（浙江大學(xué)公共政策研究院執(zhí)行院長）

（浙江大學(xué)公共政策研究院助理研究員）

近年來，新一輪科技和產(chǎn)業(yè)革命加速、中美經(jīng)貿(mào)摩擦加劇、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速放緩等挑戰(zhàn)，一定程度上引發(fā)我國經(jīng)濟(jì)秩序與就業(yè)格局的改變。當(dāng)前，我國面臨著新業(yè)態(tài)從業(yè)群體快速增加、勞動力無限供給狀況消失、企業(yè)“技工荒”“普工荒”并存、下鄉(xiāng)入農(nóng)人才短缺等一系列問題，這些問題既關(guān)系到勞動者權(quán)益保障與社會和諧穩(wěn)定，也與企業(yè)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展密切相關(guān)。隨著穩(wěn)經(jīng)濟(jì)一攬子政策措施加快落地，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)恢復(fù)，各方面各領(lǐng)域圍繞就業(yè)優(yōu)先同向發(fā)力，就業(yè)形勢保持穩(wěn)中向好態(tài)勢，推動實(shí)現(xiàn)更加充分更高質(zhì)量就業(yè)取得顯著成效。面對新的就業(yè)態(tài)勢，需要政府相關(guān)部門持續(xù)進(jìn)行調(diào)查研究，加快制定相關(guān)就業(yè)政策，推動實(shí)現(xiàn)更加和諧更加穩(wěn)定的勞動關(guān)系、更加充分更高質(zhì)量的就業(yè)創(chuàng)業(yè)、更加充裕更高層次的人才供給、更加公平更可持續(xù)的社會保障。

我國在就業(yè)領(lǐng)域仍面臨一些突出問題：

新業(yè)態(tài)從業(yè)者勞動保障游離于法律保護(hù)范疇之外

一是新業(yè)態(tài)勞動關(guān)系法律適用存在爭議，角色模糊導(dǎo)致保障資格缺位。新就業(yè)形態(tài)通過“去勞動關(guān)系化”改變了傳統(tǒng)勞動關(guān)系中的強(qiáng)從屬、強(qiáng)保障屬性，通過弱從屬、弱保障實(shí)現(xiàn)了用工靈活化。但這種零工化、強(qiáng)流動的用工形式，也導(dǎo)致新業(yè)態(tài)勞動關(guān)系存在適用上有爭議、制度上不兼容、認(rèn)定上有困難等一系列問題。以外賣經(jīng)濟(jì)為例，外包公司負(fù)責(zé)派送業(yè)務(wù)，外賣平臺相當(dāng)于甩手掌柜；外賣員自行購買商業(yè)保險(xiǎn)，若發(fā)生工傷事故，責(zé)任則由保險(xiǎn)公司承擔(dān)。由于平臺企業(yè)法定責(zé)任松懈，在權(quán)益保障方面未承擔(dān)主體責(zé)任，因而相當(dāng)一部分從業(yè)者的勞動保障處于“裸奔”狀態(tài)。

二是社保支付主體缺位導(dǎo)致從業(yè)者參保有心無力，參而不繳、斷繳現(xiàn)象比較普遍。在新業(yè)態(tài)背景下，平臺與從業(yè)者難以形成固定的就業(yè)和社會保障關(guān)系。支付主體缺位增加了社會保障覆蓋和吸納這一群體的難度，使新業(yè)態(tài)從業(yè)者成為尚未全員參保的“最后一公里”。

城市“用工荒”與下鄉(xiāng)入農(nóng)人才短缺并存

一是我國當(dāng)前的“用工荒”為勞動力“內(nèi)卷”和技能匱乏雙重作用下的結(jié)構(gòu)性短缺。由于不能均等地享受城市醫(yī)療、子女入學(xué)等公共服務(wù)，未完成市民化的農(nóng)民工無法形成在城市工作的穩(wěn)定預(yù)期。一旦經(jīng)濟(jì)不景氣，農(nóng)民工就會返鄉(xiāng)，導(dǎo)致勞動關(guān)系不穩(wěn)定。同時(shí)，國內(nèi)農(nóng)民工的平均受教育年限是九年多，而第二產(chǎn)業(yè)資本密集型崗位所需的受教育年限接近11年，第三產(chǎn)業(yè)技術(shù)密集型崗位則要求更長年限，目前我國農(nóng)民工群體尚不能滿足這一要求。

