南開大學(xué)經(jīng)濟研究所教授 鐘茂初

京津冀協(xié)同發(fā)展是新時期國家重大發(fā)展戰(zhàn)略之一。以新發(fā)展理念特別是綠色發(fā)展來推進京津冀協(xié)同發(fā)展，是這一重大戰(zhàn)略的應(yīng)有之義。筆者認為，以綠色發(fā)展理念推進京津冀協(xié)同發(fā)展，應(yīng)著重解決好以下幾個方面的問題。

正視生態(tài)超載的現(xiàn)實狀況，著力打好污染防治攻堅戰(zhàn)

在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的推進過程中，首先要準確認識京津冀區(qū)域的生態(tài)承載力及其生態(tài)負載是否超載，才能有的放矢地確定綠色發(fā)展的努力方向。

如何認識京津冀區(qū)域的生態(tài)承載力？“胡煥庸線”（黑河—騰沖線）是一個重要理論依據(jù)，是反映我國地理特征的重要概念。進一步分析發(fā)現(xiàn)，“胡煥庸線”實質(zhì)上呈現(xiàn)了我國各地區(qū)生態(tài)承載力的空間差異特征，即中國全域的生態(tài)承載力存在自東南向西北（沿著“胡煥庸線”的垂直方向）的梯度遞減特征。從近年來各地空氣環(huán)境質(zhì)量狀況來看，凡是污染嚴重的城市，絕大部分處于離“胡煥庸線”垂直距離較近的區(qū)域，如臨汾、開封、邢臺、邯鄲、濟南、鄭州、保定、石家莊、太原、北京、天津等；相反，空氣質(zhì)量相對較好的城市，如?？?、舟山、福州、廈門、麗水、珠海、臺州、惠州、深圳等，大多數(shù)均處于離“胡煥庸線”垂直距離較遠的區(qū)域。

基于這一理論認識，在京津冀協(xié)同發(fā)展過程中，應(yīng)在充分認識“胡煥庸線”所包含的生態(tài)承載力內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，以尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的理念，適應(yīng)區(qū)域生態(tài)承載力特征，制定出有針對性的生態(tài)環(huán)境治理和保護的目標和政策，并以此為前置性約束來確定京津冀區(qū)域及所屬各城市的發(fā)展目標和政策。毋庸諱言，當前我國生態(tài)環(huán)境問題最為嚴重的區(qū)域，就是離“胡煥庸線”垂直距離較近的地區(qū)和城市，京津冀首當其沖。根本原因在于這些地區(qū)的生態(tài)承載力低，而決定生態(tài)負載的人口密度和經(jīng)濟密度高。京津冀及其周邊城市無疑是當前全國生態(tài)環(huán)境治理的重點區(qū)域，應(yīng)當通過調(diào)整經(jīng)濟發(fā)展速度規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等來調(diào)整人口密度和經(jīng)濟密度。同時，還應(yīng)當認識到，如果僅僅在京津冀內(nèi)部轉(zhuǎn)移的話，由于該區(qū)域整體上的生態(tài)承載力偏低，且人口密度、經(jīng)濟密度已經(jīng)較高，環(huán)境治理的效果將會受到制約。因此，只有在更大區(qū)域范圍內(nèi)尋求生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展，并向生態(tài)承載力相對較高的其他區(qū)域進行適當?shù)娜丝?、?jīng)濟轉(zhuǎn)移，才能取得更大的成效。

基于上述認識可以得出：京津冀城市群的發(fā)展方向是，在消解城市非核心功能的目標下，持續(xù)地進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整（主要體現(xiàn)在能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整、低效率鋼鐵產(chǎn)能的削減、渤海灣的治理等方面），大幅降低單位經(jīng)濟規(guī)模的生態(tài)環(huán)境影響，以生態(tài)環(huán)境效率較高的產(chǎn)能去替代生態(tài)環(huán)境效率較低的傳統(tǒng)產(chǎn)能。

生態(tài)聯(lián)系與經(jīng)濟聯(lián)系有機結(jié)合，有效解決行政區(qū)劃對生態(tài)聯(lián)系的割裂問題

一般來說，區(qū)域性環(huán)境污染事件或區(qū)域性生態(tài)破壞問題的根本原因是區(qū)域內(nèi)生態(tài)聯(lián)系與經(jīng)濟聯(lián)系割裂、生態(tài)受益者和生態(tài)責(zé)任者的責(zé)權(quán)利不清、區(qū)域性生態(tài)關(guān)系缺乏制度化合作機制。京津冀區(qū)域也不例外。

