東北財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院副教授

共同富裕的核心關(guān)切是在“做大蛋糕”的基礎(chǔ)上如何“分好蛋糕”，公平、正義、合理是其要義，強調(diào)底線思維，補齊民生投入短板，而不斷提升社會弱勢群體的自身發(fā)展能力是判斷政策推進效果的重要標準。改革開放40多年來，基本公共服務(wù)供給不足的矛盾已得到初步解決，而質(zhì)量提升將是今后推動全社會共同富裕目標實現(xiàn)的關(guān)鍵抓手，其與稅制調(diào)節(jié)、財政補貼等手段相比，作用效果更為直接，受益調(diào)節(jié)更為公平，政策機制更為規(guī)范，也更具基礎(chǔ)性戰(zhàn)略意義。

基本公共服務(wù)存在的“短板”

基于公共支出受益歸宿分析的政策應(yīng)作相應(yīng)調(diào)整

運用公共支出的配置功能在糾正受益歸宿的不平等，提高弱勢群體的收入能力、就業(yè)機會和工作意愿等方面潛力巨大，但在各級政府的預(yù)算支出結(jié)構(gòu)安排與方式選擇中未得到充分重視。如在高等教育、醫(yī)療服務(wù)、能源補貼等領(lǐng)域的預(yù)算支出中獲益更多的常常是收入與消費能力更強的高收入群體，而基礎(chǔ)教育、疾病預(yù)防、食品與藥品安全、社會保障與就業(yè)等方面的支出則更能使低收入群體受益，同時，質(zhì)量不高的公共服務(wù)對弱勢群體的損害也高于其他社會群體。因此，基于共同富裕對預(yù)算資源配置的平等與績效的要求，應(yīng)在各級政府的預(yù)算支出安排與基本公共服務(wù)交付中作出必要的政策調(diào)整。

公共政策與預(yù)算資源的可預(yù)見性應(yīng)有所提高

公共決策磨合、預(yù)算資源可得和部門規(guī)劃主動作為的基本預(yù)見性是保障政策與預(yù)算有效聯(lián)結(jié)、實現(xiàn)高質(zhì)量的自上而下啟動與自下而上編制相結(jié)合的預(yù)算準備、嚴格支出總量控制、確保支出結(jié)構(gòu)中的戰(zhàn)略優(yōu)先項、制定受托責(zé)任結(jié)果目標的時空基礎(chǔ)。無法提前了解“有多少錢可花”“需要花多少錢”“資金何時到位”“需要達成的目標和任務(wù)是什么”，將嚴重損害基本公共服務(wù)供給的法治規(guī)則和交付質(zhì)量，不利于貧富差距的縮小。對于作為基本公共服務(wù)交付主體的地方政府及各職能部門而言，其可得預(yù)算資源與相關(guān)政策預(yù)見性不足，必然使統(tǒng)籌制定負載各項基本公共服務(wù)的部門規(guī)劃變得困難重重，服務(wù)交付的能力與質(zhì)量難以保證。

預(yù)算承諾與績效監(jiān)控之間的關(guān)聯(lián)度應(yīng)予加強

聯(lián)結(jié)政府投資性支出預(yù)算承諾與績效監(jiān)控格外重要。通常在以合同或訂單為主要特征，包含政府購買服務(wù)與公私合作在內(nèi)的政府投資性支出預(yù)算承諾，在商品、服務(wù)、工程交付與核實付款之間存在較長的時間差，且可能跨越多個財政年度，這使得對合同履行的進度追蹤和績效監(jiān)督變得十分必要，也直接關(guān)系到相關(guān)基本公共服務(wù)的最終交付質(zhì)量。實踐中，政府投資性支出中的產(chǎn)出、進度、結(jié)果等績效承諾，以及合同或訂單中約定的政府與供應(yīng)商之間的合規(guī)性承諾，在項目執(zhí)行過程中的兌現(xiàn)情況或是缺少公開化的比對信息，或是缺乏影響項目正常執(zhí)行的原因分析及替代方案的監(jiān)督，從而引發(fā)違約風(fēng)險。此類投資性基本公共服務(wù)的交付如質(zhì)量較低，則不僅從機會成本的視角上損害了共同富裕的當(dāng)期公共利益基礎(chǔ)，還為中遠期共同富裕目標達成的資源配置調(diào)整增設(shè)了障礙。