二是對人才下鄉(xiāng)入農(nóng)的支持政策制定不夠，缺少有效的逆人才流動方向的激勵措施。在城鎮(zhèn)化過程中，鄉(xiāng)村精英流出意愿最強(qiáng)，城鎮(zhèn)精英下鄉(xiāng)入農(nóng)的意愿則不高。當(dāng)前人才返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)多以生源地高校畢業(yè)生和新鄉(xiāng)賢等本土精英為主，尚未成為鄉(xiāng)村振興的支撐性力量；小部分新生代勞動者嘗試回村就業(yè)，但絕大部分返鄉(xiāng)勞動者還是需要在城鎮(zhèn)尋找崗位；科技、教育、醫(yī)療等體制內(nèi)人才下鄉(xiāng)多源于政策引導(dǎo)下的鄉(xiāng)村幫扶行動，即使下鄉(xiāng)也難以長期駐鄉(xiāng)；企業(yè)家和工商資本下鄉(xiāng)入農(nóng)動力不足，投資鄉(xiāng)村能動性尚未被充分激發(fā)。

就業(yè)監(jiān)測和人社服務(wù)的便利性與可獲得性有待提升

一是借助大數(shù)據(jù)等手段強(qiáng)化就業(yè)預(yù)測、從業(yè)監(jiān)控和失業(yè)預(yù)警的范圍仍需拓展。除了受疫情直接影響的餐飲、旅游、影視等行業(yè)外，對因政策和產(chǎn)業(yè)變革導(dǎo)致的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)也須加以重視。例如針對教培行業(yè)規(guī)范調(diào)整、房地產(chǎn)行業(yè)轉(zhuǎn)型等問題，都需要有針對性地加強(qiáng)就業(yè)監(jiān)測和失業(yè)預(yù)警，防范因行業(yè)內(nèi)大規(guī)模失業(yè)繼而發(fā)展成規(guī)模性失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。

二是人社事項(xiàng)經(jīng)辦、宣傳、服務(wù)“一網(wǎng)通辦、一網(wǎng)統(tǒng)管”改革仍有提升空間。不少勞動者表示“不知道有什么政策可以幫到我們”“不知道到哪里咨詢”。有相當(dāng)一部分勞動者對房租補(bǔ)貼、社保補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼等幫扶政策不甚了解，不知道找誰辦、怎么辦。上述現(xiàn)象反映出人社政策落地有阻點(diǎn)、制度執(zhí)行有痛點(diǎn)、服務(wù)宣傳有堵點(diǎn)，事項(xiàng)覆蓋度、辦事時(shí)效度、流程簡化度、功能合理度仍有提升空間。

為此，應(yīng)著重從三方面改善就業(yè)狀況：

調(diào)整“有勞動關(guān)系才有社保”的思路，先統(tǒng)籌納入、后完善提高

第一，依據(jù)就業(yè)發(fā)展情況適時(shí)調(diào)整保障形式，填補(bǔ)勞動關(guān)系政策短板。一是調(diào)整“有勞動關(guān)系才有社保”的政策思路，突破將勞動關(guān)系作為社保門檻的傳統(tǒng)理念。社保關(guān)系的建立應(yīng)去勞動關(guān)系化，以是否繳費(fèi)為標(biāo)準(zhǔn)。二是加快研究制定《新就業(yè)形態(tài)勞動用工管理?xiàng)l例》，重點(diǎn)聚焦于“弱從屬、弱保障”這一新型勞動關(guān)系的承認(rèn)和相關(guān)權(quán)利義務(wù)清單的創(chuàng)設(shè)。

第二，構(gòu)建社保三方機(jī)制，先統(tǒng)籌納入、后完善提高。一是可采取國際勞工組織對于勞工關(guān)系的三方機(jī)制吸納方式，政府、主要用工方、從業(yè)者三方共同承擔(dān)社保費(fèi)用。不論何種用工關(guān)系，都可以找到勞動關(guān)系中的主要三方；與之對應(yīng)，無論是用工企業(yè)還是勞務(wù)派遣公司，總會有一個(gè)對應(yīng)的企業(yè)方用工主體。鎖定三方以后，可劃分出多個(gè)繳費(fèi)檔次和繳納比例，供相關(guān)主體根據(jù)情況選擇。二是相較于常規(guī)勞動關(guān)系中五險(xiǎn)齊全、單位繳費(fèi)率較高的“強(qiáng)保障”，新業(yè)態(tài)從業(yè)者的社會保障可適當(dāng)縮減，即定位于“托底保障”。在險(xiǎn)種選擇方面，根據(jù)從業(yè)者需求迫切程度，按照“工傷—醫(yī)療—養(yǎng)老—失業(yè)保險(xiǎn)”的順序逐步納入。先抓與職業(yè)安全直接關(guān)聯(lián)的工傷保險(xiǎn)，再抓帶有個(gè)人賬戶的醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)，然后再擴(kuò)展其他項(xiàng)目。