長期以來，區(qū)域間在生態(tài)保護和環(huán)境治理方面缺乏制度化、市場化、契約化的合作機制，各地雖然對各自地方的生態(tài)環(huán)境改善做了不少努力，但仍然缺乏對整體生態(tài)環(huán)境進行有效保護的措施。一是處理區(qū)域間生態(tài)關(guān)系仍是行政色彩濃厚的強制措施，享受生態(tài)利益、污染排放往往是無償?shù)?，為保護生態(tài)環(huán)境所作貢獻和所受損失難以得到合理補償，即使有一些補償也只是臨時性的，沒有按市場化方式進行核算和運作，也沒有形成規(guī)范的制度。二是生態(tài)建設(shè)和環(huán)境管理各行其是，層級眾多的分散管理方式難以滿足流域性生態(tài)環(huán)境整治的需要，同一流域的生態(tài)是互相關(guān)聯(lián)的，環(huán)境建設(shè)和整治應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。筆者認為，建立起區(qū)域生態(tài)—經(jīng)濟合作機制、解決區(qū)域性生態(tài)環(huán)境問題的根本途徑是：其一，應(yīng)建立完善的生態(tài)補償制度。應(yīng)對各區(qū)域的生態(tài)貢獻和環(huán)境污染損失進行核算，為建立合理的生態(tài)補償制度奠定基礎(chǔ)；實施生態(tài)補償?shù)墓藏斦?，中央財政和生態(tài)受益區(qū)財政應(yīng)將區(qū)域生態(tài)補償資金納入常規(guī)性預(yù)算之中，用于補償生態(tài)貢獻大的地區(qū)放棄產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的損失。其二，區(qū)域內(nèi)各地方政府之間應(yīng)基于共同的生態(tài)利益，簽訂有關(guān)生態(tài)受益區(qū)—生態(tài)功能區(qū)責(zé)權(quán)利的具有法律效力的長期合同。經(jīng)濟學(xué)分析表明，流域的發(fā)達地區(qū)應(yīng)在生態(tài)維護、環(huán)境治理等方面承擔主要的責(zé)任，幫助流域欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展，且一次性的幫助是無效的，必須是長久的合作方式才有效。所以，發(fā)達地區(qū)應(yīng)長期通過經(jīng)濟協(xié)作、資金技術(shù)支持、公共品供給等財富轉(zhuǎn)移方式換取欠發(fā)達地區(qū)提供的生態(tài)利益。其三，區(qū)域內(nèi)應(yīng)進行有關(guān)生態(tài)環(huán)境的制度創(chuàng)新。要建立起各地區(qū)間有關(guān)資源環(huán)境外部性問題的解決機制。應(yīng)實施市場化生態(tài)環(huán)境政策，在區(qū)域上游和下游之間建立起生態(tài)收益和環(huán)境治理收益的交易機制，如發(fā)達地區(qū)購買貧困地區(qū)的生態(tài)功能，以形成激勵上游地區(qū)維護生態(tài)環(huán)境的利益機制。其四，為區(qū)域內(nèi)生態(tài)保護和生態(tài)建設(shè)進行組織創(chuàng)新，如以生態(tài)聯(lián)系為紐帶（各主要河流構(gòu)成了生態(tài)聯(lián)系的紐帶），形成超越行政區(qū)劃的區(qū)域一體化生態(tài)規(guī)劃管理機構(gòu)和統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境法規(guī)，建立區(qū)域生態(tài)共同發(fā)展基金等。整個流域應(yīng)成為一個“生態(tài)—經(jīng)濟發(fā)展共同體”，區(qū)域間應(yīng)打破行政區(qū)劃，進行全區(qū)域的生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展的整體規(guī)劃，從流域內(nèi)上下游地區(qū)之間的生態(tài)聯(lián)系、經(jīng)濟聯(lián)系入手，提出中長期的生態(tài)環(huán)境整治目標，統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌治理。

總之，京津冀基于生態(tài)聯(lián)系的經(jīng)濟合作勢在必行，但要達到一個良好狀態(tài)還有很長的路要走。多年來形成的行政區(qū)劃對生態(tài)聯(lián)系的割裂，并不是在短期內(nèi)就能消除的。因此，在京津冀協(xié)同發(fā)展中，各方要充分發(fā)揮市場機制對合作的基礎(chǔ)性作用，通過市場來引導(dǎo)各方基于共同利益的良性合作。

