(華北電力大學(xué)水利與水電工程學(xué)院教授)

2024年第779號(hào)國(guó)務(wù)院令公布的《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》,彰顯了我國(guó)推進(jìn)生態(tài)保護(hù)的堅(jiān)定決心,開(kāi)啟了生態(tài)補(bǔ)償新篇章?!渡鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》全面貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想,堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山的理念,允許地區(qū)間以多種途徑推動(dòng)受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)良性互動(dòng),協(xié)議建立其他補(bǔ)償機(jī)制,明確了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政縱向補(bǔ)償、地區(qū)間橫向補(bǔ)償、市場(chǎng)機(jī)制補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制,規(guī)范了財(cái)政縱向補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)移支付方式,完善了地區(qū)間橫向補(bǔ)償?shù)膮f(xié)商、協(xié)議等生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,是我國(guó)深化生態(tài)文明體制改革的里程碑。

流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施不僅有助于保護(hù)和改善流域的生態(tài)環(huán)境,也將推進(jìn)地區(qū)協(xié)同發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)。永定河作為北京的母親河,是京津冀地區(qū)重要的水源涵養(yǎng)區(qū)、生態(tài)屏障和生態(tài)走廊。2016年12月,國(guó)家發(fā)展改革委、水利部、國(guó)家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)的《永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案》,將保障河道生態(tài)需水、恢復(fù)河流生態(tài)功能、維持河流生態(tài)健康作為永定河生態(tài)修復(fù)的關(guān)鍵,提出了“流動(dòng)的河、綠色的河、清潔的河、安全的河”的治理目標(biāo)。為了保護(hù)和修復(fù)永定河流域的生態(tài)環(huán)境,改善流域居民的生活環(huán)境,促進(jìn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展,迫切需要完善由受益地區(qū)向上游地區(qū)或生態(tài)保護(hù)地區(qū)提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)挠蓝ê恿饔蛏鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度,有效激發(fā)全流域參與生態(tài)保護(hù)的積極性,實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào),促進(jìn)京津冀地區(qū)的綠色可持續(xù)發(fā)展。

永定河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀及問(wèn)題

永定河流域水資源稟賦差,人均水資源量276立方米,僅為全國(guó)人均水平的1/10;水資源開(kāi)發(fā)利用率達(dá)到97%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)際公認(rèn)的40%的警戒線。自20世紀(jì)70年代以來(lái),永定河上游來(lái)水不斷減少,流域水資源過(guò)度開(kāi)發(fā),三家店以下常年斷流,存在極度缺水、水質(zhì)污染、生態(tài)空間不足、生態(tài)系統(tǒng)退化等問(wèn)題,與其作為綠色生態(tài)廊道的功能定位十分不符。自2018年起,永定河流域已實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償,河北省與北京市先后簽訂了官?gòu)d水庫(kù)上游永定河流域水源保護(hù)橫向生態(tài)補(bǔ)償一期、二期協(xié)議,推動(dòng)了水質(zhì)考核目標(biāo)的提高、獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置等。北京市也將永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)作為首都水生態(tài)環(huán)境建設(shè)的一號(hào)工程,推進(jìn)流域生態(tài)修復(fù)體系的構(gòu)建。2023年,京冀兩地續(xù)簽了官?gòu)d水庫(kù)上游永定河流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議,實(shí)現(xiàn)了京津水源上游潮河、白河、灤河、永定河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜采w,明確了跨界斷面補(bǔ)償和污水治理年度任務(wù)補(bǔ)償兩部分內(nèi)容,標(biāo)志著流域生態(tài)環(huán)境治理保護(hù)進(jìn)入新發(fā)展階段。

流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和政策的實(shí)施不僅有助于保護(hù)和改善永定河流域的生態(tài)環(huán)境,也將推進(jìn)京津冀地區(qū)的協(xié)同發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè),但由于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償涉及面廣、利益交織,實(shí)施難度較大,在生態(tài)轉(zhuǎn)移支付實(shí)施的過(guò)程中還存在不少矛盾和問(wèn)題需要解決,如流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全、流域治理資金和協(xié)同管理能力不足等。

生態(tài)補(bǔ)償制度不完善。京津冀地區(qū)已在密云水庫(kù)上游潮白河流域、引灤入津工程上下游等實(shí)施了生態(tài)補(bǔ)償,但仍需進(jìn)一步細(xì)化和完善利益相關(guān)者的責(zé)權(quán)利以及監(jiān)督機(jī)制、責(zé)任機(jī)制、公眾參與機(jī)制等具體內(nèi)容,以適應(yīng)不同區(qū)域的生態(tài)環(huán)境狀況和社會(huì)發(fā)展情況。