通過留才育才破解城市“用工荒”，依托養(yǎng)才引才緩解鄉(xiāng)村人才短缺

第一，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，重點(diǎn)是要解決其市民化和在職培訓(xùn)問題。一是加快戶籍和社會保障改革，擴(kuò)大“政策留人”的覆蓋面。我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵，是要解決九億城鎮(zhèn)常住人口中近三億進(jìn)城農(nóng)民工、1000多萬城鎮(zhèn)低保人口的就業(yè)和生活問題。通過破除妨礙勞動力流動的身份和戶籍壁壘，暢通低收入人群向上流動通道。二是拓寬已過學(xué)齡人口的職后培訓(xùn)途徑，重塑人口質(zhì)量紅利。在這個(gè)系統(tǒng)中，以企業(yè)為主體的中高級技能培訓(xùn)體系至關(guān)重要。如果能完善企業(yè)內(nèi)中高級技能培訓(xùn)體系，解決好大部分普通勞動者的技能培訓(xùn)問題，則未來人口紅利的拓展空間仍然很大。

第二，引導(dǎo)新鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，鼓勵鄉(xiāng)村能人就地創(chuàng)業(yè)。完善新農(nóng)民創(chuàng)業(yè)幫扶、融資擔(dān)保和失敗救助機(jī)制，扶持一批“田秀才”“土專家”“鄉(xiāng)創(chuàng)客”；強(qiáng)化本地外出人員聯(lián)絡(luò)機(jī)制，建立鎮(zhèn)村兩級新鄉(xiāng)賢數(shù)據(jù)庫，以“鄉(xiāng)愁鄉(xiāng)譽(yù)”吸引鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)；完善下鄉(xiāng)入農(nóng)激勵舉措，鼓勵城鎮(zhèn)居民帶資、帶技術(shù)下鄉(xiāng)；暢通體制內(nèi)人員下鄉(xiāng)入農(nóng)通道，以更精準(zhǔn)的支持政策使其“想下鄉(xiāng)、入得鄉(xiāng)、能駐留、能返崗”。

加強(qiáng)就業(yè)預(yù)測、從業(yè)監(jiān)控和失業(yè)預(yù)警，打造整體智治的“數(shù)字人社”

第一，加強(qiáng)就業(yè)形勢監(jiān)測預(yù)測，防范規(guī)模性失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。一是強(qiáng)化“算法監(jiān)管”，通過人才市場、社保等大數(shù)據(jù)信息完善就業(yè)預(yù)測、從業(yè)監(jiān)控和失業(yè)預(yù)警。著力加強(qiáng)對勞動力輸出地等重點(diǎn)區(qū)域，脫貧人口、農(nóng)民工、下崗人員等重點(diǎn)群體，房地產(chǎn)、餐飲、互聯(lián)網(wǎng)等重點(diǎn)行業(yè)的就業(yè)預(yù)測、從業(yè)監(jiān)控和失業(yè)預(yù)警。二是委托專業(yè)研究團(tuán)隊(duì)對勞動力供需狀況進(jìn)行摸底調(diào)研，制定重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)行業(yè)勞動力開發(fā)指導(dǎo)目錄和路線圖。搭建用工信息對接平臺，建立不同省域間常態(tài)化的跨區(qū)域崗位信息發(fā)布機(jī)制；發(fā)揮對口幫扶作用，完善勞動力輸入和輸出地的勞務(wù)協(xié)作機(jī)制。

第二，深化人社事項(xiàng)“一網(wǎng)通辦、一網(wǎng)統(tǒng)管”改革，通過流程再造打通辦事便利化改革的“中梗阻”。變政府“端菜”為群眾“點(diǎn)菜”，實(shí)現(xiàn)“掌上辦、一次辦”“身邊辦、馬上辦”“村口辦、就近辦”。強(qiáng)化跨地區(qū)、跨層級、跨部門業(yè)務(wù)協(xié)同，打通數(shù)智人社“最后一公里”。開通人社“一鍵維權(quán)”通道，完善勞務(wù)糾紛處置和權(quán)利救濟(jì)途徑。加強(qiáng)就業(yè)崗位信息歸集提供，建立失業(yè)人員定期聯(lián)系和服務(wù)機(jī)制，常態(tài)化提供職業(yè)介紹、就業(yè)指導(dǎo)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)和失業(yè)援助。