（華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長）

財政是市場經(jīng)濟(jì)體制中政府宏觀調(diào)控的重要手段，也是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財政體制改革是中國整體改革的重要組成部分和幾輪重大改革方案實(shí)施時的突破口。20世紀(jì)90年代鄧小平同志“南方談話”后，中共中央作出了建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的歷史性改革部署。1994年實(shí)行的財政分稅制改革，確立了與市場經(jīng)濟(jì)間接調(diào)控體系相適應(yīng)的以“分稅制為基礎(chǔ)的分級財政”，這一制度框架有利于正確處理政府與企業(yè)、中央與地方、公權(quán)體系與公民三大基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系，具有里程碑意義。然而由于種種約束條件的限制，1994年的分稅制改革還具有較濃重的過渡色彩，一系列后續(xù)的深化改革任務(wù)又以陸續(xù)推出具體方案的形式，而使財政體制和運(yùn)行機(jī)制得到動態(tài)優(yōu)化。迄今為止，雖然以中央和省為代表的地方之間的分稅制格局作為改革的基本制度成果得到了保留與維系，但在省以下的政府層級間，財力分配仍主要延續(xù)分成制，易產(chǎn)生規(guī)范性低、穩(wěn)定性差、財力保障功能不到位等問題?；鶎迂斦щy、地方隱性負(fù)債和“土地財政”短期行為等問題都與之有關(guān)，亟待以深化配套改革解決這一個重大現(xiàn)實(shí)問題。

改革和健全省以下財政體制的大思路應(yīng)是：在配套改革中，以財政層級扁平化為基本方向，正確厘清中央、省、市縣三級框架下的各級政府事權(quán)，在全面依法治國軌道上，規(guī)范推進(jìn)稅收法定原則指導(dǎo)下的地方稅體系建設(shè)，按照“一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級稅基、一級產(chǎn)權(quán)、一級舉債權(quán)、一級預(yù)算”原則，合理化形成省與市縣兩級地方財政，配之以中央、省兩級自上而下的轉(zhuǎn)移支付和輔助性的橫向轉(zhuǎn)移支付（如對口支援、生態(tài)補(bǔ)償）機(jī)制，最終建立從中央到地方各級“財權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)，財力與事權(quán)相匹配”的財政分配制度框架，從而有效發(fā)揮財政制度與收支分配服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局、支持現(xiàn)代國家治理的功能作用。

當(dāng)前，中國的地方稅體系亟待改進(jìn)。省和省以下政府的主要財源現(xiàn)階段來自“共享稅收”，即須與中央按一定比例分成的中國第一大稅增值稅以及企業(yè)所得稅和個人所得稅，另外還有主要按照屬地原則由地方征收的資源稅，以及其他一些地方層面的小規(guī)模稅種。在現(xiàn)代意義的稅收體系中應(yīng)歸屬于地方并成為主力稅源的房地產(chǎn)稅，多年來由于多種因素影響未能推出（僅有上海、重慶兩地以房產(chǎn)稅名義進(jìn)行的試點(diǎn)），地方應(yīng)有的稅種選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)和因地制宜設(shè)稅權(quán)，也都尚未落實(shí)。這種情況下，地方基本財力和自我發(fā)展能力缺乏健全的地方稅體系作支撐，越到基層越容易導(dǎo)致財力困難，滋生隱性負(fù)債、亂收費(fèi)、亂罰款等負(fù)面問題。

建設(shè)高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，必須在改革的深水區(qū)銳意攻堅克難，以推進(jìn)地方稅體系建設(shè)及財政層級、行政層級扁平化為改革重點(diǎn)，把以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政體制“橫向到邊，縱向到底”地全面落實(shí)。房地產(chǎn)稅的改革是最難啃的“硬骨頭”，需要按照中央已明確的“雙管齊下”推進(jìn)路徑，一方面積極準(zhǔn)備啟動立法程序，另一方面在適當(dāng)時機(jī)擴(kuò)大改革試點(diǎn)范圍，以更豐富的本土經(jīng)驗(yàn)支持積極穩(wěn)妥的房地產(chǎn)稅立法。一俟立法完成，中央可對地方授權(quán)，分批逐步在國內(nèi)依法推進(jìn)房地產(chǎn)稅征收工作。其他地方稅體系建設(shè)方面的改革任務(wù)，還可能涉及環(huán)境稅制建設(shè)（如碳稅）及遺產(chǎn)和贈與稅制度建設(shè)等。