水質(zhì)水量監(jiān)測(cè)與技術(shù)支撐欠缺。確定生態(tài)補(bǔ)償資金的水質(zhì)、水量核心考核指標(biāo)的數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)仍需改進(jìn),以實(shí)現(xiàn)水量水質(zhì)的科學(xué)量化。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和量化評(píng)估規(guī)范等技術(shù)支撐體系尚不完善,尚未對(duì)生態(tài)保護(hù)者的生態(tài)保護(hù)投入等關(guān)鍵因素進(jìn)行深入、定量的科學(xué)研究和技術(shù)評(píng)估,缺乏充分的技術(shù)支撐。

財(cái)政激勵(lì)機(jī)制創(chuàng)新改革不足。京津冀地區(qū)各?。ㄊ校┹爡^(qū)內(nèi)建立了基于水環(huán)境質(zhì)量改善的財(cái)政激勵(lì)機(jī)制,但市場(chǎng)在生態(tài)補(bǔ)償中作用的發(fā)揮尚不充分,國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策仍有待優(yōu)化,對(duì)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革重視不夠。

生態(tài)補(bǔ)償資金的監(jiān)管與使用存在短板。資金使用效益和監(jiān)督管理是健全生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵環(huán)節(jié),還存在生態(tài)補(bǔ)償資金下發(fā)不及時(shí)、違規(guī)使用和分配落實(shí)不力的情況,缺乏有針對(duì)性的監(jiān)督檢查和問(wèn)責(zé)機(jī)制,對(duì)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、資金使用、補(bǔ)償效果等的考核評(píng)估有待加強(qiáng)。

社會(huì)公眾參與度不高。社會(huì)公眾對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)知程度及接受(支付)補(bǔ)償?shù)囊庠感枰M(jìn)一步提高,企業(yè)、社會(huì)和公眾缺乏參與的積極性和主動(dòng)性,難以形成共建共享共贏的流域治理新格局。

加強(qiáng)永定河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)

要想實(shí)現(xiàn)把永定河建成“流動(dòng)的河、綠色的河、清潔的河、安全的河”的目標(biāo),需要政府和相關(guān)部門(mén)通力合作,解決流域生態(tài)補(bǔ)償中存在的矛盾和問(wèn)題,努力探索上游主動(dòng)強(qiáng)化保護(hù)、下游支持上游發(fā)展的互利共贏之路。

優(yōu)化生態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò),完善分類(lèi)補(bǔ)償制度。優(yōu)化永定河流域水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò),通過(guò)建立上下游聯(lián)合監(jiān)測(cè)、聯(lián)合執(zhí)法、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)等工作機(jī)制,滿足京津冀地區(qū)水生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)臄?shù)據(jù)需求。健全以生態(tài)環(huán)境要素為實(shí)施對(duì)象的分類(lèi)補(bǔ)償制度,綜合考慮永定河流域生態(tài)保護(hù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、生態(tài)保護(hù)成效等因素確定補(bǔ)償水平,對(duì)不同要素的生態(tài)保護(hù)成本予以適度補(bǔ)償。需堅(jiān)持永定河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償力度與財(cái)政能力相匹配,堅(jiān)持上下游、江河湖庫(kù)、左右岸、干支流協(xié)同治理,形成上下游共建共享的內(nèi)生動(dòng)力,按照生態(tài)空間功能,實(shí)施縱橫結(jié)合的綜合補(bǔ)償制度,開(kāi)創(chuàng)性建立適用于永定河綜合治理和生態(tài)修復(fù)需要的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

加大財(cái)政資金支持,拓寬多元化補(bǔ)償方式。逐步提高生態(tài)補(bǔ)償資金在財(cái)政支出中的比重,探索設(shè)立京津冀生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)資金。建立與上游區(qū)域需求相匹配的補(bǔ)償方式,除資金補(bǔ)償外,流域上下游在綠色金融、新興產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、文旅產(chǎn)業(yè)、人才交流等方面加強(qiáng)合作,大力推動(dòng)綠色信貸、綠色債券、綠色基金、綠色保險(xiǎn)、綠色金融衍生品的發(fā)展,推動(dòng)由主要依靠行政力量實(shí)施補(bǔ)償,向通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制形成補(bǔ)償?shù)姆绞睫D(zhuǎn)變;從生態(tài)資源向生態(tài)資本轉(zhuǎn)變,推動(dòng)流域生態(tài)保護(hù)從末端治理向源頭保護(hù)轉(zhuǎn)變。

