華北電力大學人文與社會科學學院教授

世界上大部分國家都會針對不同類型的兒童實施現(xiàn)金補貼制度。發(fā)達國家通常會給所有養(yǎng)育兒童的家庭發(fā)放兒童津貼，例如丹麥、法國、英國、加拿大等。而對于發(fā)展中國家來說，由于財政能力有限等原因，通常只會選擇貧困家庭的兒童給予資金支持。從世界范圍來看，兒童補貼的主要政策目標包括減貧、保護兒童、人力資本投資、鼓勵生育以及促進就業(yè)等幾個方面。由于想要達到的政策目標不同，各國政府采用的補貼方式也不一樣。

西方發(fā)達國家的兒童津貼

發(fā)達國家兒童津貼既有瞄準性項目也有普惠性項目。一般說來，瞄準性兒童津貼項目主要是為了反貧困，而普惠性兒童津貼鼓勵生育的政策目標十分明顯。實際上，西方發(fā)達國家的兒童津貼制度經歷了從單一性目標向多重性目標發(fā)展的過程。20世紀以前，西方國家的家庭補貼制度主要目標是減少貧困，例如英國早期濟貧制度下的兒童救助。在第一次世界大戰(zhàn)期間，英國兒童津貼主要是為了保障士兵家庭基本生活，維護后方的社會穩(wěn)定。“二戰(zhàn)”期間，西方國家選擇家庭補貼制度作為其控制經濟的一種政策；北歐國家由于特殊的自然條件和國情等原因，家庭津貼制度很早被賦予了促進生育的重要作用。

到20世紀六七十年代，西方發(fā)達國家普遍面臨出生人口不足的問題，普惠式的家庭補貼制度較多地被作為一種鼓勵生育的措施。但是有研究發(fā)現(xiàn)，家庭津貼雖然增加了父母照顧兒童的時間，卻也減少了女性進入勞動力市場工作的可能性。例如，2001年以前加拿大馬尼托巴省接受全國兒童津貼補助的年齡是0—5歲，2001年這一政策受益對象延伸到0—11歲。對福利政策改變后的研究結果表明，更少的家庭有勞動收入，而更多家庭依賴福利。研究同時也發(fā)現(xiàn)，政策改變之后，馬尼托巴省兒童和家庭的狀況得到了顯著改善，主要表現(xiàn)為父母照顧兒童的時間增加了，但同時普惠性的兒童津貼一定程度上也減少了女性的就業(yè)時間。另一項針對2007年西班牙引入的普惠性兒童津貼的研究發(fā)現(xiàn)，兒童津貼顯著提高了生育率，減少了墮胎率。但是，有資格領取兒童津貼的母親在生完孩子后脫離勞動力市場的時間更長。

拉美和非洲國家的兒童補貼

拉美國家的兒童補貼政策主要是有條件的現(xiàn)金轉移支付制度。減貧和人力資本投資是拉美國家現(xiàn)金轉移支付最主要的兩項政策目標。為了實現(xiàn)這兩項政策目標，現(xiàn)金轉移支付給貧困家庭的條件是要確保項目給付用于孩子的教育、健康和營養(yǎng)等。拉美國家的項目注重減貧戰(zhàn)略同長期人力資本發(fā)展戰(zhàn)略的結合,因而把兒童的教育、醫(yī)療作為項目首選的附加條件。也有人認為,附加條件的現(xiàn)金轉移計劃之所以在拉美國家廣受歡迎，也是出于消除社會保障制度私有化帶來的消極影響以及應對經濟動蕩等的考慮。一些非洲國家也引入了有條件的兒童現(xiàn)金支付項目，其政策關注的重點也是那些最貧困的家庭和個人。

有條件的兒童現(xiàn)金轉移支付一定程度上也實現(xiàn)了減貧的政策目標。通過實施有條件的現(xiàn)金轉移支付，巴西的赤貧人口從1999年的12.9%下降到2007年的8.5%，同期貧困人口從37.5%下降到30%；墨西哥的赤貧人口從1998年的18.5%下降到2006年的8.7%，同期貧困人口從46.9%下降到31.7%。在肯尼亞和其他撒哈拉以南的非洲國家，有大量孤兒和生活極端貧困的兒童?？夏醽喺⒌默F(xiàn)金轉移支付項目，為這些極端貧困家庭提供現(xiàn)金和社會支持，并特別關注受到艾滋病影響的兒童。項目的反貧困和保護兒童的政策目標十分明顯。

從人力資本投資的角度來看，有條件的現(xiàn)金轉移支付取得了兩個方面的限制效果。一是改善受教育條件。世界銀行的研究發(fā)現(xiàn)，有條件現(xiàn)金轉移支付方案有助于兒童入學率的提高。哥倫比亞、墨西哥和土耳其的類似措施都提高了中學的入學率，對原來小學入學率很低的地方，有條件的現(xiàn)金轉移支付項目的效果更好。如柬埔寨，中學入學率提高了30%，出勤率提高了43%；孟加拉國的有條件現(xiàn)金轉移支付項目提高了9%的小學入學率。二是改善健康和營養(yǎng)狀況。在墨西哥，項目受益者進行體檢的頻率增加18％，0—5歲兒童疾病率則降低了12%；洪都拉斯實施項目后兒童接受醫(yī)療服務的比例提高了15%—21%。

