善城際道路交通體系，全面打通跨界“斷頭路”，實現(xiàn)邊界城鎮(zhèn)之間交通順暢銜接。同時，要加強道路交通管理、運營及行駛監(jiān)管等政策協(xié)同，推進交通智能化和服務(wù)聯(lián)動化，推進交通“一卡通”兼容使用，提升交通運輸組織和服務(wù)現(xiàn)代化水平。
推進非首都功能疏解與雄安新區(qū)建設(shè)有效對接，支持雄安新區(qū)盡快形成磁場效應(yīng)。雄安新區(qū)的基本定位是非首都功能疏解的集中承載地。雄安新區(qū)吸引首都現(xiàn)有和新增人口，需要具備與首都大體相當?shù)膬?yōu)質(zhì)公共服務(wù)體系。目前，雄安新區(qū)的公共服務(wù)體系不僅與北京、天津相差懸殊，與保定、石家莊等城市相比也有明顯差距。新區(qū)建設(shè)有必要以優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源集聚為先手棋，出臺激勵政策，支持有意愿的在京（津）單位向雄安新區(qū)轉(zhuǎn)移發(fā)展，支持一流高校、科研機構(gòu)整體遷往雄安新區(qū)，或設(shè)立分支機構(gòu)。隨著優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源不斷積聚，雄安新區(qū)就會增強對高端高新產(chǎn)業(yè)、高層次人才的吸引力，走上高起點、可持續(xù)之路。
開展政治動員，提供政策激勵，支持在京國有企業(yè)總部及分支機構(gòu)向雄安新區(qū)轉(zhuǎn)移。設(shè)立雄安新區(qū)是中共中央為推進京津冀協(xié)同發(fā)展做出的重大決策部署，是繼深圳經(jīng)濟特區(qū)和上海浦東新區(qū)之后又一具有全國意義的新區(qū)。雄安新區(qū)建設(shè)既要堅持高點站位，也要在起步階段提供強有力的政策激勵。為爭取早日取得成效，有必要通過政治動員手段，輔以相應(yīng)的政策激勵，引導(dǎo)在京國有企業(yè)總部及分支機構(gòu)向雄安新區(qū)轉(zhuǎn)移，支持雄安新區(qū)吸引北京高科技企業(yè)疏解轉(zhuǎn)移。同時，也要出臺專項政策，推動在京各類事業(yè)單位向雄安新區(qū)疏解，引導(dǎo)現(xiàn)有在京科研機構(gòu)有序向雄安新區(qū)疏解，支持雄安新區(qū)建設(shè)新的國家級科技創(chuàng)新平臺。
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