聯(lián)結(jié)第二次分配與第三次分配的激勵相容機制應(yīng)允許充分創(chuàng)新

基本公共服務(wù)的提供方、受益方與成本負擔(dān)方之間的激勵不相容問題阻礙了預(yù)算資源配置優(yōu)化，不利于改進基本公共服務(wù)質(zhì)量。公共部門作為基本公共服務(wù)的供給方，面對減稅、收入調(diào)節(jié)、確保成本補償之間的結(jié)構(gòu)性權(quán)衡，低收入群體渴望通過基本公共服務(wù)質(zhì)量的不斷改善提升自身的綜合能力與收入預(yù)期，而高收入群體作為被調(diào)節(jié)對象則對加重稅負持負面態(tài)度。因此，如何構(gòu)建激勵相容的基本公共服務(wù)供給成本分擔(dān)機制，有效聯(lián)結(jié)第二次分配與第三次分配，在公共部門、社會弱勢群體、高收入階層之間形成互助互利的合作關(guān)系，是今后我國在稅收調(diào)節(jié)、官民協(xié)作等方面機制改革的重點。

多措并舉提高基本公共服務(wù)質(zhì)量

糾偏預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，調(diào)整公共政策偏向與戰(zhàn)略優(yōu)先項

一是將惠及弱勢群體的公共政策設(shè)定為戰(zhàn)略優(yōu)先項。以受益歸宿為依據(jù)，優(yōu)化各部門以及部門內(nèi)部之間的預(yù)算配置，扎實補齊相關(guān)領(lǐng)域購買性財政支出不足的短板。二是重新認識經(jīng)常性支出的社會貢獻。重視一線教師、醫(yī)護人員、科研工作者、服務(wù)維護人員等的人力資源價值，提高待遇保障水平，正確認識經(jīng)常性支出與資本性支出的匹配關(guān)系及其支出整合，特別是基本公共服務(wù)領(lǐng)域的人員經(jīng)費投入在服務(wù)交付質(zhì)量、社會發(fā)展及經(jīng)濟增長中的貢獻。三是徹底摒棄“重建設(shè)，輕維護”的狹隘、短視的支出陋習(xí)。前置并持續(xù)評估各項基本公共服務(wù)支出中的經(jīng)常性支出缺口，制定各領(lǐng)域指導(dǎo)性的缺口基準，一旦確認經(jīng)常性支出的融資缺口超過指導(dǎo)性基準，則可認定投資政策不可持續(xù)，新的資本性支出需要重新評估。四是客觀看待為提高基本公共服務(wù)質(zhì)量而加大財政投入所形成的區(qū)域外溢問題。上級政府應(yīng)依據(jù)服務(wù)交付質(zhì)量的改善程度給予下級政府必要的激勵性轉(zhuǎn)移支付，從而保護質(zhì)量改進的積極性與可持續(xù)。

增強公共決策的可預(yù)見性，同時引入法定修正

一是將中央和地方年度經(jīng)濟工作會議和財政工作會議提前到每年的第四季度初召開。改期后，一方面對下一年度收入情況能夠形成相對可靠的預(yù)測，另一方面在政策安排與資源可得的預(yù)見性顯著增強的前提下，各級政府預(yù)算支出的政策解讀、配置磨合、前期論證等重要過程將得到相對充分的時空保障，從而為執(zhí)行階段基本公共服務(wù)質(zhì)量提升奠定“精心準備”的基礎(chǔ)。二是要求政府各公共部門主動作為，在政府年度經(jīng)濟工作會議和財政工作會議之前即著手制定使命與目標清晰的本部門下年度戰(zhàn)略計劃。明確說明“讓我做”與“我要做”之間的共性與特殊性，從而更為積極地承接上級政策，服務(wù)地方關(guān)切，并形成同預(yù)算資源可得之間的有效預(yù)見性磋商。三是及時總結(jié)地方人大預(yù)算修正權(quán)的探索經(jīng)驗，積極試點立法機關(guān)預(yù)算修正權(quán)的賦權(quán)與授權(quán)模式改革。其目的是提高公共決策與公共偏好的一致性，實現(xiàn)可預(yù)見性決策與立法授權(quán)修正相結(jié)合的預(yù)算配置約束，保障有利于弱勢群體的基本公共服務(wù)支出優(yōu)先性及其質(zhì)量。