中國的貧困及困境兒童救助

中國所有兒童現(xiàn)金救助項目都針對貧困或困境兒童，主要的政策目標也是反貧困和保護兒童。在計劃經濟時代，農村孤兒的養(yǎng)育主要通過農村五保供養(yǎng)制度來實現(xiàn)。改革開放后，一些地方五保供養(yǎng)政策的經費落實出現(xiàn)了困難，這導致農村孤兒的生存狀況嚴重惡化。與此同時，傳統(tǒng)兒童福利機構的孤殘兒童養(yǎng)育也出現(xiàn)了一些問題。在此背景下，2010 年 10 月 12 日，國務院辦公廳發(fā)布了《關于加強孤兒保障工作的意見》（以下簡稱《意見》），核心內容就是建立孤兒基本生活保障制度?！兑庖姟返某雠_意味著孤兒低水平救助的結束，基本生活保障的覆蓋面從機構孤兒擴散到社會散居孤兒，我國也有了第一個真正意義上的兒童現(xiàn)金補貼制度。

除了孤兒以外，困境兒童生活補貼也是我國重要的兒童現(xiàn)金救助項目。根據《國務院關于加強困境兒童保障工作的意見》，對于無法確定撫養(yǎng)人的兒童，要納入孤兒保障范圍；對于無勞動能力、無生活來源、法定撫養(yǎng)人無撫養(yǎng)能力的未滿16周歲兒童，納入特困人員救助供養(yǎng)范圍；對于法定撫養(yǎng)人有撫養(yǎng)能力但家庭經濟困難的兒童，符合最低生活保障條件的納入保障范圍并適當提高救助水平。但除了孤兒以外，當時并沒有為困境兒童出臺專門的現(xiàn)金補貼政策，而是以將他們納入低保、特困救助制度等來解決他們的生活困難。到2019年，民政部等部門聯(lián)合發(fā)布了《關于進一步加強事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》，各地開始對事實無人撫養(yǎng)兒童發(fā)放基本生活補貼，并規(guī)定按照與當?shù)毓聝罕Ｕ蠘藴氏嚆暯拥脑瓌t確定補貼標準，參照孤兒基本生活費發(fā)放辦法確定發(fā)放方式。

雖然我國目前的兒童補貼主要針對貧困兒童和困境兒童，但并不意味著我國未來不會有普惠性的兒童津貼制度。當前，我國進入低生育率階段已經是不爭的事實，盡管2016年已開始實施“全面二孩”政策，但低生育率陷阱的風險源并未消除。低生育率與生育成本過高密切相關。生育成本分為生產成本和養(yǎng)育成本：生產成本包括從登記、懷孕建卡、補償營養(yǎng)品、產前診斷檢查、購置生產用品到住院生產等生產時期的花銷；養(yǎng)育成本包括從兒童入托、上學再到長大成家立業(yè)，需要考慮的醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、結婚等一系列花費問題。如果這些生育成本完全由家庭來承擔，那么孩子無疑會成為家庭的沉重負擔。實際上，低生育問題是發(fā)達國家很早就面臨的普遍問題，通過發(fā)展兒童津貼制度來促進生育也是目前很多國家采用的主要方法之一。因此，我國未來也可以考慮建立兒童津貼制度，減輕有孩子家庭的生活壓力，降低多子女家庭的養(yǎng)育成本，有助于提升生育率。

近年來，托幼服務缺乏對于家庭生育行為的影響越來越成為社會的熱點。兒童津貼制度對于托幼服務也有重大影響。需要指出的是，不同的兒童津貼制度設計在生育促進和女性就業(yè)方面會產生不同的效果。北歐國家的政府面向1—6歲兒童提供統(tǒng)一、普惠、優(yōu)質的公共托幼服務，在這種情況下，女性會將兒童交給公共機構托管，并選擇繼續(xù)工作。因此，兒童津貼并沒有產生鼓勵女性離開勞動力市場的效果，從而最終體現(xiàn)了“去家庭化”的政策取向。英美等國由于受自由主義福利發(fā)展理念的影響，認為市場是最重要的服務提供主體，國家只有在市場失靈或家庭失靈時才會伸出援手。在這種情況下，富裕家庭會選擇通過付費讓市場承擔兒童托幼的任務。而充足的兒童津貼會讓更多貧困家庭的女性留在家庭承擔照顧兒童的事務性工作。因此，這種兒童津貼制度發(fā)揮著“再家庭化”的效果。對于中國來說，隨著老齡化加劇和低生育率狀況的持續(xù)，未來也應當考慮實施普惠式的兒童津貼來鼓勵生育。由于兒童津貼會對女性就業(yè)產生很大影響，中國未來在兒童津貼“去家庭化”和“再家庭化”的政策效應問題上需要作出十分慎重的考量。