適當(dāng)降低間接稅比重、提高直接稅比重，是我國稅制體系配套改革的一個重要取向，事關(guān)強(qiáng)化稅收的結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)功能、優(yōu)化反周期宏觀調(diào)控和促進(jìn)共同富裕，這與健全省以下財政體制、合理減稅降負(fù)、實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)換、化解地方財政困難等政策目標(biāo)，是有機(jī)聯(lián)系在一起的。

現(xiàn)階段省以下財政體制的問題，又與防范化解地方債務(wù)風(fēng)險特別是地方隱性債務(wù)風(fēng)險，有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)。部分地方政府在缺乏地方稅體系提供的穩(wěn)定財力來源的情況下，為實(shí)現(xiàn)本轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略，往往會通過操縱設(shè)立地方融資平臺、違規(guī)提供融資擔(dān)保等形式形成地方層面的隱性負(fù)債，這會給經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定帶來風(fēng)險因素。在2015年《預(yù)算法》修訂完成后，顯性的地方公債成為地方政府舉債融資的合法渠道，獲得了相關(guān)法律依據(jù)，地方隱性負(fù)債問題得到一定程度的控制和化解，但尚未得到徹底的解決。雖然對當(dāng)下地方隱性債規(guī)模缺乏權(quán)威可靠的數(shù)據(jù)來源，但從一些局部情況和具體案例看，相關(guān)風(fēng)險不可忽視。尤其是三年來的疫情沖擊，普遍加大了地方政府財力緊張狀態(tài)，新的隱性負(fù)債有抬頭之勢。比如，尚未很好完成市場化轉(zhuǎn)制的地方融資平臺有可能暗度陳倉，形成新的政府隱性負(fù)債；個別地區(qū)違規(guī)實(shí)行地方政府擔(dān)保而形成地方隱性負(fù)債；采用未達(dá)非規(guī)范化水準(zhǔn)的PPP（政府與社會資本合作）項(xiàng)目方案，也會形成地方隱性負(fù)債；等等。

為了有效防范、化解地方隱性債務(wù)風(fēng)險，必須把制度建設(shè)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和科技創(chuàng)新相結(jié)合，疏堵結(jié)合，綜合施策。

第一，制度創(chuàng)新是基礎(chǔ)性制度建設(shè)，必須實(shí)質(zhì)性推進(jìn)省以下財稅體制改革和相關(guān)配套改革，在制度層面夯實(shí)由地方稅體系和轉(zhuǎn)移支付等要件組合而成的、全覆蓋的“分稅制為基礎(chǔ)的分級財政”，從而充實(shí)地方財力，對地方隱性債的成因釜底抽薪。第二，從一系列專業(yè)化規(guī)則的設(shè)立、執(zhí)行和有效的監(jiān)管保障入手，提升管理的創(chuàng)新性和嚴(yán)密性。第三，以新技術(shù)革命時代的信息技術(shù)支持的“金財”“金稅”工程須與制度、管理的創(chuàng)新進(jìn)步相融合，在提升綜合績效的同時關(guān)注風(fēng)險防范。第四，從源頭到全過程綜合施治，防范、化解地方隱性債，應(yīng)繼續(xù)貫徹《預(yù)算法》修訂時已明確的“疏堵結(jié)合”方針，并運(yùn)用“堵不如疏”的古老智慧，以陽光化、可持續(xù)的地方公債制度機(jī)制的健康運(yùn)行，把隱性負(fù)債的空間擠壓于無形。