聯(lián)結(jié)預(yù)算承諾與績效監(jiān)控，切實提升人民群眾的獲得感

一是在政府平臺公開民生投資類項目的預(yù)算承諾細節(jié)。公開內(nèi)容包括政策承諾、支付承諾、進度承諾、目標承諾等，同時，分期公示績效完成情況且與前期承諾展開對比分析，該項工作由預(yù)算執(zhí)行部門負責(zé)并受社會各界監(jiān)督。二是以全過程績效監(jiān)控倒逼合規(guī)性預(yù)算承諾的改進。全過程績效監(jiān)控通過對績效目標的擬定、過程績效的進度監(jiān)管、結(jié)果績效的考核，總結(jié)分析合規(guī)性預(yù)算承諾可能引致的對應(yīng)性績效負面影響，從而推動預(yù)算承諾本身的源頭控制與制度約束。三是坐實跨期資本性基本公共服務(wù)支出項目的資金來源、進度安排與階段性績效目標。在繼續(xù)現(xiàn)行規(guī)劃的前提下，可考慮對此類支出采用收付實現(xiàn)制會計與權(quán)責(zé)發(fā)生制會計雙重記錄的方式，以實現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的良好控制，從而保障預(yù)期的服務(wù)交付質(zhì)量。四是推廣地方人大在線預(yù)算監(jiān)督模式。建立公民、人大代表、政府決策部門、預(yù)算執(zhí)行單位之間的基本公共服務(wù)供給質(zhì)量監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，將對“事”的績效監(jiān)控與對“錢”的預(yù)算承諾對比整合到這一監(jiān)督平臺，為公民偏好與訴求的表達、人大代表聯(lián)系群眾與監(jiān)督義務(wù)的履職、優(yōu)化公共決策、約束預(yù)算執(zhí)行行為等提供一個高效務(wù)實的機制載體。

創(chuàng)新激勵相容機制，構(gòu)建官民互助的第三次分配格局

一是重點關(guān)注“減稅”政策的收入分配效應(yīng)，構(gòu)建高收入階層減稅利得與第三次分配的“直通車”。在加強高收入行業(yè)和群體的資本利得、財產(chǎn)性所得、高消費行為調(diào)節(jié)力度和稅收征管的同時，將所獲得的調(diào)節(jié)性收入部分返還給納稅人，鼓勵其用于慈善、公益捐贈和社會集體行動，并對此類行為通過稅務(wù)申報系統(tǒng)進行對象、金額、時間等要素的自主登記，當(dāng)累計額度達到一定標準后，適當(dāng)提高納稅人的稅收返還金額以資鼓勵，同時給予公開表彰等提高納稅人社會聲望的獎勵。這一方面可以部分減弱高收入群體的稅收非遵從度，另一方面通過賦予納稅人參與第三次分配對象、方式、時期等要素的自主選擇權(quán)，彌補基本公共服務(wù)政府供給過程中的個性化質(zhì)量不佳問題，也為我國第三次分配的良性發(fā)展提供了可靠的資金來源渠道。二是建立政府引導(dǎo)第三次分配、非政府組織助力實現(xiàn)基本公共服務(wù)質(zhì)量提升的激勵相容機制?；诘谌畏峙涞淖栽感浴⒐嫘?、靈活性等特征，以及我國的社會構(gòu)成特點與政治制度優(yōu)勢，政府部門有意識地扶持、引導(dǎo)參與第三次分配的社會組織將各項資源向提升基本公共服務(wù)質(zhì)量上集中，對于符合政策導(dǎo)向的慈善公益行為，政府部門可帶頭展開宣傳、教育、合作、捐贈等行動，擴大其形式背書的示范效應(yīng)，促進社會高收入階層不平等厭惡心理的形成和趨于成熟。這不僅為社會組織開展第三次分配活動的規(guī)范性、積極性、專業(yè)性及可持續(xù)性提供了政策與組織保障，其行動所取得的績效成果也是政府推動共同富裕政策目標的政績表現(xiàn)。