生態(tài)維護與貧困治理相結(jié)合，有效解決環(huán)京津貧困帶發(fā)展難題

環(huán)京津貧困帶的治理，對于以綠色發(fā)展理念推進京津冀協(xié)同發(fā)展有著重要的意義。環(huán)京津貧困帶包括河北省與京津接壤的多個貧困縣，該區(qū)域有如下特點：一是該區(qū)域為京津冀平原地區(qū)的生態(tài)屏障、城市供水水源地、風(fēng)沙源重點治理區(qū)。為保護首都及其他城市的水源和防止風(fēng)沙危害，需不斷加強對這一地區(qū)資源開發(fā)和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的限制。二是區(qū)域生態(tài)環(huán)境脆弱，土壤風(fēng)蝕沙化、水土流失情況嚴重，干旱缺水、區(qū)域降雨量小、旱災(zāi)發(fā)生頻率高。三是區(qū)域資源長期開發(fā)和墾殖，導(dǎo)致該區(qū)域資源呈持續(xù)退化狀態(tài)。四是區(qū)域內(nèi)人口平均密度較高、生態(tài)負載大。

對于環(huán)京津貧困帶問題，要以生態(tài)維護與貧困治理相結(jié)合的思路來解決。生態(tài)受益者的責(zé)任缺位、生態(tài)保護政策與貧困治理政策脫鉤等因素是環(huán)京津貧困帶的主要成因。筆者認為，應(yīng)著力實施兼治貧困與生態(tài)環(huán)境不公平的扶貧項目：一是扶貧項目所針對的貧困，不僅是經(jīng)濟貧困，也包括生態(tài)貧困，應(yīng)通過多種活動達到綜合性的扶貧開發(fā)目的。如既要解決貧困區(qū)的糧食和水資源等基本生活資源的短缺問題，也要提高貧困者增加收入的能力，提高貧困區(qū)的教育文化水平，提高貧困區(qū)的衛(wèi)生及醫(yī)療保障水平，還要為維護或改善區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量提供基礎(chǔ)設(shè)施。二是扶貧項目應(yīng)兼具扶貧與維護生態(tài)環(huán)境公平的雙重作用。項目應(yīng)充分考慮生態(tài)環(huán)境保護的重要性，所采用的技術(shù)應(yīng)符合環(huán)保標準，形成保護促進生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)、綜合效益全面提高的格局。以生態(tài)環(huán)境保護為前提的扶貧開發(fā)無疑會加大扶貧成本，減少扶貧的直接成效，但應(yīng)綜合扶貧效益和生態(tài)效益來計算。三是扶貧項目不是某一部門能夠推動完成的，也不是實施某一項政策就能見效的。貧困治理必然是包含經(jīng)濟、環(huán)保、文化教育等方面的綜合治理，因此各種政策措施之間必須互相協(xié)調(diào)。生態(tài)維護與貧困治理相結(jié)合的扶貧必然是長期性的，應(yīng)作為一項長期性的制度安排，并納入財政的經(jīng)常性預(yù)算之中。

高標準高質(zhì)量建設(shè)雄安新區(qū)

高標準高質(zhì)量建設(shè)雄安新區(qū)，是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。只有落實綠色發(fā)展理念，才能實現(xiàn)“把雄安新區(qū)建設(shè)成新時代高質(zhì)量發(fā)展的標桿”的戰(zhàn)略目標。筆者認為，在雄安新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)過程中，應(yīng)充分考慮以下幾方面的綠色發(fā)展問題：第一，雄安新區(qū)所處的地理條件決定了其生態(tài)承載力水平，周邊北京、天津、保定、石家莊等特大城市和大中城市人口規(guī)模和經(jīng)濟規(guī)模決定了其既有承受的生態(tài)負載，應(yīng)當在充分認識其固有的生態(tài)承載力和既有的生態(tài)負載的基礎(chǔ)上，來判定其可承載的發(fā)展規(guī)模，并以此為前提來確定雄安新區(qū)的人口—經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模。第二，雄安新區(qū)的重要功能是承接北京非首都功能的疏解。但是，在雄安新區(qū)本身生態(tài)承載力有限的條件下，不能簡單地承接北京的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和人口轉(zhuǎn)移，而應(yīng)是以雄安新區(qū)的高質(zhì)量產(chǎn)能去替代北京轉(zhuǎn)移出來的質(zhì)量相對較低的產(chǎn)能，以雄安新區(qū)高效率的產(chǎn)能去替代北京轉(zhuǎn)移出來的效率相對較低的產(chǎn)能，以滿足新需求的產(chǎn)能去替代北京轉(zhuǎn)移出來的傳統(tǒng)產(chǎn)能，以低排放綠色的產(chǎn)能去替代北京轉(zhuǎn)移出來的高污高耗產(chǎn)能。第三，白洋淀是雄安新區(qū)的重要生態(tài)功能區(qū)，在實施嚴格保護和生態(tài)修復(fù)的前提下，要有效協(xié)調(diào)好白洋淀區(qū)域居民承擔的生態(tài)成本與雄安新區(qū)整個區(qū)域分享的生態(tài)功能之間的利益—責(zé)任關(guān)系。