構(gòu)建技術(shù)支持體系,推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。積極創(chuàng)建流域上下游地區(qū)之間的對(duì)話、溝通平臺(tái),探索建立跨區(qū)域跨系統(tǒng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。研究制定“永定河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)法”,明晰生態(tài)保護(hù)的各方利益關(guān)系,完善生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系,探索永定河流域水資源、水生態(tài)、水環(huán)境“三水統(tǒng)籌”的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算體系。加快推進(jìn)生態(tài)資源價(jià)值化,建立資源輸出地和輸入地之間的利益補(bǔ)償機(jī)制,推動(dòng)地區(qū)生態(tài)質(zhì)量提升和區(qū)域綠色發(fā)展,實(shí)施生態(tài)功能重要區(qū)域與發(fā)達(dá)地區(qū)跨區(qū)域、跨流域配額交易,探索流域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制,為推動(dòng)建立永定河水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制,以及下一步深入開(kāi)展流域上下游生態(tài)補(bǔ)償與水權(quán)交易奠定基礎(chǔ)。

調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與,加快推進(jìn)市場(chǎng)化補(bǔ)償。鼓勵(lì)社會(huì)資本及地方政府按照市場(chǎng)規(guī)則,通過(guò)購(gòu)買(mǎi)生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)等方式,參與永定河流域上游地區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程、旅游與康養(yǎng)休閑融合發(fā)展、綠色低碳產(chǎn)業(yè)等生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目,鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)資金建立市場(chǎng)化運(yùn)作的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金,依法有序參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用,通過(guò)優(yōu)惠貸款、購(gòu)買(mǎi)生態(tài)服務(wù)等方式籌集生態(tài)補(bǔ)償資金,積極探索建立跨區(qū)域排污權(quán)、用水權(quán)、用地權(quán)等流域內(nèi)市場(chǎng)化、多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。同時(shí),明確上下游各省市的權(quán)利和義務(wù),激發(fā)流域生態(tài)補(bǔ)水活力,納入更多利益相關(guān)方參與的多元化生態(tài)補(bǔ)償模式,實(shí)現(xiàn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的公平和均衡。

引導(dǎo)社會(huì)公眾參與,建立健全法律法規(guī)體系。加大生態(tài)補(bǔ)償宣傳教育力度,提高公民對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)識(shí),激發(fā)全社會(huì)參與生態(tài)保護(hù)的積極性,完善公眾參與流域生態(tài)保護(hù)的有效渠道,使更多人了解生態(tài)補(bǔ)償。充分發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用,健全信息公開(kāi)機(jī)制,及時(shí)發(fā)布生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)信息,保障公眾對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹闄?quán)、監(jiān)督權(quán)。同時(shí),嚴(yán)格生態(tài)補(bǔ)償資金的監(jiān)督問(wèn)責(zé),加強(qiáng)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金的監(jiān)管,提高資金使用效率,規(guī)范和引導(dǎo)交易收入資金的使用方向。加快研究制定“永定河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例”,加強(qiáng)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)聯(lián)合防治、聯(lián)合執(zhí)法,進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定利益相關(guān)者的責(zé)權(quán)利以及監(jiān)督機(jī)制、責(zé)任機(jī)制、公眾參與機(jī)制等具體內(nèi)容,同時(shí)鼓勵(lì)地方結(jié)合實(shí)際,建立健全相關(guān)法律法規(guī)體系。

永定河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是流域協(xié)同治理機(jī)制的重要組成部分,要統(tǒng)籌好各類(lèi)水源,加快完善流域生態(tài)補(bǔ)償,探索開(kāi)展量質(zhì)兼顧的永定河生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,構(gòu)建科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償技術(shù)支持體系,引導(dǎo)社會(huì)公眾主動(dòng)參與生態(tài)補(bǔ)償,為促進(jìn)流域生態(tài)保護(hù)與區(qū)域發(fā)展的協(xié)同推進(jìn)提供有力支撐,并與國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策共同發(fā)力,促進(jìn)流域構(gòu)建共建共享、互利共贏的協(xié)同與綠色可持續(xù)發(fā)展新格局。